Эффективность фатф в противодействии финансированию терроризма: проблемы регулирования и контроля

Мелкумян К.С.

УДК 327
ББК 66.4(0)

Цель. Анализ эффективности системы противодействия отмыванию денег и финансированию терроризма (ПОД/ФТ) на национальном и глобальном уровне в соответствии со стандартами ФАТФ.

Методы. Проанализирована Методология ФАТФ на основе выделения основных этапов оценки национальных систем ПОД/ФТ, критериев технического соответствия и эффективности систем ПОД/ФТ, а также их соотнесения с реальными показателями стран по каждой компоненте в условиях внедрения риск-ориентированного подхода к противодействию финансированию терроризма. В статье использован системный подход, сравнительный анализ и синтез.

Результаты. На основе выполненного анализа сделан вывод о недостатках Методологии ФАТФ, проблемах имплементации стандартов ФАТФ в рамках юрисдикций с учетом их экономического развития. Для повышения эффективности имплементации стандартов ФАТФ сформулированы требования проведения анализа ресурсной базы юрисдикций, введения индекса риска ОД/ФТ, отчета эффективности глобальной системы ПОД/ФТ, стандартов критериев и пороговой суммы для предоставления отчетности о финансовых операциях в подразделения финансовой разведки. Автор отмечает необходимость разработать единый перечень лиц и организаций, причастных к террористической деятельности, для повышения эффективности международного сотрудничества по линии ПОД/ФТ. Подчеркивается значимость одновременного использования как показателей, характеризующих непосредственные результаты деятельности компетентных органов в рамках противодействия финансированию терроризма, так и конечные эффекты от их деятельности, связанные с уменьшением рисков и угроз ОД/ФТ.

Научная новизна. Впервые предпринята попытка проанализировать технический аспект стандартов ФАТФ во взаимосвязи с имплементацией стандартов ФАТФ на национальном уровне, а также представлены количественные и качественные данные по каждой из ключевых компонентов системы ПОД/ФТ, заложенных в Рекомендациях ФАТФ в их последней редакции. Выявлены ключевые факторы, влияющие на эффективность, а также проблемы регулирования и контроля как на глобальном уровне со стороны ФАТФ, так и на уровне юрисдикций в рамках национальных систем ПОД/ФТ.

Ключевые слова: международные стандарты ПОД/ФТметодологияФАТФфинансирование терроризмаэффективность.

В силу своей транснациональной природы терроризм по праву признан одной из главных угроз международной безопасности. Неотъемлемой частью терроризма является его финансирование, благодаря которому обеспечивается деятельность террористических организаций по всему миру. В связи с этим замораживание активов и перекрытие каналов финансирования террористических организаций, которые прибегают к неправомерному использованию здоровой финансовой системы, признается одним из важнейших инструментов борьбы с международным терроризмом и обеспечения финансовой целостности и безопасности. 

С каждым годом все большее количество государств принимает и усовершенствует законы противодействия финансированию терроризма, учреждает и наделяет полномочиями подразделения финансовой разведки (ПФР), инициирует мероприятия, направленные на противодействие финансированию терроризма. В свою очередь, эффективное противодействие финансированию терроризма не может быть задачей национального уровня, а должна быть приоритетом усилий всего международного сообщества, так как риску финансирования терроризма вне зависимости от политического и экономического устройства подвержены все страны без исключения.

Основополагающую роль в борьбе с финансированием терроризма играет группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), так как ФАТФ разрабатывает стандарты и технологии противодействия финансированию терроризма на основе коллективных усилий всех возможных акторов мировой политики (как традиционных, так и нетрадиционных) на всех уровнях: национальном, региональном и глобальном. Более того, стандарты ФАТФ признаны иными международными организациями и носят универсальный характер[1]. Изучение эффективности деятельности ФАТФ в рамках системы противодействия финансированию терроризма позволит выявить слабые и сильные ее стороны, а также разработать эффективные технологии противодействия финансированию терроризма с учетом современных угроз.

До настоящего времени в отечественной и зарубежной науке непроводилось комплексных исследований, посвященных анализу эффективности деятельности ФАТФ на уровне регулирования в рамках имплементации стандартов ФАТФ. Отечественные и зарубежные авторы затрагивали лишь отдельные аспекты, ограничиваясь, большей частью, анализом правовых аспектов проблемы, не охватывая проблему в целом. В этом свете настоящая статья представляет особую актуальность и в некоторой степени призвана восполнить данный пробел.В статье не только дается оценка эффективности настоящей системы ПОД/ФТ, выстроенной по принципам ФАТФ, но и  выявлены ключевые проблемы в каждом из аспектов, отражающих фундаментальные характеристики эффективной системы ПОД/ФТ, а также предложены рекомендации по повышению эффективности.

Ключевые характеристики эффективной системы ПОД/ФТ заключены в Рекомендациях ФАТФ [2], которые можно свести к следующим: 1) криминализация ОД/ФТ; 2) учреждение систем замораживания, ареста и конфискации доходов и иного имущества, имеющих отношение к ОД/ФТ; 3) наличие требований к финансовым/нефинансовым институтам и профессиям (УНФПП) в сфере ПОД/ФТ; 4) учреждение ПФР; 5) создание эффективной системы контроля; 6) установление каналов внутреннего и международного сотрудничества по линии ПОД/ФТ [3, с. 2].

В свою очередь, в Методологии ФАТФ [4] с учетом риск-ориентированного подхода [4, с. 13] изложены все этапы оценки национальных систем ПОД/ФТ, включая определение рисков, контекста и структурных элементов системы ПОД/ФТ [4, с. 6-7]; критерии технического соответствия и эффективности национальных систем ПОД/ФТ.

Фундаментом системы ПОД/ФТ признаются структурные элементы, к которым относятся политическая стабильность, ориентации высшего руководства страны на решение вопросов ПОД/ФТ; стабильность организаций, отличающихся подотчетностью, цельностью и прозрачностью; верховенство закона и дееспособная, независимая и эффективная судебная система. Отсутствие структурных элементов или серьезные слабости/недостатки в общей структуре могут быть причиной несоблюдения законодательства в сфере ПОД/ФТ и, как следствие, существенно препятствовать реализации эффективной политики ПОД/ФТ, которая зависит от правильного определения рисков и контекста страны.

