Формирование «открытого бюджета» в Российской Федерации: долгосрочные планы и первые результаты

Тургель И.Д.

УДК 30
ББК 66.041

Цель. Оценка первых результатов внедрения практики реализации «открытого бюджета» в Российской Федерации и систематизация   стратегических направлений и мероприятий Министерства финансов по повышению открытости и прозрачности бюджетной системы

Методы. Исследование базируется на общенаучных теоретических и эмпирических методах исследования: сравнение, индукция, абстрагирование,  анализ и синтез.

Результаты и практическая значимость. Обоснована актуальность внедрения технологий партисипативного управления в бюджетную политику. Охарактеризован уровень   бюджетной открытости   РФ с точки зрения международногоиндекса открытости государственных бюджетов. Проведен анализ «дорожных карт» Министерства финансов РФ по повышению открытости и прозрачности общественных финансов в России и сформулированы рекомендации по совершенствованию механизмов их реализации.

Научная новизна.  Выявлена  специфика  внедрения технологий формирования  открытого бюджета в России, связанная с особенностями взаимодействия власти и общества, основных акторов бюджетного процесса, необходимостью инициации активности на региональном и местном уровнях.

Ключевые слова: бюджет для гражданобщественные финансыоткрытый бюджетпартисипативный бюджет.

В последние годы взаимодействие общества и государства все чаще организуется с помощью технологий партисипативного управления, в то числе партисипативного бюджетирования.   Внедрение технологий партисипативного бюджетирования предполагает наличие двух составляющих. Во-первых, это обеспечение открытости и прозрачности формирования бюджета; формирование «открытого» бюджета или «бюджета для граждан». Во-вторых – создание механизмов  прямого участия граждан в бюджетировании.

Начиная с 2008 года различные практики использования партисипативного   получают международное признание как примеры демократических инноваций в управлении. Опыт использования технологий партисипативного бюджетирования обобщается и систематизируется в работах зарубежных авторов  [1, 2].   И хотя деятельность органов государственной власти РФ    часто подвергается вполне обоснованной критике, тем не менее опыт последних лет дает нам немало  примеров реальных шагов «навстречу обществу» по обеспечению  информационной открытости в сфере общественных финансов. Наиболее интересные результаты сегодня достигнуты в сфере обеспечения открытости и прозрачности государственного бюджета [3, 4].   С учетом вышесказанного, цель данной статьи – дать оценку первым результатам внедрения технологий открытого бюджета в России и систематизировать представления о механизмах и направлениях  развития данного технологии в средне-и долгосрочной перспективе.

Начиная с 2006 года Международное бюджетное партнерство (International Budget Partnership, Вашингтон) с периодичностью раз в два года публикует доклад с обзором открытости бюджетов. В 2013 году вышел четвертый доклад, который содержал оценки за 2012 г. В настоящее время мы ждем выхода доклада с результатами 2013 года. В обзоре представлены ставший уже традиционным индекс открытости государственных бюджетов с соответствующим рейтингом (на этот раз для 100 стран мира) и три новых индекса, оценивающих участие общественности в бюджетном процессе, бюджетную власть законодательных органов и контрольно-счетных палат.

Все страны в докладе были распределены на пять групп:

В методике рейтинга большое внимание уделяется наличию 8 важных документов о бюджете, к которым должен быть обеспечен доступ граждан:

Budget Proposal);

for the first six months);

Особое внимание организация уделяет последнему виду документов – упрощенным для восприятия отчетам для граждан. Упрощенные отчеты не предполагают подробной детализации, но дают общее представление о бюджете в удобной форме, с элементами инфографики.

За два года с момента публикации предыдущего обзора индекс открытости российского бюджета возрос с 60 до 74 пунктов (из 100 возможных), что позволило нашей стране занять 10-е место в рейтинге, став при этом одним из лидеров в группе стран с открытой бюджетной системой и совсем немного уступив США (в 2006 году данный  индекс в России составил 47 пунктов) [5]. И хотя некоторые эксперты, в частности, Института экономики переходного периода, заявляли о недостаточно достоверных методах оценки открытости российского бюджета [6], достигнутый результат не может ни вызывать уважения.

