Влияние коррупции на эффективность государственного управления

Пасечко В.В.

УДК 328.185
ББК 66.3(0),123

Цель. Теоретико-методологическое исследование проблемы влияния политической коррупции на систему государственного управления, определение основных причин и проявление политической коррупции.

Предмет исследования. Мнения исследователей, научные идеи, практические подходы к противодействию коррупции в системе государственного управления. 

Методы. В качестве методов исследования в работе использованы: сравнительный, структурный и системный анализ, анализ статистических данных, анализ материалов научных работ российских и зарубежных авторов по проблематике исследования. 

Результаты. В работе рассмотрена неоднозначность явления коррупции в современном обществе, определены специфические черты и проявления политической коррупции, как следствия недобросовестного государственного управления. Систематизированы основные характеристики политической коррупции, выделены основные факторы, вызывающие формирование и развитие политической коррупции в условиях переходной демократии.

Научная новизна. Приводятся инструменты, доказавшие на практике свою эффективность в противодействии коррупции на высших уровнях власти. Указывается необходимость применения системного подхода для противодействия коррупции в государственном управлении, который предусматривал бы сочетание множества факторов и элементов в комплексе. Обосновывается необходимость привлечения общественности к борьбе с политической коррупцией в системе государственного управления.

Ключевые слова: grand corruptionгосударственное управлениекоррупцияполитическая коррупцияэффективность.

Коррупция как социальное явление существует практически во всех странах мира, в том числе и в тех, что принадлежат к так называемому «эталону» демократии – США, Великобритании, Канаде, странах Евросоюза. Однако особое значение она приобретает в развивающихся странах, что во многом связано с слишком политизированным государственным управленческим аппаратом, который порой представляет не столько интересы государства и общества, сколько конкретных политических группировок, тесно связанных с крупным капиталом.

Актуальность исследования проблем коррупции и противодействия ей в современной России определяется тем, что Российская Федерация относится к тем странам, где коррупция получила широкомасштабное распространение. Это подтверждается данными независимой международной организации Transparency International, которая проводит сравнительные исследования коррупции и представляет информацию об общем уровне коррупции в разных странах в виде «Индекса восприятия коррупции» (ИВК). На протяжении последних 10 лет российское государство в рейтинге ИВК занимает низкие позиции. Так, например, в 2006 году Россия в этом индексе заняла 46 место из 54 стран, в 2010 году - 82 из 99, в 2014 году - 90 из 145, в 2015 году - 147 из 180, в 2016 году - 146 из 180 [1].

Коррупция в той форме, в которой она существует в России, сводит на нет любые реформы в стране, снижает ее инвестиционный рейтинг, а также вызывает отчуждение России в мировом сообществе. Поскольку в сочетании с непрофессионализмом государственных чиновников коррупция часто выступает причиной перманентных социально-экономических и политических кризисов, то проблема борьбы с коррупцией выступает одной из основных в политическом дискурсе современной России.

Сложность исследования проблемы коррупции заключается в том, что она носит достаточно латентный характер, что определяется относительной закрытостью статистических данных и необходимостью судебного доказательства наличия преступных действий, носящий коррупционный характер. При этом в научно-практическом плане важной является социальная оценка размеров коррупции и ее последствий, в том числе и с применением результатов массовых и экспертных социологических опросов.

Проблемы эффективного противодействия политической коррупции находятся в центре внимания зарубежных специалистов еще с начала ХХ в. В значительной степени это было связано с многочисленными случаями коррупции выборных должностных лиц в органах государственной власти США. Основные проблемы, связанные с возникновением и предотвращением коррупции на разных уровнях власти, широко исследуются и отечественными учеными: Е.И. Добролюбовой, Д.А. Зарандия, М.О. Изотовым, И.С. Куприяновым, А.Ф. Ноздрачевым, П.А. Скобликовым, Т.Я. Хабриевым, Р.Ш.  Шегабудиновым, С.Н. Шишкаревым и др.