Однако, Методология обходит стороной вопрос анализа затрат и выгод системы ПОД/ФТ, который позволил бы оценить задействованный ресурсный потенциал юрисдикции и выявить наилучшие практики имплементации стандартов ФАТФ с учетом ресурсной базы юрисдикции, которая, безусловно, будет разниться от юрисдикции к юрисдикции.

В рамках оценки юрисдикций ФАТФ выделяет две компоненты: техническое соответствие и эффективность. Оценка технического соответствия касается, главным образом, основных структурных элементов системы ПОД/ФТ: правовой и институциональной системы страны, полномочий и процедур компетентных органов [4, с. 13]. В свою очередь, оценка эффективности радикально отличается от оценки технического соответствия и основана на подходе, ориентированном на иерархию определённых результатов.

“Эффективность – это степень, в которой финансовая система и народное хозяйство уменьшают риски и угрозы ОД/ФТ/ФРОМУ” [4, с. 15] . На высшем уровне целью осуществления мер ПОД/ФТ является достижение состояния, когда “финансовые системы и экономика в более широком смысле защищены от угроз ОД/ФТ/ФРОМУ, тем самым укрепляя целостность финансового сектора и способствуя защищенности и безопасности”[4, с. 16]. Для получения надлежащего равновесия между всесторонним пониманием эффективности системы ПОД/ФТ страны и детальным анализом того, насколько хорошо функционируют её составные части, ФАТФ оценивает эффективность, прежде всего, по одиннадцати Непосредственным Результатам, которые находятся во взаимозависимости и переходят в три Промежуточных Результата, представляющих крупные основополагающие цели мероприятий по линии ПОД/ФТ в соответствии с Рекомендациями ФАТФ:

  1. Политика, координация и взаимодействие снижают риски ОД/ФТ: а) риски ОД/ФТ понимаются и, там, где это необходимо, на национальном уровне координируются действия по ПОД/ФТ; б) международное сотрудничество обеспечивает необходимую информацию, оперативные финансовые данные, доказательства и способствует деятельности, направленной против преступников и их активов;
  2. Преступным доходам и денежным средствам на поддержку терроризма препятствуют в проникновении в финансовый и другие сектора, либо сами сектора их выявляют и извещают об этом: а) надзорные органы должным образом осуществляют надзор, контролируют и регулируют финансовые учреждения и УНФПП в части выполнения требований по ПОД/ФТ соразмерно имеющимся рискам; б) финансовые учреждения и УНФПП должным образом применяют превентивные меры в сфере ПОД/ФТ соразмерно их рискам, и сообщают о подозрительных операциях; в) предотвращено использование в противозаконных целях юридических лиц и образований для ОД/ФТ, а информация касательно бенефициарного владения ими беспрепятственно доступна компетентным органам;
  3. Угрозы ОД и ФТ обнаруживаются и блокируются, а преступники наказываются и лишаются незаконных доходов: а) оперативные данные финансовой разведки и вся другая относящаяся к делу информация должным образом используется компетентными органам для проведения расследований по фактам ОД/ФТ; б) преступления и деятельность, связанные с отмыванием денег, расследуются, а правонарушители преследуются по закону и подвергаются эффективным, соразмерным и оказывающим сдерживающее воздействие санкциям; в) преступные доходы и средства совершения преступлений конфискуются; г) преступления и деятельность, связанные с ФТ, расследуются, а лица, финансирующие терроризм, преследуются по закону и подвергаются эффективным, соразмерным и оказывающим сдерживающее воздействие санкциям; д) террористам, террористическим организациям и тем, кто их финансирует, препятствуют в сборе, перемещении и использовании денежных средств, а также в использовании в противозаконных целях сектора НКО; е) лицам и организациям, причастным к распространению ОМУ, препятствуют в сборе, перемещении и использовании денежных средств, согласно соответствующим Резолюциям Совета Безопасности ООН.

Как техническое соответствие, так и эффективность национальных систем ПОД/ФТ имеет 4 возможных рейтинга: высокий уровень (недостатки отсутствуют), значительный уровень (требуются незначительные улучшения), умеренный уровень (требуются значительные улучшения), низкий уровень (требуются фундаментальные улучшения) [4, с. 21].

Следует признать субъективный характер оценки эффективности в отличие от оценки технического соответствия, так как она не является статистической задачей и зависит от решения и уровня квалификации и интересов экспертов. Безусловно, данные и статистика представляют важный источник информации для экспертов, однако вывод об уровне эффективности обосновывается и на качественной информации в контексте ситуации юрисдикции, анализ которой и позволяет сделать вывод, достигается ли данной национальной системой необходимый результат.

ФАТФ признает прямую связь эффективности с уровнем технического соответствия Рекомендациям ФАТФ: чем ниже рейтинг технического соответствия, тем менее эффективна система ПОД/ФТ. Однако, высокий рейтинг технического соответствия не гарантирует эффективность системы ПОД/ФТ. В исключительных случаях при низком уровне технического соответствия отмечается определённый уровень эффективности в результате специфической ситуации страны, включая низкие риски или иные структурные, материальные или контекстуальные факторы; особенностей законодательства и институтов страны; применения компенсирующих мер в сфере ПОД/ФТ, не требуемых Рекомендациями ФАТФ [4, с. 17].

К настоящему времени завершился 3-ий раунд взаимных оценок юрисдикций ФАТФ, которые наряду с «черным» списком ФАТФ являются основным инструментом контроля имплементации стандартов ФАТФ на национальном уровне. Несмотря на то, что критерии эффективности систем ПОД/ФТ были обозначены только в новой редакции Методологии, можно сделать вывод о техническом соответствии стран стандартам ФАТФ и выявить ключевые недостатки в процессе имплементации стандартов ФАТФ, которые могут быть объяснены как проблемами регулирования и контроля на уровне ФАТФ, так и на национальном уровне.  

