Особенности реформы как вида государственных изменений: опыт реализации административной реформы в современной России

Сонина Е.О.

УДК 30
ББК 66.041

Цель. Анализ ключевых политических факторов, определяющих содержание реформ как вида государственных преобразований, на основе опыта реализации административной реформы в современной России.

Методология и методы. Содержание реформаторских процессов как вида государственных преобразований, анализ условий, влияющих на определение их целей и задач, реализуется с использованием методологии теории реформ, а также методов институционального и факторного анализа.

Результаты и практическая значимость. Раскрывается содержание реформ с учетом специфики политических факторов, определяющих приоритеты и направления реализации трансформаций. Исходя из степени влияния различных факторов, обозначаются возможные риски и скрытые издержки реформ, проявляющиеся в эффекте оборачивания их целей, содержательной подмене реформ другими видами государственных преобразований.

Научная новизна. С учетом выявленной специфики реформ как вида государственных преобразований, возможных рисков и скрытых издержек реформаторских процессов, ключевых факторов, влияющих на выбор моделей государственного управления на современном этапе, анализируется опыт реализации административной реформы в современной России, дается оценка уровня состоятельности каждого из ее этапов.

Ключевые слова: административная реформагосударственная политикагосударственное управлениереформастратегии реформ.

Реформирование в современной России приобрело всеохватывающий характер, затрагивая практически все сферы жизни общества. Такой характер реформ приводит к максимально широкой трактовке их смыслового содержания в политическом дискурсе, отождествлению с любого рода изменениями, инициированными государством. Утрата смысловой определенности понятия «реформа» становится причиной рисков размытости целей и задач реформаторских процессов, существенно осложняя процесс их достижения и оценки эффективности реформ.

В научном дискурсе наиболее распространенным является понимание «реформы» как целенаправленного процесса государственных изменений институтов (социальных, политических, экономических), не затрагивающих основ политического строя.[1, с. 2] Реформаторские процессы нужно отличать от других видов государственных изменений: революции, реструктуризации, реорганизации и т.д. От двух вторых реформы отличаются масштабом, поскольку связаны с преобразованием целой сферы жизни общества, а не отдельных институтов. Помимо этого реструктуризации и реорганизация не предполагает переосмысления норм, определяющих смысловое содержание институтов, их цели и задачи. Революционные же изменения обязательно затрагивают основы политического строя, не всегда носят целенаправленный характер и зачастую опираются на ресурс насилия. Главным преимуществом реформ как государственных изменений, как правило, обозначают их комплексность, системность и возможность корректировки хода реформ (даже в случае применения самой жесткой стратегии – шоковой терапии), позволяющих предупреждать конфликты и оптимизировать затраты в зависимости от их предварительных результатов. Но для успешной реализации реформ требуется выполнения целой совокупности условий, ряд из которых связаны с самой спецификой реформ.

Первым и основным таким условием являются высокие требования к компетенции реформаторов. Как целенаправленное изменение институтов,  обеспечивающее устойчивое развитие государства, реформа в обязательном порядке предполагает наличие системного видения ее целей и задач, концептуальность, прогнозирование последствий. Состоятельность реформ напрямую зависит от присутствия в экономической системе агентов, обладающих указанными навыками, которые разрабатывают и реализуют план трансформаций [1, с. 4].

Второй важный аспект, который всегда необходимо учитывать при принятии решения о преобразовании институтов путем реформ – это крайне затратный характер последних[2]. Масштабы и комплексность реформ требуют одновременных затрат различных видов ресурсов: политических, экономических, социальных, человеческих, временных. Уровень ресурсного обеспечения определяет выбор стратегии реформ. Недостаточность одного вида ресурсов компенсируется за счет более высоких требований к качеству и объему других. Например, в случае со стратегией шоковой терапии, которая по сути своей является кризисной стратегией и применяется, как правило, в условиях ограниченных материальных ресурсов и фактического отсутствия ресурсов временных, уровень требований к компетенции реформаторов оказывается одним из наиболее высоких. Без грамотного заимствования, которое при применении стратегии шоковой терапии является неизбежным, и комплексной оценки всех возможных его последствий вероятность рисков более глубокого кризиса, чем тот, который реформа должна была предупредить, возрастает в разы. Резкое ухудшение экономической ситуации и/ или глубокие социальные потрясения в связи с недальновидностью реформаторов, недооценкой с их стороны всей совокупности факторов, влияющих на ход реформ, отсутствием реформаторского типа мышления у тех, кто обеспечивает реализацию государственных преобразований, оказываются достаточно частым следствием применения стратегии шоковой терапии, в том числе, провоцируя изменение инициировавшего реформы политического режима. Так было, в частности, в случае с военной диктатурой А. Пиночета в истории Чили. Проведение в начале 1970-х годов экономических реформ в духе неолиберализма чилийскими последователями взглядов М. Фридмана без комплексных реформ в политической сфере и изменения военизированного сознания исполнителей государственных преобразований - Правительственной хунты Чили 1973 – 1990 годов привели к ухудшению экономической ситуации, усугублению социального неравенства, усилению внешнеэкономической зависимости государства и, в результате, свержению режима А. Пиночета в 1988 году [3].