 Международное бюджетное партнерство представило России следующие рекомендации по увеличению прозрачности бюджета:

Достигнутый результат стал стимулом для дальнейшего развития деятельности Министерства финансов по повышению открытости бюджетного процесса. Приоритетные направления, цели, задачи, мероприятия в данной сфере отражены  в таких документах, как «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014-2016 годы», «Основные направления бюджетной политики РФ на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов», «План деятельности Министерства финансов на 2013-2018 годы», «Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015-2017 года»   [7, 8, 9, 10].  При этом разработкой единой системы управления общественными финансами на федеральном уровне целенаправленно начали заниматься уже в 2011 году.  В этот год  Минфин России разработал Концепцию создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»  [11]. Тема открытости, подотчетности и прозрачности  привлекла внимание и оппозиционно-либеральных объединений. Проект «Открытый бюджет»  А.Кудрина и созданного им Комитета гражданских инициатив нацелен на публичность формирования и исполнения бюджета на всех уровнях, включая муниципальный (http://budget4me.ru). 

В рамках вышеупомянутых государственных документов на средне- и долгосрочный период для решения задачи повышения открытости и прозрачности государственных и муниципальных финансов планируются следующие мероприятия.

Реализация этих мероприятий будет обеспечена в рамках подпрограмм «Нормативно-методическое обеспечение и организация бюджетного процесса» и «Создание и развитие государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет» государственной программы Российской Федерации «Управление государственными финансами» [12].

В программных документах     «дорожная карта» мероприятий по повышению открытости бюджета появляется в «Плане деятельности Министерства финансов на 2013-2018 годы». В этом документе формулируется долгосрочная цель – повышение позиции России по Индексу открытости бюджета.  С точки зрения количественных показателей, планируется к 2018 году повысить показатель индекса открытости бюджета до 83 баллов. В 2017 году Российская Федерация в рейтинге Международного бюджетного партнерства должна войти в группу стран, «предоставляющих обширную информацию гражданам о бюджете» [10]. То есть долгосрочные цели пока формулируются достаточно узко, без акцента на качественные изменения в системе бюджетирования (таблица 1).

 

Таблица 1. Мероприятия по повышению позиции РФ в Индексе открытости бюджета,  [10].

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Цель 8. Повышение позиции Российской Федерации по Индексу открытости бюджета (Open Budget Index), рассчитываемому Международным бюджетным партнерством

Индикатор цели 8. Индекс открытости бюджета (Open  Budget  Index), рассчитываемый Международным бюджетным партнерством, балл

74

 

77

 

77

 

80

 

80

 

83

 

Ключевое событие 0.1.Основные положения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период опубликованы в формате «Бюджета для граждан»

30.09.13

 

30.09.14

 

30.09.15

 

30.09.16

 

30.09.17

 

30.09.18

 

Ключевое событие 8.2. Порядок

формирования и представления отчета об исполнении федерального бюджета приведен в соответствие критериям Open Budget Index

30.12.13

 

 

 

 

 

 

Ключевое событие 8.3. Единый портал бюджетной системы (www.budget.gov.ru) введен в эксплуатацию

30.09.13

 

 

 

 

 

 

Ключевое событие 8.4. Вхождение

РФ в группу стран «предоставляющих обширную информацию гражданам о бюджете» по Индексу открытости бюджета (Open Budget Index).

31.03.17

 

 

 

 

 

 

 

 Существенные шаги для  достижения поставленных целей были сделаны в 2013 году. В частности, завершается проектирование бизнес-процессов всех функциональных подсистем системы «Электронный бюджет». Продолжилось развитие Единого портала бюджетной системы Российской Федерации (www.budget.gov.ru) и официального сайта для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях. обеспечено информационное взаимодействие единого портала бюджетной системы Российской Федерации с официальным сайтом в сети Интернет по размещению информации о государственных (муниципальных) учреждениях (www.bus.gov.ru), Единым порталом государственных и муниципальных услуг (функций) (www.gosuslugi.gov.ru). При этом, на наш взгляд, принципиальное значение имеет, что впервые в качестве самостоятельного комплекса мероприятий выделено  формирование и представление «Бюджета для граждан». Регулярная разработка «Бюджета для граждан» является одним из основных критериев при формировании Индекса открытости бюджета Международным бюджетным партнерством. Разработка и публикация материалов российского «Бюджета для граждан»  была осуществлена    для  проекта федерального бюджета на 2014-2016 годы  [13].