Одним из важных документов, в котором впервые была предпринята попытка присвоить юрисдикциям индекс соответствия Рекомендациям ФАТФ и оценить эффективность систем ПОД/ФТ юрисдикций, является составленный в рамках МВФ под руководством К.В. Йепеса рабочий документ [5]. К.В. Йепес выделил 7 компонентов: меры законодательной власти, институциональные меры, превентивные меры в финансовом секторе, превентивные меры в сфере нефинансовых профессий, меры неформального сектора, меры организационной прозрачности, меры международного сотрудничества, – которые в совокупности покрывают Рекомендации ФАТФ и служат для оценки эффективности стран в реализации Рекомендаций [5, с. 30]. 7 компонентов представляют собой зависимые переменные, которым присвоен индекс соответствия: соответствует – 1, значительно соответствует – 0,66, частично соответствует – 0,33, не соответствует – 0, неприменимо – 1. Общий индекс соответствия равняется сумме всех 7 компонентов.

Помимо данного индекса был введен общий рейтинг соответствия Рекомендациям от 0 до 100, который состоит из суммы следующих компонентов: криминализация ОД/ФТ (культурный фактор), качество регулятивных структур, уровень коррупции, членство в ФАТФ (институциональный фактор), организационная открытость, доля в мировой наркоэкономике согласно УНП ООН, чистая процентная маржа, финансовая глубина, доля прямых иностранных инвестиций в национальном ВВП (социо-экономический фактор) [5, с. 32]. Между индексом соответствия и независимыми переменными проводится кросс-корреляция.

Анализируя системы ПОД/ФТ стран, прошедших 3-й раунд оценки, автор приходит к выводу, чтонесмотря на существенное улучшение в последние года, эффективность систем ПОД/ФТ стран, в целом, низкая. Средний уровень соответствия 161 юрисдикции, проанализированной в соответствии с Методологией 2004–2011 гг., составил 20.8%–42.5%. Полное соответствие наблюдалось в 12.3% из 7889 случаев, значительное соответствие – в 25.5%, частичное соответствие – в 35.6%, несоответствие – в 24.9%. Причем, те Рекомендации, которые были приняты в системе давно, в частности, посвященные ПОД, отличались более высоким уровнем соответствия (45%), чем меры ПФТ (31.5%) и Рекомендации, касающиеся УНФПП (12.1%), которые были разработаны в 2001 г. и 2003 г. соответственно [5, с. 20-22].

К.В. Йепес также приводит данные по каждой из выделенных им компоненте, которые мы дополним данными из опубликованного в 2015 г. отчете ФАТФ лидерам большой 20-ки [6]. На данный момент, согласно отчету ФАТФ, почти все из проанализированных 194 юрисдикций, за исключением Бразилии, Чехии, Ливии и Палестинской национальной администрации, криминализировали ФТ, причем большая часть стран (71%) относят к ФТ финансирование террористической организации, даже если средства не идут непосредственно на финансирование конкретного террористического акта, а относятся к более широкой организационной поддержке [6, с. 3]. В этой связи, можно отметить прорыв ФАТФ по законодательной линии, так как еще в 2011 г. степень соответствия Рекомендациям, касающимся законодательной власти, в частности, криминализации ОД/ФТ составляла 45.1% с показателем эффективности законодательной системы в 41.4% [5, с. 20].

Однако, с точки зрении эффективности законодательных мер такого прорыва не наблюдается. В качестве основных проблем можно выделить следующие: отсутствие должного применения законов [6, с. 2]; низкий уровень соответствия предикатных преступлений международным стандартам (менее 3.5% стран соответствуют) [5, с. 76]; отсутствие инструкций для финансовых институтов. Некоторые страны все еще в процессе криминализации ОД/ФТ и не полностью соответствуют Венской и Палермской конвенциям. Страны с низким и средним доходом, большей частью, сосредоточены на ОД, полученных от наркоторговли. В свою очередь, антикоррупционные меры введены только в 6.9% стран на законодательном уровне [5, с. 77].

Одной из проблем предстает недостаток преследования по делам ОД/ФТ. Более того, существует тенденция прекращать подобные преследования. Отмечается низкий уровень вынесенных осуждений по подобным судебным разбирательствам (только в 33 странах или в 17% всех юрисдикций) [6, с. 4]. Подобное положение дел обстоит и с конфискацией преступных доходов (11.21% юрисдикций соответствуют) [5, с. 77]. По данным ФАТФ, 67% юрисдикций не применяют целевые финансовые санкции [6, с. 8]. Замораживание подозрительных активов доказало свою неэффективность, так как их количество несоразмерно мало по сравнению с террористическими доходами, аккумулируемыми за год, и не имеет значительного влияния на финансирование терроризма [7, с. 291].

Институциональное соответствие составляет 50.6% в рамках всех изученных стран за период 2004-2011 гг. [5, с. 22]. В некоторых странах отсутствуют адекватные ресурсы для обеспечения необходимых, прозрачных институтов ПОД/ФТ. В 19.83% стран отсутствуют ПФР, а уровень сотрудничества между компетентными органами власти, регулятивными органами, ПФР, правительственными органами и прокуратурой, в первую очередь, в сфере обмена информацией, которая имеет особую ценность в расследовании дел ОД/ФТ, достаточно низкий [8, с. 12]. Необходимо отметитьненадлежащее качество работы компетентных органов в сфере информирования финансовых институтов и нефинансовых профессий о трендах угроз ОД/ФТ, типологиях и других развивающихся направлениях, в частности, в сфере анализа отчетов о подозрительных операциях [5, с. 80]; а также отсутствие должных инструментов, персонала и уровня квалификации у компетентных органов и ПФР [9, с. 7]. В ряде стран надзорные функции не были делегированы компетентным органам власти. Подконтрольные организации встречают низкий уровень инспекционных аудитов. Методы оценки не в достаточной мере берут во внимание риски ОД/ФТ [5, с. 80-81].

Тем не менее, средний уровень соответствия институциональным мерам выше, чем соответствие законодательным мерам. В то же время, в странах с низким/средним уровнем доходов уровень соответствия институциональным мерам сравнительно низок.Только страны с высоким уровнем доходов в большей степени соответствуют стандартам [5, с. 81].

Эффективность в области превентивных мер финансовых институтов составляет 40.1%, и еще меньшая эффективность отмечается в рамках нефинансовых профессий. Даже страны с высоким уровнем доходов частично соответствуют стандартам ФАТФ. В частности, во многих странах не соблюдается процедура надлежащей проверки клиентов (НПК), которая предотвращает доступ преступникам к финансовой системе. Только 7.76% юрисдикций в большей степени соответствуют стандартам ФАТФ в этой сфере, в то время как частичное соответствие наблюдается в 56.03% юрисдикций и полное несоответствие отмечается в 36.21% [5, с. 72]. В странах, в которых существуют акции на предъявителя, почти невозможно идентифицировать бенефициарного владельца.

Прозрачность финансовых средств и финансовых операций политически важных лиц присутствует только в 40.1% стран [5, с. 81-83]. В отношении  политически ответственных лицтолько 0,86% стран проводят идентификацию в соответствии с установленными стандартами [5, с. 72]. В свою очередь, данный показатель представляется важным, так как именно представители власти являются инициаторами политики ПОД/ФТ. Если они не готовы быть в рамках контроля данной системы, то рассчитывать на эффективность проводимой ими национальной политики ПОД/ФТ не приходится.

Опубликованные СМИ в апреле 2016 г. так называемые Панамские документы [10] являются одним из доказательств слабой причастности мировых лидеров (всего 140 политических деятелей) к системе ПОД/ФТ, а подчас задействованных в тех же схемах сокрытия доходов, что и преступные организации, в том числе, террористические. Более того, здесь есть упоминание о мировых лидерах, которые отличались своей антикоррупционной и антиоффшорной политикой: генеральный секретарь Китая Си Цзиньпин, который обещал бороться с “армиями коррупционеров”; украинский президент Петр Порошенко, который позиционировал себя как реформатора в стране, сотрясенной коррупционными скандалами; отец британского премьер-министра Дэвида Кэмерона, выступающего за реформы в зоне “налоговых гаваней” и др.

Панамские документы также могут служить хорошим примером и для демонстрации отношений банков, применяющих стандарты ФАТФ в своей работе,  с банками-оболочками, запрет на которые отсутствует во многих странах (78.45%) и в отношении которых не ведется отчетность об операциях и не предусмотрены требования гарантировать, что респондентные банки не имеют отношения с подобными банками [5, с. 84-86]. Так, из материалов Панамского архива следует, что в схемах сокрытия доходов участвовали такие структуры, как Deutsche Bank, HSBC, Credit Suisse , ExpertaCorporate & TrustServices, BanqueJ. SafraSarasin – LuxembourgS.A., UBSAG, Coutts & Co. Trustees (Jersey), Société GénéraleBank & TrustLuxembourg, LandsbankiLuxembourgS.A., RothschildTrust и другие крупнейшие мировые банки.

В ряде развивающихся стран отсутствуют должные технологии для проведения НПК и информация о клиентах и их транзакциях хранится в бумажном виде, что затрудняет процесс выявления лиц, подозреваемых в ОД/ФТ [11, с. 18]. В то же время, можно отметить прогресс по НПК в случаях, когда есть подозрения на ОД/ФТ и финансовые институты имеют сомнения об адекватности предыдущих полученных отчетов.

Хотя многие страны (52.59%) гарантируют, что законы национальной секретности не противоречат имплементации Рекомендаций, в некоторых странах банковская секретность противоречит мерам ПОД/ФТ, а финансовые институты неуполномочены делиться внутренней финансовой информацией с компетентными органами власти и ПФР.Во многих странах можно отметить недостаточный уровень законодательных, регулятивных и других требований относительно корреспондентских банковских отношений. Только 6.9% стран соответствуют этим стандартам [5, с. 83-84].

Меры финансовых институтов с целью предотвратить ненадлежащее использование технологических достижений в области ПОД/ФТ недостаточны. Процедуры проверки клиентов очно или заочно ограничены (присутствуют в 34.48% стран). Многие страны не применяют адекватные меры проверки копии идентификационных данных и другой соответствующей документации, относящейся к требованиям НПК, которые они получают от третьих сторон по запросу (38.76% стран соответствуют). Записи транзакций не обязательны или ограниченны в предоставлении информации для нефинансовых институтов. Условия хранения записей не обязательно требуют, чтобы все файлы аккаунтов и бизнес корреспонденция хранилась до востребования. Только 18.97% стран осуществляют хранение данных в соответствие со стандартами ФАТФ.

Недостаточно предоставляются в ПФР финансовыми институтами отчеты о крупных транзакциях. Только в 5.17% стран присутствуют четкие законодательные требования вести отчетность. Иногда такие требования не распространяются на инвестиционные фонды и компании кредитных карточек. В настоящее время большинство отчетов о подозрительных операциях было собранно малым количеством финансовых институтов.

Учитывая, что чаще всего террористы прибегают к транзакциям, связанным с безналичными платежами, а расходы на террористический акт подчас могут не превышать 50 000 US$, проблемой предстает отсутствие единых разработанных ФАТФ критериев «подозрительности» и пороговой суммы, которые служили бы основанием для отчетности о финансовых операциях. Такое положение дел, с одной стороны, позволяет юрисдикциям по-разному подходить к данному вопросу (табл. 1), а с другой стороны, обеспечивает террористам площадку для маневрирования.

При этом, необходимо понимать, что создание какого-либо закрытого, исчерпывающего перечня операций невозможно в связи с постоянно меняющейся природой угроз ОД/ФТ. Возможно, ФАТФ следует провести исследование оснований для отказа в качестве Пояснений или Рекомендаций, как и типологий, или же взять за основу критерии отказа в финансовой операции, установленные «Эгмонт». В качестве основных факторов, указывающих на подозрительность операции с точки зрения ОД/ФТ, на основе анализа отчетов о подозрительных операциях можно выделить следующие: необычная предпринимательская деятельность; невозможность определить источник финансовых средств; многочисленные счета в различных отделениях банка; счета на третье лицо; переводы со счетов наличными; денежные переводы на территорию или счет на регулярной основе; огромные счета наличными; перевод на благотворительные нужды на счет НКО; и др. 

Следовало бы провести анализ существующих расследований по переводу денег и путей транзакции и определить единую пороговую сумму для всех финансовых и нефинансовых учреждений соразмерно их финансовой активности, чтобы террористы не могли пользоваться разностью подходов юрисдикций и проводить операции через те банки, где пороговая сумма выше. Возможно, ФАТФ следует идти дальше и установить единую форму отчетности для всех учреждений.

Одним из главных элементов оценки эффективности является наличие и применение «эффективных, пропорциональных и имеющих профилактический эффект санкций» за нарушение соблюдения требований ПОД/ФТ [13]. В свою очередь, система административных санкций в большинстве стран не полностью покрывает стандарты (1.72% стран соответствуют). В некоторых странах на законодательном уровне присутствуют ограничения для властных структур применять санкции или предъявлять требования финансовым институтам, сложно оценить эффективность санкций для политически ответственных лиц. Ненадлежащее применение санкций отмечается для главного штата сотрудников в институтах, где имеют место быть нарушения политики ПОД/ФТ. Также, отсутствует эффективная система контроля отчётности сетевых переводов (рейтинг соответствия – 3.45% стран) и обнаружения курьеров (рейтинг соответствия – 6.49% стран) [5, с. 86-87].

Превентивные меры в области УНФПП представляется очень сложно оценить в силу того, что нефинансовые профессии –  это новая группа, сложная и разнообразная, общую информацию в отношении которой сложно получить. Здесь куда менее знакомы со стандартами, чем в финансовых институтах. Различные профессии обеспечивают очень разные типы продукции и услуг, что приводит к разнообразной природе рисков ОД/ФТ. К нефинансовым профессиям, в частности, агентам недвижимости, работникам казино, торговцам драгоценными металлами, доверителям, нотариусам и независимым юристам, бухгалтерам, не всегда законодательно предъявляются требования НПК, хранения отчетности, предоставления информации в национальные ПФР, процедуры внутреннего контроля. Текущий уровень соответствия стран в этой области низок. Ни одна из стран полностью не соответствует Рекомендациям ФАТФ в сфере проведения НПК, мер ПОД/ФТ и надзора за УНФПП. Даже группы стран с высоким уровнем доходов менее чем частично соответствуют стандартам [5, с. 87-90].

В рамках неформального сектора экономики (в частности, в экономиках, основанных на наличных расчетах) также существует ряд проблем по линии ПОД/ФТ, связанных с контролем физического перемещения наличных средств через границу, в отношении чего большинство стран не имеет адекватных мер. Иногда, когда система декларации имеет место быть, отсутствует механизм, который позволял бы определить источник валюты и ее дальнейшее использование. Более того, не выработан механизм, в рамках которого можно было бы обеспечить всеобщую статистику и передать подобную декларацию в ПФР. В целом, эффективность по этой линии в большинстве стран низкая, хотя страны с высоким уровнем доходов почти соответствуют Рекомендациям в этой сфере [5, с. 92]. Проблемой предстает и отсутствие определения неформального сектора, которое продолжает подрывать способность компетентных органов оценить уязвимость неформального сектора в отношении угроз ОД/ФТ.

Важным элементом в глобальной системе ПОД/ФТ является международное сотрудничество. 56.3% юрисдикций, прошедших 3-й раунд оценки ФАТФ, соответствуют Рекомендациям ФАТФ по этой линии. В группах с высоким уровнем доходов уровень соответствия по данной компоненте выше, чем в других странах. Они почти соответствуют стандартам ФАТФ. Основной проблемой предстает отсутствие ясных правил о взаимном сотрудничестве, обмене информацией, особенно того, какая именно информация может быть предоставлена и как обеспечить безопасность использования информации в автоматизированной форме. Данная проблема отмечается и в странах ЕС, в  которых не отдается должного доверия информации из других стран-членов ЕС [14, с. 165-169].

Некоторые страны отказываются предоставлять информацию там, где нет двойной подсудности. Более того, существуют случаи, когда есть законодательные барьеры при обмене информацией, когда две или более юрисдикций вовлечены в одно и тоже дело ОД/ФТ и сбор информации в одной стране ограничен секретностью данных и законами коммерческой тайны. В частности, скрывается информация СВИФТ – общества всемирных межбанковских финансовых каналов связи [5, с. 80].

В 2011 г. Группа «Эгмонт» обнаружила, что половина из стран, входящих в ее состав, не допускает в рамках финансовых учреждений обмен сообщениями о подозрительных операциях через границу и не предоставляет зарубежным сообщениям ту же защиту от банковской тайны, что и национальным отчетам о подозрительных операциях [15]. Получаемые оперативные данные об иностранных боевиках-террористах часто носят закрытый характер [16, с.30]. Более того, проблема обмена информацией отмечается и между операционными силами ПФР и делегациями ФАТФ/РГТФ [17, с. 6].

Статистика по запросам экстрадиции ведется только в группе стран с высоким уровнем доходов, в связи с чем сложно оценить насколько эффективно применяется законодательство в сфере международного сотрудничества. Более того, не во всех странах присутствует процедура экстрадиции террористов. Некоторые страны ограничивают международное сотрудничество по вопросам ФТ по принципу ad hoc [5, с. 95-96].

Иной проблемой по линии международного сотрудничества предстает отсутствие единого перечня лиц и организаций, причастных к экстремистской и террористической деятельности, и взаимного признания национальных перечней, что снижает эффективность процедуры идентификации клиентов и мониторинга операций с учетом транснационального характера финансирования терроризма. Информация о включении лица в национальный перечень иностранного государства, конечно, может быть использована правоохранительными органами и специальными службами для проведения оперативно-розыскных мероприятий, однако оснований для приостановления финансовых операций и замораживания активов не дает.

Возможно, ФАТФ следует взять инициативу по формированию такого перечня/базы данных на себя при привлечении широкого спектра участников, включая организации-наблюдателей ФАТФ, который бы пополнялся с учетом новых типологий финансирования терроризма. В конце концов, именно по отношению к операциям террористов следует быть бдительными, в первую очередь, а не странам повышенного риска ОД/ФТ, к которым ФАТФ призывает проявлять меры осторожности через формирование «черного» списка, так как подчас террористы осуществляют перевод денег через финансовые учреждения стран с развитыми финансовой и национальной системами ПОД/ФТ, в отношении которых меры повышенной осторожности не применяются.

Как видно, на практике страны со схожим внутренним устройством определяют схожие меры ПОД/ФТ и достигают схожего уровня соответствия стандартам ФАТФ. Уровень соответствия Рекомендациям ФАТФ соотносится с экономическим развитием страны. В 46 развитых экономиках мира [список развитых стран включает экономики, определенные в Бюллетене МВФ “Перспектив развития мировой экономики”(2011 г.).] степень соответствия составила 56.8%, в то время как в 115 зарождающихся экономиках степень соответствия ниже и составила 37% [5, с. 23]. В свою очередь, чем больше чистая процентная маржа страны, доля прямых иностранных инвестиций и финансовая глубина, тем выше уровень соответствия стандартам ФАТФ в области законодательства, УНФПП, неформального сектора и организационной прозрачности [5, с. 38-40]. Возможно, это связано с тем, что развитые экономики обладают бóльшими ресурсами, по сравнению с развивающимися экономиками мира, для обеспечения надлежащей системы ПОД/ФТ, которая требует значительных ресурсов. Более того, имея более развитый финансовый сектор, они более заинтересованы в защите своей инвестиционной привлекательности.

Риск ОД/ФТ зависит от национального уровня преступных доходов. Однако, как показывает практика, подверженность страны риску ОД/ФТ, в меньшей степени, зависит от вовлеченности страны в глобальную наркоэкономику [5, с. 38].

Эффективность также зависит от уровня напряженности по четырем линиям, три из которых относятся к национальному уровню [5, с. 26]: 1) финансовые институты – политическая воля государства; 2) международные стандарты – реализация международных стандартов на национальном уровне; 3) правительства – финансовые/нефинансовые институты. Четвертая линия напряженности относится к международному уровню и представляет собой сложность реализации стандартов ФАТФ в рамках стран с экономикой, в которой преобладает система наличных расчетов. Однако, их низкое соответствие стандартам ФАТФ не доказывает, что они более подвержены риску ОД/ФТ, чем формальные экономики.

Важная роль отводится условиям, в рамках которых идет реализация Рекомендаций ФАТФ на национальном уровне. К таким условиям относят культурные и институциональные факторы, а также социо-экономическое окружение. Если культурные факторы определяют внутренний потенциал страны к переменам, то институциональные и социо-экономические факторы обеспечивают контекст, в рамках которого определяются политические перемены и реализуются стандарты ФАТФ.

В целом, на данный момент сложно говорить о сложившейся единой глобальной эффективной системе ПОД/ФТ, так как нынешнее ее положение не отвечает обозначенным ФАТФ непосредственным результатам. Отчасти, в этом вина, безусловно, ФАТФ, так как установив четкие характеристики эффективной системы ПОД/ФТ, которые закреплены как в Рекомендациях, так и Методологии ФАТФ, группа не предложила унифицированного подхода к имплементации Рекомендаций, не разработала на основе экспертных оценок с учетом современных тенденций ОД/ФТ стандартного механизма внедрения Рекомендаций ФАТФ, который задал бы направление всему курсу реализации стандартов ФАТФ на национальном уровне. Безусловно, меры, принятые юрисдикциями с учетом риск-ориентированного подхода будут отличаться, но, по крайней мере, у них будет эталонная отметка, к которой нужно будет стремиться. Во многом, повысить эффективность национальных систем ПОД/ФТ поможет анализ затрат/выгод системы ПОД/ФТ, который необходимо учитывать на начальном этапе оценки эффективности систем ПОД/ФТ наряду с рисками, структурными элементами и контекстом реализации политики ПОД/ФТ.

Следует отметить, что ФАТФ, несмотря на разработанный механизм контроля имплементации стандартов ФАТФ в юрисдикциях через взаимные оценки, определяет разные временные промежутки для оценки юрисдикций в рамках очередного раунда. Так, в рамках 3-го раунда первой оценке была подвергнута Колумбия в ноябре 2004 г., в то время как оценка системы ПОД/ФТ Сан-Марино состоялась в октябре 2011 г. В свою очередь, такой временной разрыв в предоставлении информации не позволяет соотнести показатели систем ПОД/ФТ юрисдикций в общем контексте глобальной системы ПОД/ФТ в рамках одного временного промежутка.

Более того, для эффективной работы необходимо анализировать деятельность не только в  рамках отдельно взятой юрисдикции, но и исследовать влияние достигнутого на национальном уровне в глобальном срезе системы ПОД/ФТ, изучить причины неэффективности системы ПОД/ФТ на мировом уровне и выработать меры по их устранению усилиями всего международного сообщества, не оставляя это на совесть отдельных юрисдикций.

Безусловно, вести работу по усовершенствованию и контролю национальных систем ПОД/ФТ необходимо, однако надо понимать, что подчас в странах, наиболее подверженных риску ОД/ФТ (в частности, страны Южной и Восточной Азии, Африки, Карибского бассейна) отмечается наименьший уровень соответствия стандартам ФАТФ, что значительно подрывает, даже на фоне значительной эффективности выстроенной другими регионами международной системы ПОД/ФТ, эффективность мировой системы ПОД/ФТ. Более того, усиление мер в развитых странах мира и ненадлежащая политика ПОД/ФТ в развивающихся странах привела, всего лишь, к дислокации капитала террористов в менее защищенные от угроз ОД/ФТ районы [18, с. 225].

На данный момент ФАТФ через «черный» список концентрирует внимание только на маленьком количестве юрисдикций, представляющих наибольший риск ОД/ФТ, в то время как для достижения наивысшего уровня эффективности глобальной системы ПОД/ФТ необходимо отслеживать прогресс всех юрисдикций, без исключения. Не отслеживая прогресс глобальной системы ПОД/ФТ, характеристики которой не могут быть сведены к набору характеристик национальных систем ПОД/ФТ, являющимися ее составляющими, ФАТФ ограничивается нанесением точечных ударов по финансированию терроризма в ущерб укреплению всеобщей финансовой стабильности и безопасности.

В качестве решения данной проблемы ФАТФ следовало бы разработать индекс риска/угроз ОД/ФТ на основе Рекомендаций и с учетом существующей Методологии, который бы присваивался юрисдикциям по окончании оценки национальной системы ПОД/ФТ и относительно которого можно было бы проследить динамику улучшения системы ПОД/ФТ во временном срезе с учетом нововведенных мер. На основе индексов всех юрисдикций с учетом характеристик мировой финансовой системы можно было бы сформулировать индекс риска/угроз ОД/ФТ мировой финансовой системы.

 Возможно, за основу следует взять разработанный К.В. Йепесом индекс соответствия стандартам ФАТФ и индекс противодействия отмыванию денег Базельского института управления [19], который представляет собой совокупный рейтинг страны в общей картине рисков/угроз ОД/ФТ во всем мире на основе 14 индикаторов, каждый из которых оценивается по 10-бальной шкале (0-низкий уровень, 10 – высокий уровень). В общей сложности 14 индикаторов отражают национальные меры регулирования ПОД/ФТ, финансовые стандарты, уровень коррупции, политическую открытость и верховенство закона, и объединяются в один общий балл риска ОД/ФТ.

Базельский индекс основан на широком спектре источников, включая Рекомендации ФАТФ, индексы/отчеты Всемирного Банка, Всемирного экономического форума, Государственного департамента США по борьбе с ОД, Международной Ассоциации Развития, Международного бюджетного партнерства, Международного института демократии и содействия выборам, TaxJusticeNetwork, TransparencyInternational, FreedomHouse, WorldJusticeProject.

В отсутствии надежных количественных данных по ОД/ФТ данный индекс не призван измерять фактическое наличие деятельности или суммы незаконных финансовых средств, направленных на ОД/ФТ, однако полезен для целей сравнения и изучения, прежде всего, прогресса юрисдикции с течением времени. Целесообразным было бы ФАТФ дополнить данный индекс количественными данными и внедрить его в практику взаимных оценок юрисдикций. 

Что же касается юрисдикций, то здесь ключевой проблемой остается, как правильно заметил П.Л. Шатен, ведущий специалист финансового отдела Всемирного Банка, отсутствие политической воли, которая является ключом к успеху [20, с. 8]. На данный момент у многих стран, несмотря на декларирование проблемы терроризма как первостепенной в глобальной картине безопасности, отсутствует должное понимание угрозы ОД/ФТ, что находит свое отражение в слабо разработанном законодательстве ПОД/ФТ в соответствии с международными стандартами, его соблюдении, системе контроля и недостаточном сотрудничестве как на национальном, так и на международном уровне. Однако, надо отдать должное ФАТФ, которой удалось за 16 лет с момента принятия вопросов ФТ в сферу своей компетенции, после серии терактов в Нью-Йорке в 2001 г., заложить международные правовые и институциональные основы ПОД/ФТ, распространить режим ПОД/ФТ практически на весь мир, поставив под контроль, в том числе, уязвимые регионы мира.

Литература

  1. Мелкумян К.С. ФАТФ в противодействии финансированию терроризма (специфика подхода) // Вестник МГИМО-Университета. 2014. № 1. С. 88-96.
  2. International standards on combating money laundering and the financing of terrorism & proliferation. TheFATFRecommendations [электронный ресурс]. URL: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF_Recommendations.pdf (дата обращения 21.09.2016).
  3. Carrington I., Shams H. Elements of an Effective AML/CFT Framework: Legal, Regulatory, and Best Institutional Practices to Prevent Threats to Financial Stability and Integrity [электронныйресурс]. URL: https://www.imf.org/external/np/seminars/eng/2006/mfl/cs.pdf (дата обращения 17.12.2016).
  4. Methodology for assessing technical compliance with the FATF Recommendations and the effectiveness of AML/CFT systems [электронныйресурс]. URL: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/methodology/FATF%20Methodology%2022%20Feb%202013.pdf (дата обращения 15.12.2016).
  5. Yepes C.V. IMF Working Papers: Compliance with the AML/CFT International Standard: Lessons from a Cross-Country Analysis. Washington D.C. IMF, 2011. 125 p.
  6. Terrorist Financing: FATF Report to G20 Leaders – Actions being taken by the FATF [электронныйресурс]. URL: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/Terrorist-financing-actions-taken-by-FATF.pdf (дата обращения 16.01.2017).
  7. Giraldo J.K., Trinkunas H.A. Terrorism Financing and State Responses: A Comparative Perspective. Stanford. University Press, 2007. 365 p.
  8. Prasad N. The Financing of Terrorism. // Alpha Editions. Delhi. 2016. 284 p.
  9. CTITF Working Group Report: Tackling the Financing of Terrorism [электронныйресурс]. URL: http://www.un.org/en/terrorism/ctitf/pdfs/ctitf_financing_eng_final.pdf (дата обращения 11.08.2016).
  10. Giant Leak of Offshore Financial Records Exposes Global Array of Crime and Corruption [электронныйресурс]. URL: https://panamapapers.icij.org/20160403-panama-papers-global-overview.html (дата обращения 21.09.2016).
  11. Pieth M., Thelesklaf D., Ivory R. Countering Terrorist Financing: The Practitioner's Point of View // Peter Lang. Bern. 2009. 283 p.
  12. Савуляк Э. Контроль наличных и безналичных в Европе [электронный ресурс]. URL: https://m.euromag.ru/euroblogs/163/22342.html (датаобращения 15.01.2017).
  13. FATF’s strategy on combating terrorist financing [электронныйресурс]. URL: http://www.fatf-gafi.org/publications/fatfgeneral/documents/terroristfinancing.html (дата обращения 11.10.2016).
  14. Londras F., Doody J. The Impact, Legitimacy and Effectiveness of EU Counter-Terrorism. // Routledge. London and New York. 2015. 240 p.
  15. Lewis D. Speech on the importance of the FATF Global Network. 50th Meeting of the Council of Europe Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism (MONEYVAL) [электронныйресурс]. URL: http://www.fatf-gafi.org/publications/fatfgeneral/documents/MONEYVAL-speech-importance-of-FATF-Global-Network.html (дата обращения 11.08.2016).
  16. FATF Report: Emerging Terrorist Financing Risk [электронныйресурс]. URL: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/Emerging-Terrorist-Financing-Risks.pdf (дата обращения 11.08.2016).
  17. Remarks to FATF Plenary: Egmont Group of Financial Intelligence Units [электронныйресурс]. URL: http://egmontgroup.org/en/document-library/9 (датаобращения 02.11.2016).
  18. Boon K.E., Lovelace D.C. Terrorism: Commentary on Security Documents: Terrorist Financing and Money-laundering. Oxford. University Press, 2010. 594 p.
  19. Basel AML Index 2016 Report [электронныйресурс]. URL: https://index.baselgovernance.org/sites/index/documents/Basel_AML_Index_Report_2016.pdf (дата обращения 16.12.2016).
  20. Chatain P.-L., McDowell J., Mousset C., Schott P.A., Willebois E. Preventing Money Laundering and Terrorist Financing: A Practical Guide for Bank Supervisors. Washington D.C. // World Bank Publications. 2011. 271 p.

Bibliography

  1. Melkumyan K.S. FATF in counteraction to terrorism financing (specifics of approach) // the Bulletin of the MGIMO University. 2014. № 1. P. 88-96.
  2. International standards on combating money laundering and the financing of terrorism & proliferation. The FATF Recommendations [e-resource]. URL: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/recommendations/pdfs/FATF_Recommendations.pdf (date of reference 21.09.2016).
  3. Carrington I., Shams H. Elements of an Effective AML/CFT Framework: Legal, Regulatory, and Best Institutional Practices to Prevent Threats to Financial Stability and Integrity [e-resource].
    URL: https://www.imf.org/external/np/seminars/eng/2006/mfl/cs.pdf (date of reference 17.12.2016).
  4. Methodology for assessing technical compliance with the FATF Recommendations and the effectiveness of AML/CFT systems [e-resource]. URL: http://www.fatfgafi.org/media/fatf/documents/methodology/FATF%20Methodology%2022%20Feb%202013.pdf (date of reference 15.12.2016).
  5. Yepes C.V. IMF Working Papers: Compliance with the AML/CFT International Standard: Lessons from a Cross-Country Analysis. Washington D.C. IMF, 2011. 125 p.
  6. Terrorist Financing: FATF Report to G20 Leaders – Actions being taken by the FATF [e-resource]. URL: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/Terrorist-financing-actions-taken-byFATF.pdf (date of reference 16.01.2017).
  7. Giraldo J.K., Trinkunas H.A. Terrorism Financing and State Responses: A Comparative Perspective. Stanford. University Press, 2007. 365 p.
  8. Prasad N. The Financing of Terrorism. // Alpha Editions. Delhi. 2016. 284 p.
  9. CTITF Working Group Report: Tackling the Financing of Terrorism [e-resource]. URL: http://www.un.org/en/terrorism/ctitf/pdfs/ctitf_financing_eng_final.pdf (date of reference 11.08.2016).
  10. Giant Leak of Offshore Financial Records Exposes Global Array of Crime and Corruption [e-resource]. URL: https://panamapapers.icij.org/20160403-panama-papers-global-overview.html (date of reference 21.09.2016).
  11. Pieth M., Thelesklaf D., Ivory R. Countering Terrorist Financing: The Practitioner's Point of View // Peter Lang. Bern. 2009. 283 p.
  12. Savulyak E. Control cash and non-cash in Europe [e-resource]. URL: https://m.euromag.ru/euroblogs/163/22342.html (date of reference 15.01.2017).
  13. FATF’s strategy on combating terrorist financing [e-resource]. URL: http://www.fatf-gafi.org/publications/fatfgeneral/documents/terroristfinancing.html (date of reference 11.10.2016).
  14. Londras F., Doody J. The Impact, Legitimacy and Effectiveness of EU Counter-Terrorism. // Routledge. London and New York. 2015. 240 p.
  15. Lewis D. Speech on the importance of the FATF Global Network. 50th Meeting of the Council of Europe Committee of Experts on the Evaluation of Anti-Money Laundering Measures and the Financing of Terrorism (MONEYVAL) [e-resource]. URL: http://www.fatf-gafi.org/publications/fatfgeneral/documents/MONEYVAL-speech-importance-of-FATF-Global-Network.html (date of reference 11.08.2016).
  16. FATF Report: Emerging Terrorist Financing Risk [e-resource]. URL: http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/reports/Emerging-Terrorist-Financing-Risks.pdf (date of reference 11.08.2016).
  17. Remarks to FATF Plenary: Egmont Group of Financial Intelligence Units [e-resource]. URL: http://egmontgroup.org/en/document-library/9 (date of reference 02.11.2016).
  18. Boon K.E., Lovelace D.C. Terrorism: Commentary on Security Documents: Terrorist Financing and Money-laundering. Oxford. University Press, 2010. 594 p.
  19. Basel AML Index 2016 Report. [e-resource]. URL: https://index.baselgovernance.org/sites/index/documents/Basel_AML_Index_Report_2016.pdf (date of reference 16.12.2016).
  20. Chatain P.-L., McDowell J., Mousset C., Schott P.A., Willebois E. Preventing Money Laundering and Terrorist Financing: A Practical Guide for Bank Supervisors. WashingtonD.C. // WorldBankPublications. 2011. 271 p.

Melkumian K.S.

Efficiency of fatf in countering the financing of terrorism: the problems of regulation and control

Purpose. Analysis of the effectiveness of the systems for combating money laundering and financing of terrorism (AML/CFT) at the national and global levels, in accordance with the FATF standards.

Methods. The authoranalyzedthe FATF Methodology based on the basic stages of evaluation of national AML/CFT systems, criteria for technical compliance and effectiveness of AML/CFT systems, as well as their correlation with real indicators of countries for each component in the context of the introduction of the risk-oriented approach to counter the financing of terrorism. The article used a systems approach, comparative analysis and synthesis.

Results. Based on the analysis the author concluded that shortcomings in the Methodology of the FATF, the problems of implementation of the FATF standards within jurisdictions, taking into account their economic development. To enhance the effectiveness of implementation of the FATF standards the author formulated the requirements for the analysis of the resource base of jurisdictions, the introduction of ml/TF risk index, report on the effectiveness of the global AML/CFT standards of the criteria and threshold amount for reporting financial transactions to the financial intelligence unit. The author notes the need to develop a list of individuals and entities involved in terrorist activities, to enhance the effectiveness of international cooperation on AML/CFT.  The author stresses the importance of the simultaneous use of both the indicators describing the direct results of the activities of the competent bodies in the framework of preventing the terrorism financing and end effects of their activities related to the reduction of risks and threats.

Scientific novelty. For the first time, an attempt was made to analyze the technical aspect of the FATF standards in relation to the implementation of the FATF standards at the national level, as well as quantitative and qualitative data are presented for each of the key components of the AML/CFT system set out in the FATF recommendations in their latest edition. The author identified the key factors influencing the efficiency, as well as the regulatory and supervisory issues both at the global level by the FATF, and at the level of the jurisdictions within the national AML/CFT systems.

Key words: the international AML/CFT standardsmethodologythe FATFfinancing of terrorismefficiency.
  • Власть и государственное управление


Яндекс.Метрика