При оценке затратности реформ также важно учитывать, что реформирование исходно допускает отступление от изначальных целей, их корректировку и уточнение в процессе реализации преобразований (в зависимости от реакции общества и реформируемых объектов, изменений в расстановке политических сил, в структуре государственных приоритетов, фактического наличия необходимых для реформ ресурсов и т.д.). Результаты данного процесса являются сложно прогнозируемыми, а, значит, риск дополнительных издержек достаточно велик.

Наконец, при всей привлекательности реформ как вида государственных преобразований для общества в силу их нацеленности на минимизацию возникновения конфликтов в процессе реализации изменений, наличия возможности адаптации к ним (исключение составляет только случай применения стратегии шоковой терапии), реформы в равной степени являются привлекательными и для основных властных субъектов с точки зрения сохранения их привычного статуса и контроля за основными ресурсами. Масштабность реформ и изначальная сложность их содержания, ориентированность на предполагаемый результат, практическая неощутимость итогов реформ в текущий момент времени, делает практически невозможной системный контроль за ходом реформ со стороны общества, особенно если преобразования одновременно реализуются в нескольких сферах его жизни. Это порождает риски скрытого перераспределения общественно значимых ресурсов в интересах определенных групп. Одним из практических проявлений указанных рисков является так называемый QWERTY-эффект [4, с. 56], особенно характерный для стратегии промежуточных институтов. Данный эффект предполагает, что даже в случая выявления при экспериментальном внедрении в рамках реформ неэффективного института отказ от него может быть затруднительным, так как за время преобразований успевают сформироваться группы, заинтересованные в его сохранении и обладающие для реализации своих интересов необходимыми политическими и/ или экономическими ресурсами. Возникает «блокировка» перспективного внедрения эффективного института, отследить которую со стороны общества в силу изначальной сложности реформаторских процессов практически невозможно.

Применительно к российскому опыту одной из наиболее показательной с точки зрения двойственного характера реформ является инициированная в 2003 году административная реформа. Ее основные цели и задачи были определены в Указе Президента Российской Федерации № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах» и принятом потом целом пакете программных документов [5,6]. Исходя из определенных в них целей и задач, за концептуальную основу административной реформы в современной России была взята модель нового государственного управления.

В мировой практике модель нового государственного управления оказалась одним из первых системных ответов, позволяющих переосмыслить содержание и цели государственного управления, исходя из новых вызовов, стоящих перед государством. Главным из них явилась глобальная конкуренция. Государство оказалось в совершенно непривычной для него как политического института, обладающего исключительным правом на легитимное насилие, ситуации абсолютной конкуренции за контроль над основными обеспечивающими устойчивость государства ресурсами с многочисленными негосударственными и надгосударственными институтами. Режим конкуренции создал очень много рисков для государства, существенно усложнив процесс социального управления, оценить которое исключительно в нормативных и институциональных параметрах теперь оказывается невозможным [7, с. 16-17] Ключевой его задачей сейчас является не администрирование , а координация деятельности государственных структур, бизнеса, общественных организаций для обеспечения разрешения социально значимых проблем и реализации функций государства [8, с. 253-270]. В западных странах причинами выбора модели нового государственного управления были необходимость оптимизации в условиях глобальной конкуренции затрат на содержание государственного аппарата и поиск новых основ обеспечения легитимности политического класса, экономически зависимого от воли все более требовательных налогоплательщиков. Ориентации на информационную открытость, внедрение механизмов проектного управления и управления по результатам, оценки эффективности, исходя из понимания государственного управления как деятельности по оказанию государственных услуг, решали эти задачи, придавая одновременно максимальную гибкость государственному управлению, приспосабливая его к новым форматам взаимодействия общества и власти.

