Государственное регулирование территорий с особым организационно-правовым и экономическим статусом в Российской Федерации: проблемы и перспективы

Колесникова К.И.

УДК 332.122
ББК 65.046.1

Цель. Целью статьи является анализ основных проблем государственного регулирования особых экономических зон в РФ и разработка мер по совершенствованию управления ОЭЗ.

Методы. В процессе исследования использовались сравнительный анализ, анализ статистических данных, а также деятельностный подход.

Результаты и практическая значимость. В результате анализа современных тенденций развития особых экономических зон в РФ, были выявлены управленческие проблемы и разработаны практические рекомендации, направленные на совершенствование государственного регулирования территорий с особым организационно-правовым статусом. Данные рекомендации могут быть использованы в деятельности органов государственной власти РФ.

Научная новизна. Научная новизна заключается в выявлении управленческих проблем функционирования института особых экономических зон в Российской Федерации, а также разработке мер по совершенствованию государственного регулирования этой сферы.

Ключевые слова: государственное регулированиеособые экономические зонытерритории опережающего социально-экономического развития.

Одним из современных методов реализации региональной политики Российской Федерации является практика установления государством особых организационно-правовых и экономических режимов на отдельных территориях. Одной из важнейших причин, обусловивших эти процессы, стала необходимость решать проблемы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации за счет формирования точек роста на конкретных территориях. В настоящее время в России к территориям подобного рода можно отнести особые экономические зоны и территории опережающего социально-экономического развития. Основы государственного регулирования данных территорий закреплены на законодательном уровне.

Вопросам создания особых (свободных) экономических зон посвящено немало научных трудов. Среди зарубежных исследователей, внесших весомый вклад в развитие данного направления, следует отметить М. Фразье, Р. Рэн, Р. Хейвуда, Р. Болина, Ф. Бослера, Г. Ман, М. Кенига, Д. Хелда, Т. Фэрола, Г. Акинчи, Ш. Тацуно, Цяньшэн Пи, Кай Ван и др. В их работах содержится подробный анализ эволюции свободных экономических зон, а также особенности нормативного регулирования подобных территорий в зарубежных странах. Среди российских исследователей территорий с особым статусом стоит отметить Т.П. Данько, З.М. Окрута, В. Игнатова, В. Бутова, В.Д. Андрианова, Я.С. Друзик, Н.В. Смородинской, Р.И. Зименкова, Б.М. Смитиенко, Е.Ф. Авдокушина, В.Е. Рыбалкина и др. В их работах рассматриваются основы становления института ОЭЗ в России, цели и условия их создания, типы ОЭЗ. Анализ нормативно-правовых основ функционирования особых экономических зон в РФ проводится в исследованиях А.В. Пушкина, И.Г. Богданова, П.В. Павлова, А.Ю. Архипова, А.В. Татаровой, А.В. Гасумяновой и др. Однако, в данных работах практически не уделяется внимание проблемам и тенденциям государственного регулирования особых экономических зон и территорий опережающего социально-экономического развития.

Необходимо отметить, что создание территорий с особыми организационными, правовыми, экономическими статусами характерно для большинства современных стран мира. Например, в Китае существует пять типов специальных экономических зон. Они были созданы еще в начале 1980-х годов, 90 из них — технико-экономического развития государственного уровня, 114 — новых и высоких технологий, 13 — свободных таможенных зон и 14 — зон приграничного экономического сотрудничества. Отдельно можно выделить Шанхай, который целиком является зоной свободной торговли [1]. В США подобные зоны (зоны внешней торговли) появились еще в 1930-х годах прошлого века и разделены на два типа: общего назначения (зона свободной торговли), специализированные (субзоны, организуемые в интересах крупных компаний).

Эксперты ООН считают, что рост числа свободных экономических зон является одной из важнейших тенденций развития экономики. При этом в мировой практике сложились различные подходы к классификации подобных территорий. В зависимости от характера деятельности выделяют такие типы свободных экономических зон, как зоны свободной торговли, промышленно-производственные зоны, технологические (технико-внедренческие) зоны, сервисные зоны, комплексные зоны. По видам льгот, предоставляемых их резидентам, выделяют внешнеторговые, административные, финансовые, фискальные зоны.