Вместе с тем, несмотря на столь пристальное внимание к теме коррупции и в теории, и на практике остается значительная часть нерешенных вопросов, начиная с того, что включает в себя понятие «коррупция», какие черты для нее наиболее характерны, какие существуют причины ее возникновения, и заканчивая разработкой эффективных механизмов противодействия данному социально-политическому явлению. Кроме того, недостаточно исследованным остается такой важный вопрос, как определение уровней воздействия коррупции на функционирование системы государственного управления, выяснения основных путей нейтрализации этого негативного явления т.д.

Цель данной статьи заключается в рассмотрении особенностей явления коррупции в системе государственной власти, его негативного влияния на эффективность государственного управления, а также поиска подходов к противодействию ей.

Гипотеза исследования: политическая коррупция и ее составляющая – коррупция на высших уровнях власти – являются наиболее негативным видом коррупции в отношении влияния на общественно-политическую и социально-экономическую жизнь страны и наиболее сложными видами с позиции организации противодействия им. 

В аспекте рассматриваемой нами темы важно отметить, что само понятие «коррупция» является неоднозначным. В частности, даже с позиции историко-лингвистического подхода латинское слово «corruption» имеет следующие значения:

  1. соблазнение, подкуп;
  2. порча, упадок;
  3. извращенность, изменчивость;
  4. расстройство, разболтанность, плохое состояние [2, с. 5].

Неоднозначность термина «коррупция» следует и из анализа действующих российских правовых норм. Так, согласно ст. 1 Федерального закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» [3] данное явление рассматривается в качестве:

1) злоупотребления служебным положением, дачи взятки, получения взятки, злоупотребления полномочиями, коммерческого подкупа либо иного незаконного использования физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

2) совершения тех же деяний, но уже от имени или в интересах юридического лица.

В различных научных изданиях часто цитируется определение коррупции, которое дано Р. Клитгаардом: «Коррупция – это преступление, в основе которого лежит расчет, а не страсть. Люди проявляют склонность к коррупции, когда риск невелик, наказание мягкое, а выигрыш весьма значителен» [4]. Данное утверждение характеризуется формулой: «Риск коррупции = Монополия + Дискреционные полномочия – Ответственность».

Нельзя не согласиться с утверждением индийского ученого С. Раджа Кумара, что ­создание общества, свободного от коррупции, является одним из основных прав человека, т.к. право на жизнь, достоинство, равенство, другие права и свободы значительно зависят от этого права, т.е. без данного фундаментального права все другие основные права теряют смысл [5].

Следует полагать, что основным препятствием на пути к демократии и экономическому развитию является недобросовестное государственное управление, которое приводит к коррупции. И наоборот, добросовестное управление предполагает использование государственных ресурсов для общественного блага и инвестирования в человеческий капитал. Когда мы говорим о нарушениях прав человека, то в соответствии с нормами международного права нарушителем выступает государство в лице его представителей. Аналогично этому, преступления, содержащие коррупционную составляющую, подразумевают вовлечение в них представителей государственной власти.

Несомненно, что коррупция подрывает права человека, верховенство закона и демократию. Когда представители государственной власти растрачивают бюджетные средства, выделенные на образование, культуру, здравоохранение, жилищное благоустройство, градостроение и другие важные области жизнедеятельности, можно констатировать нарушение экономических, социальных и культурных прав. В подобных ситуациях необходимо говорить о политической коррупции, которая может иметь несколько основных смыслов:

1) незаконные действия в сфере политики (например, взяточничество);

2) государственная деятельность, имеющая легальный, но неэтичный характер;

3) связанное с конфликтом интересов у должностных лиц (например, представитель законодательной власти, обладающего определенными бизнес-активами, использует свой голос для поддержки решений, способствующих функционированию именно его бизнеса - так называемое «кулуарное лоббирование бизнес-интересов»);

4) деяние, совершенное с намерением предоставить определенное преимущество, несовместимое с официальными обязанностями должностного лица, незаконно и неправомерно использует свой статус для получения преимущества для себя или другого лица в целях, нарушающих права других лиц.

Вместе с тем важно отметить, что в тех случаях, когда мы говорим о политической коррупции, речь идет не просто о коррупции в политической (государственной) сфере или взяточничество государственных чиновников и партийных деятелей. Коррупция становится политической в ​​том смысле, что именно политические структуры делают возможными или часто даже требуют коррупционных деяний. С точки зрения функционирования гражданского общества политическая коррупция является предательством чиновниками общественного доверия.

Проведенный анализ научной литературы [6; 7; 8; 9] показывает, что к основным характеристикам политической коррупции необходимо отнести следующее:

  1. Политическая коррупция тесно связана с понятием «клиентизм», представляющим собой такие общественные отношения, при которых личная верность покровителю значит больше, чем современные альтернативы рыночных отношений, демократические схемы принятия решений, а также профессионализм государственных бюрократий.
  2. Политическая коррупция имеет гораздо более узкий круг лиц, которые с ней непосредственно сталкиваются (и как объект, и как субъект коррупционного деяния), что усиливает ее латентность. Можно говорить о том, что политическая коррупция берет свое начало в основном в высших политических кругах, соответственно она не является элементом повседневной практического опыта подавляющего большинства граждан.
  3. Не всегда политическая коррупция имеет четко выраженное материальное воплощение. Вознаграждение используется не только в личных целях определенного должностного лица, но и во властно-политических целях (например, поддержка руководства во время политических кризисов или на выборах).
  4. Действия политических коррупционеров являются универсальными и касаются различных сфер общественной жизни, ведь они являются лицами, имеют значительные властные полномочия, широкий круг знакомств и находятся в поле действия разного рода сетей политического влияния.
  5. В отличие от «обычной», политическая коррупция почти легитимная как в оценках общественного мнения, так и в политических кругах. В контексте достаточно распространенного понимания политики как «грязного дела» общественность воспринимает политическую коррупцию как неотъемлемую составляющую этой «грязи» и далеко не всегда относится к ней как к общественно вредному явлению. При этом среди политиков легитимность политической коррупции базируется на ее восприятии как органической части политического менеджмента и политических технологий.
  6. Политическая коррупция имеет гораздо более скрытый и многовариантный характер и далеко не всегда очевидна для рядового гражданина.

При этом к основным факторам, вызывающим формирование и развитие политической коррупции в условиях переходной демократии, следует отнести:

  1. Несоответствие уровня политической культуры общества достигнутому уровню формальной демократии. С одной стороны, в государстве существует демократическая конституция, которая закрепляет ключевые принципы демократического строя и предоставляет гражданам основные политические права и гражданские свободы. С другой стороны, например, в российском обществе на протяжении Новейшей истории страны по-прежнему остаются господствующими элементы советской политической культуры.
  2. Чрезмерное и активное вмешательство государства в экономику и частную жизнь граждан. При этом такие факторы часто оправдываются сложностью процессов демократического транзита и опасностями, которые он порождает. Однако необходимо учитывать, что попытки государства расширить сферу своего контроля часто приводит к общему ослаблению рыночных регуляторных механизмов, их подмены жестким нормативным регулированием государства, а также размытие или общего нивелирования основ гражданского общества (в частности речь идет о фактическом отсутствии в России такой социальной группы, как «средний класс»). Вместе с тем усиление государственного контроля автоматически влечет за собой увеличение объема полномочий и сферы влияния, как избранных политиков, так и предназначенных на государственные должности политических функционеров.
  3. Непрозрачность системы государственного управления, отсутствие регламентированных процессов выработки государственной политики на национальном, региональном и местном уровнях. Параллельно с этим происходит минимизация участия граждан в государственном управлении.
  4. Отсутствие четких границ между государственными интересами и политической необходимостью (именно при таких условиях политическая коррупция становится альтернативным и органическим элементом системы управления государством).

По нашему мнению, проблемы функционирования политической коррупции в системе государственного управления России во многом заключаются в непрозрачном и часто противозаконном финансировании политических партий и избирательных кампаний (в том числе за счет ресурсов, полученных преступным путем).

Как отмечает С. Роуз-Аккерман, на сегодняшний день Россия находится фактически на том этапе развития, который США прошли еще в конце XIX в. Ключевым элементом этого этапа является неотделенность таких понятий, как лояльность чиновников среднего и низового звеньев к политическому курсу государства, с одной стороны, и прямое представительство интересов политической силы, которая в конкретный момент находится у власти - с другой. Вследствие такого неразграничивания российский чиновник, как и американский чиновник третьей четверти XIX в., был и остается, прежде всего, представителем власти, т.е. фактически той политической силы, которая находится у власти [10]. В России лоббирование государственными служащими корпоративных и партийных интересов часто происходит в наиболее одиозной форме – в форме коррупции. Это стало одной из главных причин формирования в стране соответствующих финансово-политических кланов, которые фактически превратили государственный аппарат в свою административную надстройку.

Для решения проблемы политической коррупции нужна не столько деполитизация бюрократии, сколько департизация управленческого аппарата. Независимость администрации от политики будет способствовать оздоровлению общественно-политической жизни, может стать тем механизмом, который обеспечит стабильность в обществе независимо от смены власти. При этом надо учитывать, что наиболее опасным для общества видится явление политической коррупции на высших уровнях власти, которое получило название «grand corruption» т.е. «большой коррупции».

Grand corruption – это систематические действия, совершаемые высокопоставленными чиновниками для удовлетворения собственных нужд в ущерб экономике и общественному благу и включающие в себя взяточничество, торговлю влиянием, хищения в особо крупном размере [2]. Существует множество и других подходов к определению понятия «grand corruption», но в любом случае различные исследователи сходятся в одном: негативное влияние такой коррупции на благосостояние общества несоизмеримо больше, чем от коррупции бытовой.

Согласно данным FAFT (Группа разработки финансовых мер по борьбе с отмыванием денег - англ., Financial Action Task Force), grand corruption часто приобретает международный масштаб, поскольку использование полученных коррупционерами денег происходит зачастую за пределами их собственных стран. Широко известными примерами коррупции в высших органах власти стали действия Бена Али (президента Туниса в 1987-2011 гг.), Фердинанда Маркоса (президента Филиппин в 1965-1986 гг.), бразильского конгрессмена и бывшего мэра Паулу Малуфа и других высокопоставленных лиц, ставших участниками многомиллионных хищений.

Противодействие коррупции в высших эшелонах власти связано с рядом трудностей, проистекающих из ее сути. Отметим лишь некоторые из них:

1. Коррупционерами являются лица, отвечающие за руководство страной. Это значительно затрудняет возможность выявления фактов коррупционных действий со стороны высших должностных лиц.

2. Справедливое расследование подобных случаев коррупции может быть предвзятым ввиду оказываемого на судебные власти давления со стороны высших должностных лиц или из-за коррупции в судебной системе.

3. Коррупция может быть «легализована» властью и считаться приемлемой практикой для госслужащих, поэтому сбор доказательств становится невозможным.

4. Высшие должностные лица обладают иммунитетом от уголовного преследования.

5. Коррупция может принимать международный масштаб, поэтому необходима межгосударственная кооперация [11].

Есть несколько инструментов, доказавших на практике свою эффективность в противодействии grand corruption. Среди них особо следует выделить следующие:

  1. Реформирование и модернизация системы управления национальным бюджетом позволяют сделать невозможным или сложным для чиновников совершение коррупционных действий.
  2. Обеспечение свободного доступа населения к информации об использовании и распределении бюджетных средств.
  3. Расширение практики обязательного и регулярного раскрытия чиновниками и их близкими сведений о доходах, имуществе и конфликте интересов.
  4. Разработка открытого реестра бенефициарных собственников.
  5. Усиление роли гражданского общества и обеспечение свободы СМИ.
  6. Введение мер по защите заявителей о коррупции.
  7. Создание независимого органа для расследования случаев коррупции в высших эшелонах власти.

Последний пункт имеет принципиальное значение. Практически во всех странах, подписавших Конвенцию ООН против коррупции, существует независимый специализированный орган по борьбе с коррупцией, в рамках которого часто создаются специальные подразделения по расследованию случаев grand corruption.

Например, в Румынии Национальный антикоррупционный директорат занимается расследованием коррупционных действий, совершенных высшими должностными лицами, и ущерб от которых превысил 200 тыс. долл. США. Обычно эти структуры сотрудничают с иностранными правительствами, например, Агентство по развитию и сотрудничеству Швейцарии предоставляло финансовую и юридическую помощь Мали в процессе возврата незаконно присвоенных чиновниками активов. Существуют и другие инструменты борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти. В ряде стран мира в особых случаях применяется практика конфискации имущества без обвинительного приговора (в Италии, Нидерландах, США, Великобритании, Филиппинах, Австралии, Канаде, Колумбии). В некоторых государствах применятся особый порядок судопроизводства по коррупционным преступлениям, совершенных высшими должностными лицами (Замбия, Нигерия) [11].

Огромную роль в противодействии коррупции играют СМИ, правозащитники и гражданское общество. Например, в Индии в 2008 году был создан сайт «I PAID A BRIBE» («Я заплатил взятку») www.ipaidabribe.com. С помощью этого Интернет-ресурса люди имеют возможность сообщить о том, что им пришлось столкнуться с коррупцией в различных сферах жизни (образование, медицина, судебная система, правоохранительные органы, пенсионные выплаты, энергоснабжение, строительство и др.). На момент проведения данного исследования на сайте было отмечено более 15,4 млн. посетителей и почти 146 тыс. обращений.

Во многих развитых странах, в том числе в США, Великобритании, Франции, расширяются возможности журналистских расследований и освещения в СМИ частной жизни политиков и государственных функционеров. В этом случае конституционные гарантии неприкосновенности частной жизни имеют ограниченное применение [9].

Важно отметить, что успешные расследования коррупционных преступлений на высшем уровне обычно производились после смены власти в стране, а также под иностранной юрисдикцией, что обеспечивало независимость и объективность судопроизводства. Борьба с grand corruption должна быть системной и направленной не только против отдельных представителей высшей бюрократии, но и затрагивать третьих лиц, участвовавших в схемах незаконного обогащения, в том числе представителей коммерческих структур. Целью расследования случаев коррупции в высших органах власти должно быть не только наказание участников преступления, но розыск и возврат государству незаконно присвоенных активов.

Проведенное исследование позволяет утверждать, что политическая коррупция выступает не просто коррупцией в политической (государственной) сфере. Коррупция является политической в ​​том смысле, что именно политические структуры делают возможными или часто даже требуют коррупционных действий. Опасность политической коррупции объясняется тем, что она имеет латентный и многовариантный характер, далеко не всегда очевидна для рядового гражданина, действия политических коррупционеров являются универсальными и касаются различных сфер общественной жизни.

К основным причинам политической коррупции в России следует отнести: отсутствие прозрачности и общественного контроля за финансированием и формированием политических партий, непрозрачность самой системы государственного управления, отсутствие четкого распределения между политикой и государственным управлением. В настоящее время политическая коррупция влияет фактически на все уровни государственного управления, прежде всего из-за нерешенных проблем отделения бюрократии от политики. В явлении политической коррупции наиболее опасным для общества выступает grand corruption или коррупция на высших уровнях власти.

Для противодействия коррупции необходим системный подход, предусматривающий сочетание множества факторов и элементов в комплексе. Необходима четкая стратегия противодействия политической коррупции и grand corruption, которая будет включать развитие правовых инструментов, институциональных механизмов, следственных и прокурорских аппаратов, общественной осведомленности, образования, усиление роли гражданского общества и механизма по защите прав заявителей о коррупции. Борьба с ней будет эффективна лишь при четкой работе и сочетании всех упомянутых факторов и стратегий и, несомненно, при наличии политической воли высшего руководства нашего государства.

Что касается перспектив дальнейших исследований в данном направлении, то они заключаются, прежде всего, в определении основных методов противодействия политической коррупции в системе государственного управления, разработке конкретных подходов по противодействию grand corruption, а также в привлечении широких слоев общественности для участия в данном процессе.

Литература

  1. TransparencyInternational [электронный ресурс].URL: https://www.transparency.org (дата обращения 25.10.2017)
  2. Скобликов П.А. Коррупция в современной России: словарь неформальных терминов и понятий. М.: Норма: ИНФРА-М, 2016. 112 с.
  3. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 03.04.2017) // Собрание законодательства РФ. 2008.№ 52 (ч. 1). Ст. 6228.
  4. Klitgaard R. Controlling corruption. Berkley. University of California Press, 1988. 240 р.
  5. Raj Kumar C. Corruption and Human Rights / India's national Magazine. 2002. Vol. 19. Р. 14-27.
  6. Добролюбова Е.И. Корреляция мер по противодействию коррупции с причинами и условиями ее возникновения: монография. М.: ИНФРА-М, 2016. 156 с.
  7. Зарандия Д.А. Политическая коррупция как форма теневой власти: диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. Ростов-на-Дону, 2012. 158 с.
  8. Изотов М.О. Коррупция в современной России: диссертация на соискание ученой степени кандидата философских наук. Орел, 2012. 192 с.
  9. Коррупция: природа, проявление, противодействие: монография / под ред. Т.Я. Хабриева. М.:Юриспруденция, 2013. 378 с.
  10. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы. М.: Логос, 2015. 356 с.
  11. Шишкарев С.Н. Законодательное обеспечение борьбы с коррупцией. Международный и российский опыт: монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2014. 55 с.

Bibliography

  1. Transparency International [e-resource]. URL: https://www.transparency.org (date of reference 25.10.2017)
  2. Skoblikov P.A. Corruption in modern Russia: a dictionary of informal terms and concepts. M .: Norma: INFRA-M, 2016. 112 p.
  3. On Counteracting Corruption: Federal Law № 273-FL of 25 December 2008 (as amended on 03/04/2017) // Collection of Legislation of the Russian Federation. 2008. №52 (Part 1). Art. 6228.
  4. Klitgaard R. Controlling corruption. 1988. Berkley. University of California Press. 240 p.
  5. Raj Kumar C. Corruption and Human Rights / India's national Magazine. 2002. Vol. 19. P. 14-27.
  6. Dobrolyubova E.I. Correlation of anti-corruption measures with the causes and conditions of its occurrence: monograph. M.: INFRA-M, 2016. 156 p.
  7. Zarandiya D.A. Political corruption as a form of shadow power: abstract of the thesis onseeking the scientificdegree of a Candidateof Political. Rostov-on-Don, 2012. 158 p.
  8. Izotov M.O. Corruption in modern Russia: abstract of the thesis onseeking the scientificdegree of a Candidateof Philosophy. Orel, 2012. 192 p.
  9. Corruption: nature, manifestation, opposition: monograph / ed. T.Ya. Khabriev. M.: Jurisprudence, 2013. 378 p.
  10. Rose-Ackermann S. Corruption and the state. Reasons, consequences, reforms. M: Logos, 2015. 356 p.
  11. Shishkarev S.N. Legislative support of the fight against corruption. International and Russian experience: a monograph. M.: UNITY-DANA: Law and Law, 2014. 55 p.

Pasechko V.V.

The impact of corruption on the effectiveness of public administration

Purpose. Theoretical and methodological study of the problem of the influence of political corruption on the public administration system, identifying the main causes of political corruption.

The subject of the research. The opinions of researchers, scientific ideas, practical approaches to fighting corruption in the public administration.

Methods. As research methods in the work used: comparative, structural and system analysis, analysis of statistical data, analysis of materials of scientific works of Russian and foreign authors on the research problems.

Results. The paper considers the ambiguity of the phenomenon of corruption in modern society, identifies specific features and manifestations of political corruption, as consequences of unfair government. Systematized the main characteristics of political corruption, identifies the main factors that cause the formation and development of political corruption in a transitional democracy.

Scientific novelty. The tools that proved in practice their effectiveness in countering corruption at the highest levels of power are presented. The need to apply a systematic approach to counter corruption in public administration, which would involve a combination of many factors and elements in the complex, is indicated. The necessity of involving the public in the fight against political corruption in the system of public administration is grounded.

Key words: grand corruptionstate governmentcorruptionpolitical corruptionefficiency.
  • Власть и публичное управление


Яндекс.Метрика