Причины административной реформы в современной России, исходя из того, как они были определены в Концепции административной реформы в 2005 году, были те же: необходимость сокращения затрат на содержание государственного аппарата за счет исключения неэффективных и дублирующих функций государственных органов и передачи части из них в порядке аутсорсинга неправительственным организациям, повышение качества государственного управления за счет расширения механизмов общественного участия и контроля в деятельности государственных структур, противодействие коррупции и так далее [6]. Однако в российском опыте идейное содержание реформы вступило в противоречие с технологиями ее реализации.

Ключевым моментом концепции нового государственного управления является преодоление косности бюрократической модели через обеспечение информационной открытости органов публичной власти, расширения круга субъектов, вовлеченных в процесс разработки и/ или реализации государственной политики,  и сокращение затрат на содержание госаппарата путем внедрения рыночных механизмов управления. Обеспечение информационной открытости государственного аппарата, было обозначено в качестве одного из приоритетных направлений административной реформы. Но понимание информационной открытости системы государственного управления согласно программным документам сводится исключительно к «созданию порталов в сети Интернет ведомственных органов государственной власти и местного самоуправления», опубликованию решений ведомств на соответствующих сайтах и оптимизацию документооборота. Принятие в 2014 году Концепции открытости федеральных органов государственной власти не сняло данного противоречия. Она фиксирует достаточно большое количество принципов, соблюдение которых предполагает обеспечить «эффективный диалог федеральных органов исполнительной власти с гражданами»: информационной открытости, понятности, вовлеченности гражданского общества в процесс государственного управления, подотчетности населению органов исполнительной власти, - включает раздел «Механизмы (инструменты) реализации принципов открытости», ссылку на методические рекомендации по их внедрению. Но фактический арсенал данных инструментов сводится к информированию о работе органов власти, их взаимодействию с общественными советами, изменению подходов к организации деятельности пресс-службы. Основным субъектом мониторинга реализации принципов открытости федеральными органами исполнительной власти согласно концепции является Правительственная комиссия по координации деятельности открытого правительства, которая при необходимости может привлекать общественный совет, заинтересованные референтные группы и экспертов [9].

Расширение механизмов общественного участия, начиная с 2015 года, прорабатывается в рамках реформирования сферы государственного контроля и надзора. Сфера государственного контроля и надзора традиционно является одной из наиболее конфликтных во взаимодействии населения и власти, поскольку предполагает самое жесткое проявление государства в виде обязательных обременений и требований, выполнение которых необходимо для обеспечения национальной безопасности и сохранности национальных благ. В условиях абсолютной конкуренции и сложности сохранения контроля со стороны государства за основными экономическими ресурсами важно найти баланс между обязательными требованиями и интересами, в первую очередь, экономических агентов, чтобы избыточный, дублирующий характер государственных императивов не стал барьерами для активной экономической деятельности, без которой «наращивание» капитала государства на современном этапе невозможно. Заявленная в программных документах установка на риск-ориентированный характер контрольно-надзорной деятельности, оптимизация надзорной нагрузки на хозяйствующих субъектов при одновременном повышении защищенности общественно значимых интересов и ценностей [10] отвечают целям поиска указанного баланса. Достижение обозначенных целей должно сделать взаимодействие населения с властью в одном из самых жестких ее проявлений максимально комфортным. Однако отказ от «карательного» подхода к деятельности контрольно-надзорных органов, переориентация их на применение консультационной стратегии в своей деятельности невозможно без обеспечения участия в определении приоритетов и содержания реформы основных заинтересованных групп, поднадзорных субъектов. Поиск баланса интересов без представленности видения сути контрольно-надзорной деятельности как со стороны государства, так и со стороны населения невозможно. Вторым непременным условием эффективной реализации государственных преобразований контрольно-надзорной деятельности является комплексное переосмысление и выработка единых критериев эффективности контрольно-надзорных органов: от объема выявленных нарушений и взысканных штрафов к качественному изменению поднадзорной сферы. А это предполагает качественно иной характер взаимодействия общества и власти, открытый, активный, заинтересованный диалог обеих сторон. Однако предлагаемые на сегодня в российской практике реформирования подходы к определению критериев риска, оценки эффективности деятельности контрольно-надзорных органов настолько сложны, не системны, что фактически нивелируют все возможности выработки единой концепции государственного контроля и надзора, сводя фактически на нет общественное участие в этих процессах. Достаточно часто цели и задачи административной реформы дублируются в стратегических документах с одновременным установлением разных сроков и ответственных субъектов за их реализацию [11, 12] , что очевидно не способствует оптимизации и повышению гибкости государственного управления.  

