Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления как главный фактор развития территории

Комаревцева О.О. , Овчинникова О.П.

УДК 352
ББК 66.3(2Рос)

Цель. Разработка интегрального показателя уровня развития муниципального образования с выявлением наиболее значимых потенциалов, показывающих степень функционирования территории.

Методы. Методологическая база исследования представлена методами от общего к частному, методами индукции и дедукции, экономико-статистического анализа, графическими методами, методом классификации, обобщения и д.р.

Результаты. На основе проведенного исследования были выявлены и решены основные проблемы в оценке деятельности органов местного самоуправления. Было установлено, что показатели, заложенные в годовой отчет муниципальных районном об эффективности деятельности органов местного самоуправления на обеспечивают достоверной оценки развития территории, а также являются усредненными и неинформативными. В связи с этим авторами было предложено дополнить данный отчет интегральным показателем развития территории, что в свою очередь позволяет определить как общую ситуацию функционирования муниципального образования, так и обосновать основные приоритеты целевых ориентиров развития территории.

Научная новизна заключается: 

  • в предложенном авторском подходе по оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления;
  • в предложенной классификации потенциалов, формирующих интегральный показатель. 

Ключевые слова: бюджетная автономияваловые налоговые поступленияинтегральный показатель развития территорииорганы местного самоуправлениярентабельность вложенных инвестиций.

В настоящее время оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления является одной из весьма важных и непростых проблем публичного управления. Недостаточная эффективность решения важных вопросов местного значения, использование не в полной мере организационно-управленческого потенциала, противоречия между целевыми ориентирами в муниципальных программах вызывают неудовлетворенность населения деятельностью органов власти по решению многих жизненных аспектов. Тем самым возникает потребность в создании инструментария по оценке эффективности деятельности местных администраций, что также обуславливается, необходимостью постоянного анализа социально-экономическую ситуацию в муниципальном образовании, системном изучение точек роста и недостатков развития территории, а также возможностей качественного прогноза будущего состояния муниципального образования.

Исследование оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления занимает важное место в трудах российских и международных ученых. Так Bouldung К. считает, что оценка деятельности органов местного самоуправления влияет как на функционирование и развитие территории, так и на формирование их собственного имиджа [1]. А.Н. Широков предполагает, что внедрение эффективных механизмов оценки деятельности органов местного самоуправления позволит вывить слабые места и точки развития муниципального образования, что в свою очередь будет направленно на решение экономических и социальных проблем [2]. По мнению Воронина А.А. при осуществлении своей деятельности органы местного самоуправления должны определять цель и задачи развития муниципального образования, и, как следствие, получать достигнутые результаты при помощи оценки основных достоинств управляемой территории [3]. Однако, несмотря на необходимость проведения данной оценки, вопрос об использовании инструментов для ее анализа раскрыт недостаточно, тем самым следует констатировать, что имеющиеся исследования не дают полного представления о параметрах измерения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, недостаточно четко сформулированы механизмы, обеспечивающие поэтапное решение вопросов местного значения, отсутствует взаимосвязь расходной части местных бюджетов с оценкой приоритетности вопросов местного значения. Данное обстоятельство также подтверждает необходимость создания интегрального показателя, определяющего развитие территории и степень эффективности работы местной администрации.

На сегодняшний день основной формой отчета муниципальных образований о своей деятельности за текущей и плановые периоды выступает Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 №1317 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта и пункта 2 Указа Президента РФ от 7.05.2012 №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» [4].

Показатели эффективности деятельности органов местного самоуправления разработаны в целях содействия субъектов РФ в определении выделения муниципальным образованиям межбюджетных трансфертов (грантов) за достижения наилучшего рейтинга деятельности. В его перечень включены 40 наименований, отражающих такие аспекты развития муниципального образования как экономика, дошкольное, общее и дополнительное образование, культура, жилищно-коммунальное хозяйство, организация муниципального управления и т.д. Кроме того, в докладах глав администраций перечисляются и дополнительные показатели, конкретизирующие основные (так например, основным является «экономическое развитие», а дополнительным, выступает «объем инвестиций в основной капитал»).