Первые попытки создания подобных территорий в нашей стране предпринимались еще в конце 1980-х гг., когда Правительством РСФСР была разработана государственная концепция свободных зон. С начала 1990-х гг. начала формироваться нормативная база в данном направлении. В частности, в Законе «Об иностранных инвестициях в РСФСР», вступившем в силу в 1991 г., свободным экономическим зонам была посвящена целая глава [2]. Большинство российских регионов в этот период начинает предпринимать попытки образования на своих территориях свободных экономических зон. При этом процесс их образования в 1990-е годы носил, как правило, беспорядочный характер. Большинство из созданных в этот период зон либо не функционировали, либо не решали поставленных перед ними задач.

Новый этап в развитии территорий, обладающих особым организационно-правовым и экономическим статусом, в России стартовал в 2005 году, когда был принят Федеральный закон «Об особых экономических зонах в Российской Федерации», который закрепил нормативно-правовые основы создания и функционирования подобных территорий. В настоящее время наибольшее распространение в Российской Федерации получили особые экономические зоны (далее ОЭЗ). В Федеральном законе РФ от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» установлено следующее определение для данной территории: «Особая экономическая зона - это часть территории РФ, которая определяется Правительством РФ и на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, а также может применяться таможенная процедура свободной таможенной зоны» [3, Ст.2].

В российском законодательстве закреплены следующие виды льгот, предоставляемых резидентам ОЭЗ. Во-первых, это экономические льготы, к которым можно отнести снижение ставок по налогу на прибыль, освобождение от налога на имущество и земельного в течение 5 лет, освобождение от уплаты или снижение ставки по транспортному налогу. Примерами юридических льгот, предоставляемым резидентам российских ОЭЗ, являются их регистрация по принципу «одного окна», предоставление займов и кредитов под гарантии органов государственной власти субъекта РФ, судебный порядок лишения юридического лица статуса резидента ОЭЗ. Кроме того, по отношению к резидентам ОЭЗ не применяются изменения законодательства РФ. Среди инфраструктурных льгот стоит, прежде всего, отметить обеспечение резидентам ОЭЗ свободного доступа к объектам инфраструктуры конкретной территории [4].

К наиболее значимым юридическим льготам относят гарантии органов власти по кредитам и займам, принцип «одного окна» при регистрации резидентов и др.

На территории РФ создаются особые экономические зоны следующих типов:

  • промышленно-производственные особые экономические зоны;
  • технико-внедренческие особые экономические зоны;
  • туристско-рекреационные особые экономические зоны;
  • портовые особые экономические зоны.

Промышленно-производственные зоны расположены в Татарстане («Алабуга»), Липецкой области («Липецк»), Свердловской области («Титановая долина»), в Самарской области («Тольятти»), Псковской области («Моглино»), Калужской области («Людиново»). Основными направлениями деятельности данных ОЭЗ является производство автомобилей, космического и авиационного оборудования, химической и нефтехимической продукции. Технико-внедренческие зоны расположены на территории Томска («Томск»), Санкт-Петербурга («Санкт-Петербург»), Москвы («Зеленоград»), Московской области («Дубна»), Республики Татарстан («Иннополис»). Приоритетными направлениями развития данных зон являются: нано- и биотехнологии, медицинские технологии, информационные технологии, точное и аналитическое приборостроение. Туристско-рекреационные зоны располагаются на территории Иркутской области («Ворота Байкала»), Алтайского края («Бирюзовая Катунь»), Республики Алтай («Долина Алтая»), Республики Бурятия («Байкальская гавань»), Ставропольского края («Гранд Спа Юца»), Приморского края («Остров Русский»). Портово-логистические ОЭЗ находятся в Ульяновской области («Ульяновск-Восточный») и Хабаровском крае («Советская Гавань») [5, С. 482].