В конце 2013 года в рамках Доклада о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015-2017 года  долгосрочные цели с одной стороны носят более комплексный характер, а с другой стороны – подвергаются более сложной декомпозиции (таблица 2).

 

Таблица 2. Мероприятия по обеспечению прозрачности и открытости управления общественными финансами [8].

 

2014

2015

2016

2017

2018

Долгосрочная цель 03. Обеспечение прозрачности и открытости управления общественными финансами

Направление 03.01. Создание и развитие единого портала бюджетной системы РФ

Ключевое событие 01. Единый портал бюджетной системы РФ введен в промышленную эксплуатацию

 

 

01.01.15

 

 

 

Ключевое событие 02. Приказ Минфина России «О составе и порядке размещения и предоставления информации на едином портале бюджетной системы РФ принят»

01.09.14

 

 

 

 

Ключевое событие 03. Методические рекомендации для субъектов РФ и муниципальных образований по порядку публикации финансовой и иной информации о бюджете и бюджетном процессе, подлежащей размещению в открытом доступе на едином портале бюджетной системы РФ размещены

01.12.14

 

 

 

 

Ключевое событие 04. Обеспечена публикация информации на едином портале бюджетной системы РФ субъектами РФ и муниципальными образованиями

 

83 субъекта РФ

300 крупнейших МО

Все МО

 

Ключевое событие 05. Обеспечен ежегодный прирост уникальных пользователей единого портала бюджетной системы РФ (уникальных пользователей, ед.)

 

 

 

 

 

Направление 03.02. Формирование и публикация в открытых источниках «Бюджета для граждан»

 Ключевое событие 01. Порядок ежегодной подготовки, обсуждения, опубликования основных положений федерального закона о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в формате «Бюджета для граждан» утвержден

01.12.14

 

 

 

 

Ключевое событие 02. Основные положения федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период опубликованы в формате «Бюджета для граждан»

15.12.14

15.12.15

15.12.16

15.12.17

15.12.18

Ключевое событие 03.

Иллюстрированное издание об исполнении федерального бюджета за отчетный  год размещено на сайте Минфина России

Апрель

сентябрь

Апрель

сентябрь

Апрель

сентябрь

Апрель

сентябрь

Апрель

сентябрь

Ключевое событие 04. Ежегодный доклад о лучшей практике развития «Бюджета для граждан» в субъектах РФ опубликован на сайте Минфина России

20.11.14

20.11.15

20.11.16

20.11.17

20.11.18

Ключевое событие 05. Изменения в методику проведения оценки результатов, достигнутых субъектами РФ в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов, утвержденную приказом Минфина РФ от 26 июля 2013  №75н, внесены

01.12.14

 

 

 

 

Направление 03.03. Повышение информационной открытости деятельности Минфина РФ и подведомственных ему служб

Ключевое событие 01. Повышение позиций Минфина РФ в рейтинге открытости федеральных органов исполнительной власти

60 место

Не ниже 40

Не ниже 20

Не ниже 5

Не ниже 5

Ключевое событие 02. Повышение позиций Минфина РФ в рейтинге официальных сайтов федеральных органов исполнительной власти

60 место

Не ниже 40

Не ниже 20

Не ниже 5

Не ниже 5

 

Задачи повышения открытости и прозрачности бюджетного процесса ставятся не только перед федеральными, но и перед региональными и местными органами власти. В частности, развернутый раздел, посвященный повышению открытости региональных и муниципальных финансов содержится в Государственной  программе Российской Федерации  «Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года» [14]. Для оптимизации их работы Министерством финансов совместно с Министерствами регионального развития и  экономического развития разработаны   Методические рекомендации по представлению проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме [15].      

В указанных Методических рекомендациях  определены ключевые понятия и принципы разработки «Бюджета для граждан» для бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В частности, под «бюджетом для граждан»    понимается «документ (аналитический материал), содержащий основные положения проекта бюджета (утвержденного закона (решения) о бюджете, отчета об исполнении бюджета) в доступной для широкого круга заинтересованных пользователей форме, разрабатываемый в целях ознакомления граждан с основными целями, задачами и приоритетными направлениями бюджетной политики, обоснованиями бюджетных расходов, планируемыми и достигнутыми результатами использования бюджетных ассигнований» [15].

Определены базовые документы, содержание которых рекомендуется представлять в общедоступной форме бюджетов для граждан. В качестве таких исходных документов могут выступать:

В  качестве каналов доведения информации до граждан рекомендуется использовать следующие ресурсы:

   Бюджет для граждан на основе проекта закона (решения) о бюджете и закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации (муниципального образования) рекомендуется представлять в следующей структуре:

В Бюджете для граждан, составленном на основе проекта закона (решения) об исполнении бюджета или закона (решения) об исполнении бюджета рекомендуется  отражать следующие разделы:

Кроме того, при составлении бюджета для граждан рекомендуется использовать по выбору удельные и подушевые показатели доходов и расходов бюджета (в т. ч. в сравнении с аналогичными показателями других субъектов Федерации (муниципальных образований) за предшествующий год. Примерный перечень таких показателей приведен. Для субъектов РФ в рекомендованный перечень входят 39 показателей, для муниципальных образований – 32.

Для анализа сложившейся ситуации на региональном уровне в 2013 году Министерством финансов  проведен опрос   субъектов РФ о реализации
мероприятий по повышению прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для граждан. Данные этого опроса свидетельствуют, что многими  российскими регионами накоплен существенный опыт применения технологий, обеспечивающих прозрачность и открытость общественных финансов. Всего в опросе приняло участие 77 субъектов РФ. [16]. Так в 35% субъектов  РФ «бюджет для граждан» представляется на регулярной основе, в 23% - «бюджет для граждан» разрабатывается и в 42% - такая работа планируется (на данный  вопрос ответили 69 субъектов РФ).

Регионы, составляющие «бюджет для граждан» на регулярной основе, отражают в нем следующую информацию:

Основным каналом коммуникации с гражданами региональных органов власти, регулярно  представляющих информацию о бюджете, является сеть интернет. Информация для граждан о бюджетах муниципальных образований также доводится преимущественно через сеть интернет.

Существенное внимание регионы уделяют  развитию порталов «Открытый бюджет». При этом между понятиями «Открытый бюджет» и «Бюджет для граждан» нельзя ставить знак равенства. «Бюджет для граждан» предполагает представление данных  в наиболее простой и понятной форме, он ориентирован на максимально широкий круг потребителей информации. «Открытый бюджет» - это представление бюджетных данных для широкого круга заинтересованных пользователей, в том числе аналитиков, экспертов, представителей органов власти и т.д., которые используют информацию о бюджете в своей профессиональной деятельности. Интернет-портал «Открытый бюджет» создан и доступен для граждан в 68% субъектов РФ, в 13% субъектов он разрабатывается, в 19% субъектов работа по созданию интернет-портала только планируется.

Практически все субъекты РФ проводят общественные обсуждения проекта закона о бюджете. Из 75 регионов, ответивших на данный вопрос, общественные обсуждения проводят 95% , общественные обсуждения планируют провести 1% респондентов. В тех регионах, где общественные слушания проводятся регулярно, или же их планируется провести (всего таких регионов 71), наибольшее внимание уделяется обсуждению  основных характеристик проекта закона о бюджете, распределению расходов по основным приоритетным направлениям, результатам  реализации целевых программ.

Подытоживая проведенный анализ, следует отметить, что  несмотря на достигнутые позитивные результаты, существует ряд системных проблем, связанных с расширением реального участия граждан в бюджетном процессе.

  1. Процесс повышения открытости и прозрачности бюджета в РФ  не должен быть идущей только со стороны федеральных органов власти. Нужны технологии поиска  консенсуса разноуровневых акторов бюджетного процесса.
  2. При формировании «бюджета для граждан»  нужно не только информировать граждан о состоянии бюджета, но и давать возможность формулировать приоритеты бюджетной политики, создавать институциональные механизмы    учета мнения граждан уже на начальных стадиях бюджетного процесса.
  3.  Следует больше внимания уделять вопросам формирования бюджета для граждан и открытого бюджета на местном уровне, так как  именно  здесь существуют максимальные возможности для вовлечения граждан в процесс определения приоритетов развития местного сообщества.

 Решение вышеназванных проблем сможет стать важным шагом вперед для  достижения  информационной открытости бюджетной политики и формирования устойчивых обратных связей между властью и обществом.

Литература

  1. Sintomer Y., Herzberg C., Röcke A., Allegretti G. Participatory Budgeting and its Diversity // Муниципалитет: экономика и управление. 2013. № 2. С. 5-23.
  2. Sintomer, Yves, Traub-Merz, Rudolf, Zhang, Junhua and Herzberg, Carsten (eds.) (2013b), Participatory Budgeting in Asia and Europe, Key Challenges of Participation (Houndmills: Palgrave Macmillan).
  3. Целищева Е.Ф. Формирование местного самоуправления и муниципальная реформа в России в постсоветский период // Муниципалитет: экономика и управление. 2013. № 2. С. 48-59.
  4. Тургель И.Д. Российский опыт формирования открытого бюджета: проблемы и перспективы // Муниципалитет: экономика и управление. 2013. № 2. С. 24-32.
  5. Open Budget Survey, 2012    [электронный ресурс]. URL: http://internationalbudget.org/what-we-do/open-budget-survey/ (дата обращения 22.04.2014).
  6.  Об индексе открытости российского бюджета [электронный ресурс] // Официальный сайт Института экономики переходного периода.  URL:  http://iep.ru/ru/kommentarii/ob-indekse-otkrytosti-rossiiskogo-byudzheta.html (дата обращения 22.04.2014).
  7. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на    2014-2016 годы [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ.  URL: http://www.minfin.ru/ru/reforms/budget/  (дата обращения 22.04.2014).
  8. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015-2017 года  [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ.  URL: http://www.minfin.ru/common/upload/library/2014/04/main/Rash_kolleg_2014.pdf (дата обращения 22.04.2014).
  9. Основные направления бюджетной политики РФ на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www1.minfin.ru/ru/budget/policy/ (дата обращения 22.04.2014).
  10.  План деятельности Министерства финансов на 2013-2018 годы [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ //  URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2013/06/Plan_Minfina_2013-1018.pdf (дата обращения 22.04.2014).
  11. Концепция создания и развития государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет»: Распоряжение Правительства РФ от 20 июля 2011 г. № 1275-р [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  12. Государственная  программа Российской Федерации «Управление государственными финансами». Утв.  Распоряжением Правительства Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 293-р [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2013/03/Upravlenie_gocudarstvennymi_finansami.pdf  (дата обращения 22.04.2014).
  13. Бюджет для граждан, подготовленный Минфином к  Федеральному закону от 2 декабря 2013 года №349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/common/upload/library/2013/12/main/Budzhet_dlya_grazhdan_k_349-FZ.pdf (дата обращения 22.04.2014).
  14. Государственная  программа Российской Федерации  «Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года». Утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013  № 2593-р [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru/common/upload/library/2014/01/main/Programma_30122013.pdf (дата обращения 22.04.2014)
  15. Методические рекомендации по представлению проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и отчетов об их исполнении в доступной для граждан форме [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL:  http://www.minfin.ru/common/img/uploaded/library/2013/09/prik_MF-MR-MER_86n-357-468_ot_220813.pdf   (дата обращения 22.04.2014).
  16. Итоги социологического опроса «Реализация в субъектах Российской Федерации мероприятий по повышению прозрачности и открытости бюджета и бюджетного процесса для граждан» [электронный ресурс] // Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/ (дата обращения 22.04.2014).