Однако, рассматриваемые показатели анализа деятельности, по нашему мнению, не обеспечивают возможность интегральной оценки эффективной деятельности местного самоуправления, что проявляется в отсутствие информативности ряда основополагающих индикаторов, усредненности, неточности единиц измерения и т.д.

В Указе Президента РФ от 28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» говорится, что анализ данных показателей производится на основе сводного индекса, индекса среднего темпа роста эффективности, среднего темпа роста показателя эффективности деятельности органов местного самоуправления за отчетный год и два предшествующих [5].

По нашему мнению, данная структура показателей не может объективно определить уровень развития муниципального образования. Тем самым является необходимым включить в данный перечень:

1. Уровень результативности деятельности органов местного самоуправления по отраслям: 

             (1)

где U - уровень результативности, Pk - частный показатель результативности деятельности органов местного самоуправления, u- удельный вес конкретного показателя.

2. Уровень эффективности расходования бюджетных средств:

           (2)

где R - уровень эффективности расходования бюджетных средств, max P1 - значения показателя доли эффективного расходования бюджетных средств муниципального образования за отчетный год, ur – значение доли эффективного расходования бюджетных средств, max P - max доли эффективного расходования бюджетных средств, min P - min доля эффективного расходования бюджетных средств.

Немаловажной необходимостью измерения эффективности деятельности местного самоуправления является применение оценочных характеристик. Как было отмечено выше, показатели, включенные в данный перечень отчета, являются усредненными, не учитывают многих качественных характеристик. Тем самым, в каждый из представленных разделов стоит добавить хотя бы по одному из индикаторов, отражающих общую систему оценочных данных раздела (рис.1).

 

 


Рисунок 1 - Дополнительные оценочные показатели в структуре основных разделов «Показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления»

 

В составленный перечень должен входить индекс промышленного производства, показывающий характеристики изменения масштабов производства, а также финансовое обеспечение муниципального образования, что во взаимосвязи позволит выявить закономерность влияния изменения масштабов производства от финансового развития территории (в денежном выражении).

Кроме того, необходимым является включение в доклад оценки вклада муниципальных структур в реализацию государственных федеральных и региональных программ, направленных на повышение качества жизни (программа «Социальное развития села», Федеральная целевая программа «Развития образования на 2011-2015 гг.» и т.д.).

В исследовании качества жизни населения существенную роль играет показатель доступности и качества социально значимых услуг, следовательно, его включение в данный перечень является целесообразным.

Состояние социальной инфраструктуры непосредственно зависит от деятельности муниципальных образований, которые вносят свой вклад в реализацию федеральных и региональных программ социально-экономического развития территории. Тем самым, правомерным будет использовать нормативные показатели обеспеченности объектами социальной инфраструктуры, заложенные в целевые программы, как социальные стандарты, применение которых позволит задавать направление выравнивания уровня жизни населения на отдельных административных территориях.

Состояние спортивной инфраструктуры относится к сфере ответственности всех органов власти (более крупные комплексные имеют статус федеральных, спортивные залы и бассейны - муниципальных). Анализ обеспеченности различных видов спортивных сооружений на всех уровнях власти позволяет судить о доступности для потребителей и о вкладе власти в решение данных задачи [6]. В разных видах социально значимых услуг, подходы к аналитической оценке и применяемым показателям должны учитывать отраслевую специфику деятельности. Но, к сожалению, на сегодняшний день единого методического подхода не разработано и фактически в различных регионах исследование выполняется неодинаково, что затрудняет сопоставимость ее результатов.

Показатель удовлетворенности населения деятельностью органов местного самоуправления необходимо рассчитать с помощью проведения социальных опросов, позволяющих выявить доступность и удобство пользования услугой.

Проведя исследование эффективности деятельности органов местного самоуправления, авторами было выявлено, что показатели, содержащиеся в данном докладе не позволяют выявить слабые места и угрозы развития муниципального образования, скорректировать недостатки социально-экономической политики.

Тем самым, по нашему мнению, данный отчет необходимо дополнить интегральным показателем развития территории. В качестве данных индикаторов целесообразно использовать бюджетный, налоговый, инвестиционный, экономический и социальный потенциал муниципального образования (табл.1).

 

Таблица 1 – Совокупность потенциалов и их показателей, использующихся при оценке деятельности органов местного самоуправления

Потенциал

Показатель

Бюджетный потенциал

Бюджетная автономность

Налоговый потенциал

Валовые налоговые поступления

Инвестиционный потенциал

Рентабельность вложенных инвестиций

Экономический потенциал

Валовая добавленная стоимость территории

Социальный потенциал

Социальная обеспеченность населения

 

Для повышения эффективности использования ресурсов территории необходимо рассчитать бюджетный потенциал муниципального образования, состоящий из финансовых потоков и эффективности муниципального управления. Расчет бюджетного потенциала проведем при помощи показателя бюджетной автономности – отношения всех доходов полученных муниципальным образованием (за исключением бюджетных трансфертов) к уровню расходов бюджета за тот же период. Тем самым, бюджетная автономия рассчитывается как:

               (3)

где Ba - бюджетная автономность муниципального образования, Db - доходы бюджета, Bt - бюджетные трансферты, Rb - расходы бюджета.

Налоговый потенциал включает в себя сумму основных видов налоговых поступлений собранных в муниципальном образовании деленную на сумму налоговых ресурсов, поступающих в муниципальное образование:

               (4)

где NPost - валовые налоговые поступления, Npt - сумма налогов поступающих в муниципальное образование (НДФЛ, ЕНВД, ЕСН, налог на землю, налог на имущество физических лиц), NR - налоговые ресурсы.

Под налоговыми ресурсами понимается сумма прогнозируемых налоговых поступлений в отчетном периоде и налоговых недоимок за вычетом суммы предоставленных налоговых льгот. Необходимо отметить, что данный показатель исследует налоговый потенциал «в узком» понимании. Чтобы посчитать его более точно необходимо к данной формуле добавить сумму «неуплаченных налоговых поступлений теневого сектора экономики», что затруднительно реализовать из-за отсутствия официальной информации.

Инвестиционный потенциал муниципального образования имеет одно из приоритетных значений при определении эффективной деятельности муниципальных органов власти, показывая при этом интегральную характеристику направленных на модернизацию и увеличение основных фондов денежных средств. По нашему мнению, для оценки инвестиционного потенциала территории необходимо применить формулу рентабельности вложенных инвестиций:

                (5)

где Ir - рентабельность вложенных инвестиций, DIt - доход инвесторов по инвестиционным проектам в текущем году, Rt - убытки проектов инвесторов в текущем году, Ik - инвестиции в основной капитал территории.

Экономический потенциал является материальной основой функционирования хозяйственной системы муниципального образования. Оценка экономического потенциала территории зависит от ресурсов, которыми она располагает и от совокупности материальной базы, формируемой валовый продукт ее основными отраслями экономики. Тем самым стоимостную оценку данного потенциала следует проводить при помощи показателя валовой добавленной стоимости территории:

             (6)

где Kt - валовая добавленная стоимость территории,  Fo- показатели основных отраслей, формирующих валовый продукт территории, Kec - коэффициент экономической эффективности, Vmo - валовый продукт территории.  Данный показатель рассматривает удельный вес основных отраслей экономики в формировании валового продукта территории с учетом их результативности. Одним из главных элементов данной формулы выступает коэффициент экономической эффективности, определяющейся как показатель эффективности производства, сформированный из соотношения полезного результата и затрат факторов производства процесса.

Социальный потенциал следует рассматривать как часть национального человеческого капитала. По нашему мнению, в качестве его расчета следует использовать показатель социальной обеспеченности, рассчитываемый как:

          (7)

где CO - социальная обеспеченность населения, RBsoc - расходы бюджета на социальное обеспечение, kc - коэффициент социальной удовлетворенности, - расходы бюджета территории.

Коэффициент социальной удовлетворенности – отношение числа случаев удовлетворенности потребителя к общему числу населения, получившего услугу. Значение данного показателя высчитывается при помощи проведенных социологических опросов муниципальных образований на тему «Удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления».

Показатели потенциалов, представленных выше, а также значения коэффициентов экономической эффективности и социальной удовлетворенности рассчитаны на примере муниципальных образований Орловской области (табл. 2).

 

Таблица 2 – Расчет показателей, использующихся при оценке деятельности органов муниципальных образований Орловской области

 

Бюджетный потенциал

Налоговый потенциал

Инвестиционный потенциал

Экономический потенциал

Социальный потенциал

Коэффициент экономической эффективности

Коэффициент социальной удовлетворенности

г. Орел

0,53

1,04

0,71

0,96

0,84

0,19

0,64

Болховский район

0,24

1,01

0,88

0,50

0,74

0,13

0,52

Верховский район

0,26

1,02

0,72

0,40

0,75

0,17

0,58

Глазуновский район

0,24

0,90

0,44

0,32

0,51

0,11

0,33

Дмитровский район

0,27

0,95

0,52

0,35

0,54

0,13

0,34

Должанский район

0,16

0,91

0,62

0,4

0,62

0,18

0,41

Залегощенский район

0,29

0,97

0,86

0,33

0,68

0,16

0,45

Знаменский район

0,14

0,83

1,06

0,57

0,62

0,21

0,42

Колпнянский район

0,37

1,05

0,44

0,54

0,59

0,19

0,34

Краснозоренский район

0,51

1,00

0,13

0,17

0,47

0,10

0,21

Кромской район

0,30

0,85

0,78

0,57

0,82

0,21

0,74

Корсаковский район

0,13

0,92

0,35

0,38

0,53

0,13

0,30

Ливенский район

0,25

1,1

1,05

0,52

1,04

0,22

0,86

Малоорхангельский район

0,1

1,02

0,63

0,28

0,54

0,14

0,33

Мценский район

0,28

1,07

0,72

0,52

0,68

0,16

0,52

Новодеревеньковский район

0,24

0,94

0,26

0,21

0,41

0,12

0,32

Новосильский район

0,10

0,99

0,88

0,17

0,44

0,10

0,36

Орловский район

0,25

0,92

0,7

0,33

0,68

0,15

0,46

Покровский район

0,19

1,08

0,95

0,35

0,88

0,17

0,72

Свердловский район

0,33

1,02

0,82

0,34

0,86

0,18

0,70

Сосковский район

0,10

0,85

0,78

0,25

0,70

0,16

0,64

Троснянский район

0,17

0,97

0,62

0,30

0,64

0,14

0,52

Урицкий район

0,40

1,05

0,68

0,19

0,62

0,13

0,54

Хотынецкий район

0,20

0,99

0,49

0,20

0,60

0,13

0,44

Шаблыкинский район

0,15

0,97

0,83

0,22

0,68

0,16

0,56

 

В качестве индикаторов основных отраслей, формирующих валовый продукт для города Орел, Болховского и Мценского района выбрана промышленность (отгружено товаров промышленного производства), торговля (оборот оптовых и розничных организаций) и строительство (объем подрядных работ в строительстве), для остальных муниципальных образований – промышленность (отгружено товаров промышленного производства), сельское хозяйство (продукция сельского хозяйства в хозяйствах всех категорий в действующих ценах) и торговля (оборот оптовых и розничных организаций).

Проанализировав данную таблицу, было выявлено, что достаточный уровень налогового потенциала наблюдается в городе Орле, Болховском, Верховском, Колпнянском, Ливенском, Малоархангельском, Мценском, Покровском, Свердловском и Урицком районов, инвестиционного потенциала – в Знаменском и Ливенском районе, социальный потенциал – в Ливенском районе. Однако, не один из районов не достиг достаточного уровня развития по бюджетному и экономическому потенциалу.

Показатель неудовлетворительного развития муниципальных образований наблюдается в Краснозоренском и Новодеревеньковском районах.

В качестве оценки уровня развития муниципальных образований используем экспресс-оценочную шкалу, в которой показатель меньше 1 является неудовлетворительным, равный 1 удовлетворительный, больше 1 достаточным.

Итак, рассчитаем интегральный показатель уровня развития муниципального образования (табл.3).

В качестве данного показателя выступает обобщающая взвешенная, представляющая собой сумму множеств средневзвешенных оценок по группам факторов, которая рассчитывается по формуле:

Q = Σ(Xj * Pj),

 где Q — обобщающая взвешенная оценка потенциала региона; Xj — средняя балльная оценка j-го фактора для региона; Pj — вес j-го фактора.

Чем выше рассчитанный показатель муниципального образования, тем выше эффективность его развитие.

Для определения весов частных индикаторов используются данные методики информационно-аналитического агентства «Эксперт РА», в которой бюджетный потенциал равен 0,7; налоговый потенциал - 0,7; инвестиционный потенциал - 0,65; экономический - 0,6; социальный - 0,6[7].

 

Таблица 3 – Расчет показателей, использующихся при оценке деятельности органов муниципальных образований Орловской области

 

Бюджетный потенциал

Налоговый потенциал

Инвестиционный потенциал

Экономический потенциал

Социальный потенциал

Интегральный показатель

Вес частных индикаторов

0,7

0,7

0,65

0,6

0,6

 

г. Орел

0,37

0,73

0,46

0,58

0,50

2,64

Болховский район

0,17

0,71

0,53

0,30

0,44

2,15

Верховский район

0,18

0,71

0,46

0,24

0,45

2,04

Глазуновский район

0,17

0,63

0,28

0,19

0,31

1,58

Дмитровский район

0,19

0,66

0,34

0,21

0,32

1,72

Должанский район

0,11

0,64

0,40

0,24

0,37

1,76

Залегощенский район

0,20

0,68

0,56

0,19

0,41

2,04

Знаменский район

0,10

0,58

0,69

0,34

0,37

2,08

Колпнянский район

0,26

0,73

0,29

0,32

0,35

1,95

Краснозоренский район

0,35

0,7

0,08

0,10

0,28

1,51

Кромской район

0,21

0,59

0,51

0,34

0,49

2,14

Корсаковский район

0,10

0,64

0,23

0,23

0,32

1,52

Ливенский район

0,17

0,77

0,68

0,31

0,62

2,55

Малоорхангельский район

0,07

0,71

0,41

0,17

0,32

1,68

Мценский район

0,20

0,75

0,47

0,31

0,41

2,14

Новодеревеньковский район

0,17

0,66

0,17

0,13

0,25

1,38

Новосильский район

0,07

0,69

0,57

0,10

0,26

1,69

Орловский район

0,17

0,64

0,45

0,19

0,41

1,86

Покровский район

0,12

0,76

0,62

0,21

0,53

2,24

Свердловский район

0,23

0,71

0,53

0,20

0,52

2,19

Сосковский район

0,07

0,59

0,51

0,15

0,42

1,74

Троснянский район

0,11

0,68

0,40

0,18

0,38

1,75

Урицкий район

0,28

0,74

0,44

0,11

0,37

1,94

Хотынецкий район

0,14

0,69

0,32

0,12

0,36

1,63

Шаблыкинский район

0,10

0,68

0,54

0,13

0,41

1,86

 

Расчет показателей оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления показал, что к наиболее развитым муниципальным образованиям можно отнести город Орел, Болховский, Верховский, Залегощенский, Знаменский, Кромской, Ливенский, Мценский и Покровские районы. Город Орел и Ливенский район являются лидерами, имея при этом наивысшие показатели по всем индикатором интегрального показателя.

Самым «не эффективным муниципальным образованием», по проведенному исследованию, является Новодеревеньковский район, получившая самый низкий интегральный показатель равный 1,38.

Таким образом, применение интегрального показателя развития территории позволит:

  • определить как общую ситуацию функционирования муниципального образования, так и его основных отраслей;
  • выявить угрозы и возможности социально-экономического развития территории;
  • проанализировать основные потребности населения данного образования;
  • дать оценку эффективности деятельности органов местного самоуправления;
  • обосновать основные приоритеты целевых ориентиров, необходимых заложить в муниципальные программы по развитию территории. 

Литература

  1. Bouldung К. The Image. Knowledge in Life an Society. Ann Arbor, 1961.
  2. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления [электронный ресурс]. URL: http://future.ftf.tsu.rU/MSU/Minnac/5/ MSUinPolSystem.htm. (дата обращения 11.04.2014)
  3. Воронин А. А. Вопросы ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования // Актуальные проблемы теории правовой системы общества. 2001. Вып. 1.
  4.  Официальный сайт компании «Консультант Плюс» [электронный ресурс]. URL: www.consultant.ru. (дата обращения 05.04.2014).
  5. Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов: Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 14.10.2012) // Собрание законодательства РФ. 05.05.2008. № 18. Ст. 2003.
  6. Восколович Н.А. Экономические и социальные аспекты социальных услуг: Монография. М.:ТЕИС, 2012.
  7. Официальный сайт аналитического агентства «Эксперт - Ра» [электронный ресурс]. URL: www.raexpert.ru. (дата обращения 11.04.2014).

Bibliography

  1. Bouldung К. The Image. Knowledge in Life an Society. Ann Arbor, 1961.
  2. Shirokov A.N. Local self-government in the political system of modern Russia: peculiarities and development problems [e-resource]. URL: http://future.ftf.tsu.rU/MSU/Minnac/5/ MSUinPolSystem.htm. (date of reference 11.04.2014)
  3. Voronin A.A. Responsibility issues of local self-government bodies to the population of the municipal entity // Topical issues of the theory of the society legal system. 2001. Issue 1.
  4. Official site of the “KonsultantPlus” company [e-resource]. URL: www.consultant.ru. (date of reference 05.04.2014).
  5. On assessment of efficient activity of local self-government power bodies of urban area and municipal districts: Decree of the RF President dated 28.04.2008 № 607 (as revised 14.10.2012) // Sobraniye zakonodatelstva RF. 05.05.2008. № 18. Art. 2003.
  6. Voskolovitch N.A. Economic and social aspects of social services: Monograph. M.: TEIS, 2012.
  7. Official site of “Expert –Ra” analytical agency [e-resource]. URL: www.raexpert.ru. (date of reference 11.04.2014).

Komarevtseva О.О., Ovchinnikova O.P.

Assessment of efficiency of local power bodies as the main factor of territories development

Purpose. Development of integral index of development level of municipal education determining the most significant potentials showing a level of the territory functioning. 

Methods. Methodological research basis is introduced by the methods from the general to the specific, the methods of induction and deduction, economic-statistical analysis, graphical methods, classification methods, generalization, etc.

Results. On the basis of the conducted research the authors identified and solved the main problems concerning the assessment of local power bodies’ activity. The found out that the indices in the annual report of municipal districts on efficient activity of local power bodies did not provide adequate assessment of those territories development and were averaged and non-informative. In this connection the authors were proposed to add integral indices of territories development to their report. In its turn it permits to identify it as a general situation of a municipal entity functioning and substantiate main priorities of the targets for the territory functioning.

Scientific novelty is:

  • the proposed authorized approach to assessment of local power bodies’ activity;
  • the proposed classification of potentials forming integral index.

Key words: budgeting autonomygross taxation revenueintegral index of territories developmentlocal administrative bodiesprofitability of the injected investments.
  • Государственное и муниципальное управление


Яндекс.Метрика