Процесс создания особой экономической зоны начинается с заявки, которая подается органами государственной власти региона в Министерство экономического развития РФ. В заявке должно содержаться обоснование создания ОЭЗ на территории субъекта РФ, описание конкурентных преимуществ региона, плановые и прогнозные показатели функционирования ОЭЗ, ресурсная обеспеченность ОЭЗ. Одним из важнейших требований на этом этапе является соответствие целей создания особой экономической зоны приоритетам, целям и задачам социально-экономического развития субъекта РФ. Если Министерство экономического развития РФ принимает положительное решение, то в течение 30 дней Правительство РФ заключает соглашение с субъектом РФ о создании особой экономической зоны. Данные территории создаются на срок 49 лет.

Функции управления особыми экономическими зонами на территории России возложены на Министерство экономического развития РФ. Данный орган государственной власти отвечает за разработку государственной политики в сфере создания и функционирования ОЭЗ, ведет реестр резидентов особых экономических зон, регистрирует резидентов, осуществляет выписки из реестра, оценивает эффективность функционирования особых экономических зон, осуществляет контроль деятельности резидентов ОЭЗ, готовит отчеты об их функционировании Правительству РФ.

Для каждой особой экономической зоны РФ создается наблюдательный совет, который фактически контролирует все процессы, связанные с управлением ОЭЗ. Как правило, в состав совета входят: представители Минэкономразвития России, субъекта РФ, органов местного самоуправления, управляющей компании, резидентов ОЭЗ и другие лица, имеющие непосредственное отношение к ОЭЗ. Состав совета утверждается Министерство экономического развития РФ.

Функции оперативного управления особой экономической зоной федерального уровня возлагаются на управляющую компанию. Она должна представлять собой либо открытое акционерное общество, 100% акций которого принадлежит государству, либо хозяйственное общество, которое создано с участием такого ОАО. Управляющая компания осуществляет следующие функции: создание объектов инфраструктуры особой экономической зоны; обеспечение функционирования объектов инфраструктуры особой экономической зоны; привлечение резидентов и иных инвесторов в особую экономическую зону; разработка проекта планировки особой экономической зоны.

В настоящее время в Российской Федерации существует две управляющие компании: ОАО «Особые экономические зоны», созданное в 2006 году [6] и ОАО «Курорты Северного Кавказа», образованное в 2010 году и занимающееся созданием объектов туризма в Северо-Кавказском и Южном федеральных округах [7].

Для обеспечения координации действий в отношении каждой ОЭЗ Минэкономразвития России заключает с управляющей компанией соглашение об управлении особой экономической зоной.

Необходимо отметить, что, несмотря на ряд позитивных моментов в функционировании особых экономических зон в РФ, существует целый ряд проблем в этой сфере. Процесс их создания и функционирования ОЭЗ в России изначально происходил непоследовательно и хаотично. Это было связано и с отсутствием нормативной базы, и с несогласованностью действий федеральных и региональных органов власти при предоставлении льгот и привилегий резидентам ОЭЗ. Многие инвесторы после получения поддержки на одном уровне власти, могли не получить ее на другом. Отсутствие четкого разграничения полномочий между федеральными и региональными властями также являлось и является одним из барьеров в успешной реализации инвестиционных проектов в субъектах РФ.

На начальном этапе создания особых экономических зон в субъектах РФ государство ставило цель привлечь на территории иностранные инвестиции и обеспечить себе определенные льготы, а не добиться конкретных целей социально-экономического развития регионов. Это привело к тому, что в настоящее время в Российской Федерации функционирует лишь половина из созданных ОЭЗ, при этом функционирование многих ОЭЗ эксперты признают неэффективным, либо условно-эффективным. В связи с этим ОЭЗ не могут решить проблемы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и государства в целом.

Российская Федерация выделила на создание 33 особых экономических зон 179 млрд. руб. из бюджетов всех уровней, инвестиции со стороны резидентов составили 177 млрд. руб. Полученные средства длительное время не использовались, а просто размещались на депозитах. При этом расходы на оплату труда в управляющих компаниях и выплату поощрений не ставились в зависимость от достигнутых целей и результатов [8].

Одной из современных проблем функционирования уже созданных особых экономических зон в РФ является несогласованность в решениях и действиях между федеральными органами государственной власти, осуществляющими регулирование в этой сфере, и органами власти субъектов РФ. Это, прежде всего, касается предоставления льгот резидентам особых экономических зон и осуществления контроля за их деятельностью. Резиденты ОЭЗ могут получить поддержку на одном уровне власти и не получить ее на другом. Отсутствие согласованных действий и четкого разграничения полномочий между различными органами государственной власти в этой сфере на сегодняшний день представляет важнейшую управленческую проблему, для решения которой необходимо внести изменения в законодательство, регулирующее создание ОЭЗ. Также одним из путей решения этой проблемы может явиться передача органам государственной власти субъектов РФ полномочий по управлению данными территориями.

Особые экономические зоны в Российской Федерации создавались в РФ «сверху», а это, в свою очередь привело к тому, что была выстроена нерациональная система управления особыми экономическими зонами. Следствием этого явились сбои в системе «одного окна», когда резиденты ОЭЗ вынуждены решать многие вопросы своего развития в Москве, а не на местах.

Большинство российских особых экономических зон столкнулось после своего создания с проблемой нехватки высококвалифицированных специалистов и необходимостью привлекать их из других регионов. При этом отмечается неразвитость социальной инфраструктуры (детских садов, школ, больниц) во многих ОЭЗ и отсутствие финансовых ресурсов для ее строительства или обновления. Производство в ОЭЗ носит специфический характер и, в связи с этим, подбор и привлечение на территории ОЭЗ специалистов, а также строительство для них объектов социальной инфраструктуры в настоящее время должны быть приоритетами развития ОЭЗ.

Еще одной проблемой в этой сфере являются огромные размеры территорий российских особых экономических зон, что существенно усложняет процесс управления данными территориями, а также не позволяет осуществлять эффективный контроль их развития. Некоторые российские ОЭЗ занимаю площади целых субъектов РФ. При этом государство в современных условиях не в состоянии обеспечить финансирование развития инфраструктуры ОЭЗ в полном объеме.

Особую важность в современных условиях приобретает проблема привлечения инвестиций и резидентов на территории ОЭЗ, несмотря на то, что особые экономические зоны предоставляют своим резидентам юридические, экономические, финансовые льготы и привилегии. Причиной этого является недоверие потенциальных резидентов ОЭЗ к государственным гарантиям по предоставляемым кредитам.

Определенную проблему представляет и несоответствие интересов и целей инвесторов и органов государственной власти в реализации проектов на территориях ОЭЗ. Инвесторов больше интересует извлечение краткосрочной сверхприбыли от проектов на территории ОЭЗ, нежели долгосрочное устойчивое социально-экономическое развитие региона, на территории которого расположена экономическая зона.

Географически особые экономические зоны охватывают зачастую слишком большую территорию региона, что делает процесс управления и функционирования той или иной зоны малоэффективным и затруднительным.

Также проблему представляют пробелы в законодательстве о зонировании территорий ОЭЗ и отсутствие у органов государственной власти практического опыта зонирования территории. Решением этой проблемы могло бы стать проведение предплановой работы на предварительном этапе принятия решения о создании особой экономической зоны. Данный вид работы могли бы проводить эксперты, которые бы занимались оценкой рисков, основных целевых показателей, плюсов и минусов создания подобных территорий в конкретных субъектах РФ. Эксперты обращают внимание и на «пробелы» в Земельном кодексе Российской Федерации, которые приводят к усложнению и увеличению сроков урегулирования выкупа земли и отнесения ее к системе особых экономических зон [9].

У многих особых экономических зон, создаваемых в РФ, есть собственные проблемы, которые могут быть связаны с географическим положением, недостаточностью сырьевой базы, социально-экономическими проблемами в субъектах РФ, в которых находятся ОЭЗ.

До сих пор в Российской Федерации отсутствует единая стратегия развития ОЭЗ, не создаются условия для привлечения инвестиций на территории. В мае 2016 года Президент поручил Правительству РФ разработать единую стратегию работы ОЭЗ, обеспечить оптимизацию бюджетных инвестиций и механизмы их передачи под управление субъектам РФ. Кроме того, в поручении шла речь о приостановке создания новых ОЭЗ до разработки единых подходов к их созданию и прекращении работы неэффективных ОЭЗ. Поручение последовало вслед за проверками ОЭЗ Генпрокуратурой и Счетной палатой и доклада о неудовлетворительной работе ОЭЗ от главы контрольно-счетного управления Администрации Президента РФ [8]. В настоящее время Министерством экономического развития Российской Федерации ведется активная работа по оценке эффективности функционирования особых экономических зон и подготовке предложений по ликвидации неэффективных ОЭЗ. В связи со складывающейся экономической ситуацией в России путем ликвидации таких зон в субъектах РФ планируется сократить уровень долговой нагрузки федерального и регионального бюджетов [10].

Для эффективного функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации необходимо реализовывать следующие меры:

  • совершенствование нормативно-правовой базы, регулирующей вопросы создания и функционирования этих территорий;
  • создание единой стратегии развития особых экономических зон;
  • внедрение новых инструментов управления особыми экономическими зонами, более активное вовлечение в этот процесс органов государственной власти субъектов РФ, передача им полномочий по управлению ОЭЗ;
  • разработка мер, направленных на повышение эффективности управления ОЭЗ, а также разработка и внедрение критериев для оценки эффективности их функционирования;
  • разработка мер по государственной поддержке ОЭЗ в условиях финансово-экономического кризиса;
  • создание социальной инфраструктуры ОЭЗ, а также более активное строительство жилья и объектов социальной инфраструктуры на данных территориях;
  • разработка и внедрение системы подготовки кадров для работы в ОЭЗ всех типов;
  • совершенствование процедур и механизмов продвижения особых экономических зон всех типов на внутренних и внешних рынках.

Таким образом, совершенствование системы управления особыми экономическими зонами возможно с помощью административных и законодательных механизмов, направленных на повышение эффективности особых экономических зон. Создание ОЭЗ на территории субъекта РФ автоматически не означает получение им конкурентных преимуществ, которые обеспечат его стабильное и устойчивое развитие. Для повышения эффективности функционирования ОЭЗ в РФ необходимо совершенствование законодательства, регулирующего эту сферу, а также изменение системы управления ОЭЗ в субъектах РФ, предоставление регионам большей самостоятельности в решении вопросов развития ОЭЗ. Решение вышеизложенных проблем в сфере управления особыми экономическими зонами может способствовать решению проблем социально-экономического развития субъектов РФ, а также повышению конкуренции региональной и национальной экономики Российской Федерации.

Литература

1. Козлова Н.А. Функционирование свободных экономических зон в Китае [электронный ресурс] // Вестник Приамурского государственного университета им. Шолом-Алейхема . 2015. № 4. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/funktsionirovanie-svobodnyh-ekonomicheskih-zon-v-kitae#ixzz4PJxUWdfF . (дата обращения 02.11.2016).

2. Об иностранных инвестициях в РСФСР: Закон РСФСР от 04 июля 1991 г. № 1545-1 (в ред. от 10 февраля 1999 г.) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 18.07.1991. № 1008. (Утратил силу).

3. Об особых экономических зонах в Российской Федерации: Федеральный закон от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ // Российская газета. 2005. 27 июля.

4. Козлова А.С. Проблемы и перспективы развития особых экономических зон в России [электронный ресурс]. URL: http://be5.biz/ekonomika1/r2012/3116.htm (дата обращения 12.09.2016).

5. Региональная экономика и пространственное развитие. В 2. томах. Т.2 Региональное управление и территориальное развитие. Учебник для бакалавриата и магистратуры / Под общ. ред. Л.Э. Лимонова. М.: Юрайт, 2016.

6. Официальный сайт управляющей компании ОАО «Особые экономические зоны» [электронный ресурс]. URL: http://www.russez.ru (дата обращения 12.10.2016).

7. Официальный сайт управляющей компании ОАО «Курорты Северного Кавказа» [электронный ресурс]. URL: http://www.ncrc.ru/ (дата обращения 12.10.2016).

8. Особые экономические зоны пустят под сокращение [электронный ресурс] // TOPNEFTEGAZ . 2016. 10 июня. URL: http://topneftegaz.ru/news/view/111191 (дата обращения 12.10.2016).

9. Кешишева Н.Г. Проблемы и перспективы развития особых экономических зон в России [электронный ресурс] // Вестник Таганрогского института управления и экономики . 2011. № 2. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/problemy-i-perspektivy-razvitiya-osobyh-ekonomicheskih-zon-v-rossii (дата обращения 20.10.2016).

10. Особые зоны по специальным ценам [электронный ресурс] // Коммерсантъ. 2016. О9 июня. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3008286 (дата обращения 20.11.2016).

Bibliography

1. Kozlova N.A Functioning of free economic zones in China [e-resource] // Vestnik of Sholom-Aleichem Amur State University. 2015. № 4. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/funktsionirovanie-svobodnyh-ekonomicheskih-zon-v-kitae#ixzz4PJxUWdfF (date of reference 02.11.2016).

2. On foreign investments in RSFSR: Law of the RSFSR dated July 4, 1991 № 1545-1 (as revised February 10, 1999) // Vedomosti SND i VS RSFSR. 18.07.1991. № 1008. (Ceased to be in force and effect).

3. On special economic zones in the Russian Federation: Federal law dated July 22, 2005 № 116-FZ // Rossiyskaya Gazeta. July 27, 2005.

4. Kozlova A.S. Problems and prospects of development of special economic zones in Russia [e-resource]. URL: http://be5.biz/ekonomika1/r2012/3116.htm (date of reference 12.09.2016).

5. Regional economy and spatial development. In 2 volumes. V. 2 Regional governance and territorial development. Tutorial for undergraduates and graduates / Under L.E. Limonov’s general edition. M: Yurait, 2016.

6. Official website of the management company OAO “Special economic zones” [e-resource]. URL: http://www.russez.ru (date of reference 12.10.2016).

7. Official site of the management company OAO «North Caucasus Resorts” [e-resource]. URL: http://www.ncrc.ru/ (date of reference 12.10.2016).

8. Special economic zones will be reduced [e-resource] // TOPNEFTEGAZ. June 10, 2016. URL: http://topneftegaz.ru/news/view/111191 (date of reference 12.10.2016).

9. Keshisheva N.G. Problems and prospects of development of special economic zones in Russia [e-resource] // Vestnik of Taganrog Institute of Management and Economics. 2011. № 2. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/problemy-i-perspektivy-razvitiya-osobyh-ekonomicheskih-zon-v-rossii (date of reference 20.10.2016).

10. Special zones with special prices [e-resource] // Kommersant. June 9, 2016. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3008286 (date of reference 20.11.2016).

Kolesnikova K.L.

State regulation of territories with special organizational-legal and economic status in the Russian federation: challenges and prospects

Purpose. The purpose of this paper is an analysis of the main problems of State regulation of special economic zones in the Russian Federation and the development of measures to improve the management of the OEZ.

Methods. The study used comparative analysis, statistical data, as well as the activity approach.

Results and practical value. As a result of the analysis of contemporary trends in the development of special economic zones in the Russian Federation, the author identified management problems and developed practical recommendations aimed at improving the State regulation of the territories with special organizational and legal status. These recommendations can be used in the activities of the State power bodies of the Russian Federation.

Scientific novelty. Scientific novelty and originality consists in identifying management problems in the functioning of the Institute of special economic zones in the Russian Federation, as well as developing measures for improving the State regulation of this sphere.

Key words: state regulationspecial economic zonesterritories ahead of the socio-economic development.
  • Государственное регулирование экономики


Яндекс.Метрика