Обеспечить повышение производительности и работоспособности государственного сектора, оптимизировать затраты на содержание государственного аппарата должно внедрение механизмов проектного управления, которое в 2016 году заявлено как одно из приоритетных направлений административной реформы. Установка на применении подходов проектного управления была закреплена еще в Концепции административной реформы 2005 года [6]. В рамках направления управление по результатам было определено, что главная цель реализации указанного направления - это «внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организация». Основные мероприятия в рамках внедрения подходов проектного управления планировалось реализовать в 2006 году. Содержательная подмена даже на уровне программных документов проектного управления управлением по результатам привело к тому, что весь комплекс предусмотренных по нему мероприятий свелся фактически к попыткам внедрения механизмов бюджетирования, ориентированного на результат, что опять существенно сместило акцент со стратегической составляющей на инструментальную.

Актуализация в контексте административной реформы темы проектного управления в 2016 году связана с попыткой изменения подхода к определению стратегически приоритетных направлений государственного развития и, как следствия, планирования их ресурсного обеспечения. Только причина указанной актуализации – несостоятельность национальных проектов как большого политического проекта, инициированного в 2006 году властью. Образованный в июне 2016 года Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам основывается на тех же принципах и подходах к работе, что и ликвидированные Совет по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике и Совет по жилищной политике и повышению доступности жилья [13]. Основными субъектами реализации проектного подхода в государственном управлении должны стать проектные офисы, ориентированные на обеспечение межведомственного взаимодействия органов исполнительной власти. Но сам механизм определения приоритетных направлений государственного развития, реализацию которых призваны обеспечить приоритетные проекты и проектные офисы, настолько сложен [14], что практически делает невозможным общественный контроль и общественное участие в этом процессе. При этом, учитывая масштаб заявленной властью инициативы по внедрению механизмов проектного управления, ее реализация будет связаны с перераспределением колоссальных ресурсов, затрагивающих интересы значительного числа различных политических, социальных, экономических блоков и групп.

В результате, складывается парадоксальная ситуация: мы реформируем государственное управление без переосмысления роли, содержания целей и задач самого государства как института. А при такой установке реализации потенциала государственного управления как силы, способствующей повышению конкурентоспособности государства, просто невозможно. Практика реализации административной реформы в России приводит не к упрощению, а существенному усложнению процесса взаимодействия власти и общества и не обеспечивает его сутевого переосмысления. Это оборачивает цели административной реформы, в перспективе низводя ее до реорганизации или реструктуризации, никак принципиально содержание государственного управления не меняющих.

Литература

  1. Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2007.
  2. Полтерович В. Искусство реформ [Электронный ресурс] URL: http://polit.ru/article/2006/06/26/polterovich/ (дата обращения 10.08.2017 г.)
  3. Денисова Е. Опыт макроэкономической стабилизации в государствах Латинской Америки// Мировая экономика и международные отношения. 1993. № 8.
  4. Аузан А.А. «Колея» российской модернизации// Общественные науки и современность. 2007. № 6. С. 56.
  5. О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 годах: Указ Президента Российской Федерации № 824 от 23.07.2003 г. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс.
  6. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2005 – 2008 годах: Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1789-р от 25.10.2005 г.// Собрание законодательства РФ. 2005 г. № 46.
  7. Государственная политика и управление: Учеб. пособие для вузов под ред. А.И. Соловьева. М.: АспектПресс, 2017.
  8. Государственная политика и управление: учебник: в 2 ч. /Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч. 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. М.: РОССПЭН, 2006. С. 253 – 270.
  9. Концепция открытости федеральных органов государственной власти: Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации № 93-р от 30 января 2014 года [Электронный ресурс]. URL: http://open.gov.ru/events/5508409/ (дата обращения 30.08.2017 г.)
  10. План мероприятий («дорожная карта»)  по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 год: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01.04.2016 № 559-р. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс.
  11. Целевая модель организации контрольно-надзорной деятельности: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31.01.2017 № 147-р. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс.
  12. Показатели приоритетной программы по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности: Протокол заседания Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам от 19.10.2016 № 8. [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/orders/selection/401/25106/ (дата обращения 30.07.2017 г.)
  13. О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам: Указ Президента Российской Федерации № 306 от 30.06.2016 г. [Электронный ресурс]. URL: http://kremlin.ru/events/councils/by-council/1029/52297 (дата обращения 30.08.2017 г.)
  14. Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации: Постановление Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 № 1050. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс.