Проблемы применения административной ответственности за нарушение избирательного законодательства

Аладьин А.Н.

УДК 342
ББК 67.401.041

Статья посвящена вопросам юридической ответственности за нарушения избирательного законодательства. Автор отмечает обоюдное влияние законодательства о выборах и референдуме и судебной практики по делам о защите избирательных прав.

Ключевые слова: защита избирательных правизбирательное законодательствоизбирательное нарушениеизбирательные спорыюридическая ответственность.

Проведение выборов невозможно без эффективного механизма разрешения избирательных споров и привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении законодательства о выборах, прав и свобод участников избирательного процесса. Обеспечение избирательных прав граждан судами является важным фактором и условием совершенствования законодательства, стабильности общественного строя и правопорядка, вовлеченности граждан в процесс управления государством, построения гражданского общества.

Избирательные правоотношения характеризуются широким кругом субъектов, которых можно разделить на несколько групп. Непосредственными и наиболее значимыми субъектами избирательного права являются лица, наделенные избирательными правами. Это, прежде всего избиратели или граждане, наделенные активными избирательными правами. Это наиболее многочисленная группа субъектов избирательного права. Следующую группу составляют граждане, реализующие пассивные избирательные права — кандидаты на выборные должности, а также избирательные объединения, их уполномоченные представители, инициативные группы граждан по выдвижению кандидата на выборную должность; представители кандидатов, их доверенные лица, наблюдатели на выборах. Особую группу субъектов избирательного права образуют лица и органы, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан, это, прежде всего, избирательные комиссии, члены избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также главы муниципальных образований.

Основными видами юридической ответственности за нарушение федерального законодательства Российской Федерации о выборах являются конституционная, административная и уголовная ответственность. Административная ответственность наступает в случаях нарушения или несоблюдения общеобязательных правил, т.е. правил, распространяющихся на всех физических и юридических лиц, подпадающих под их регулятивное действие.

Нарушения избирательного законодательства фиксируются на каждых выборах. По словам главы МВД РФ Рашида Нургалиева судами рассмотрено 1945 дел об административных правонарушениях, допущенных на выборах депутатов Госдумы 4 декабря 2011 года. Не стали исключением и выборы Президента 4 марта 2012 года.

Административная ответственность практически реализуется преимущественно специально уполномоченными на это должностными лицами, являющимися представителями соответствующих исполнительных органов, наделенных контрольно-надзорными функциями и полномочиями. В соответствии с ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ, рассмотрение дел о нарушении законодательства о выборах и референдуме входит в компетенцию мировых судей, а если по ним проводится административное расследование - судей районных судов; если эти правонарушения совершенны военнослужащими и гражданами, призваны на военные сборы, дела рассматриваются судьями гарнизонных военных судов.

На практике многие нормы КоАП РФ по делам, возникающим из избирательных правоотношений, неэффективны, так как их применение предполагает составление протоколов об административном правонарушении. Члены избирательных комиссий и должностные лица органов внутренних дел далеко не всегда в состоянии составить такой протокол. Причины этого в низкой квалификации, занятости выполнением других обязанностей, нежелании вмешиваться в политический процесс, так как сама по себе констатация в протоколе факта правонарушения свидетельствует об определенной позиции [1].

Сеченова Р.Р. и Шапиев С.М. отмечают, что не снижается количество возвращенных судом протоколов в силу ч. 4 ст. 29.4 КоАП РФ, согласно которому на стадии подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении суд выносит определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, а также в случаях составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела [2].

Возникающие в день голосования по вопросам о неправомерном включении избирателя в список или об исключении из него говорят о несовершенстве системы составления списков избирателей. По существу избирателям предоставляется право проконтролировать правильность составления списка избирателей. Участковым избирательным комиссиям предоставляется дополнительное время для работы со списком с тем, чтобы исключить ошибки или неточности, неправомерное исключение или невключение избирателя в список избирателей.

На практике, судя по многочисленным жалобам избирателей, нередки случаи, когда избирателей нет в списках, хотя они не меняли место жительства в ближайший год. Так в Избирательную комиссию г. Белгорода в день голосования на выборах Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года поступила жалоба от избирателя, имеющего постоянную регистрацию на территории избирательного участка № 212 г. Белгорода по поводу невключения избирателя в основной список избирателей. По сведениям секретаря участковой избирательной комиссии, он ошибочно был исключен из списка избирателей избирательного участка № 212. После обращения к руководству участковой избирательной комиссии он был включен в список избирателей, получил избирательный бюллетень и проголосовал.

Однако в связи с выявленными несоответствиями, административные протоколы о данных правонарушениях не составляются, должностные лица, ответственные за порядок формирования и ведения регистра избирателей, участников референдума, а также сведений о них к административной ответственности не привлекаются. Таким образом, члены избирательных комиссий не используют свое право составления протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.4 КоАП РФ.

Большинство правонарушений избирательного законодательства по-прежнему совершается СМИ в период проведения предвыборной агитации. При этом следует отличать предвыборную агитацию от информационного обеспечения выборов. Призывы голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него, совершаемые при осуществлении представителями организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, профессиональной деятельности признаются предвыборной агитацией в случае, если эти действия совершены с целью побудить избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них) (п. 2 ст. 48 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ).

Трудно не согласиться с мнением Макарцева А.А. в том, что дополнение Федеральным законом N 67-ФЗ объективной стороны состава правонарушения, предусмотренного ст. 5.5 КоАП РФ, таким квалифицирующим признаком, как неоднократность, не в полной мере соответствует некоторым положениям КоАП РФ [3].

Во-первых, отмечает Макарцев А.А., в соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Исходя из данной статьи, дополнение содержания объективной стороны административного правонарушения иными федеральными законами невозможно.

Во-вторых, положение п. 2.1 ст. 48 Федерального закона N 67-ФЗ, позволяющее средствам массовой информации неоднократно нарушать правила информационного обеспечения выборов, не согласуется с целью административного наказания, закрепленной в ст. 3.1 КоАП РФ и направленной на предупреждение совершения новых правонарушений.

В-третьих, не в полной мере учитываются положения ст. 4.3 КоАП РФ, в соответствии с которыми повторное совершение однородного административного правонарушения является обстоятельством, отягчающим административную ответственность. В нашем случае совершение повторного правонарушения является не отягчающим обстоятельством, а лишь основанием привлечения к административной ответственности.

Рассматриваемое положение ст. 48 Федерального закона N 67-ФЗ игнорирует права других заинтересованных лиц, в том числе кандидатов (избирательных объединений), против которых можно вести незаконную агитационную деятельность. Это дает возможность представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, неоднократно и безнаказанно совершать действия, побуждающие избирателей голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них), т.е. злоупотреблять своими правами.

Важной особенностью привлечения средства массовой информации к административно-правовой ответственности, предусмотренной ст. 5.5 КоАП РФ, является возможность привлечения к ответственности как юридического лица, так и его должностных лиц.

Рассмотрение содержания ст. 2.1 КоАП РФ позволяет высказать мнение, что действующее законодательство прямо не разрешает и не запрещает одновременное применение административных санкций к должностным лицам и организациям. Анализ положений административного законодательства позволяет сделать вывод о закреплении в нем диспозитивного установления возможности выбора должностным лицом, которому предоставлено право составить протокол, субъекта административной ответственности. От последствий принятия этого решения будет существенно отличаться размер административного штрафа.

Избирательная практика показывает, что только в случае неоднократного нарушения средством массовой информации правил информационного обеспечения выборов, уполномоченные лица привлекают к ответственности юридическое лицо.

Вопрос о разграничении законодательства о предвыборной агитации и рекламе не случайно является столь острым. Как и реклама, предвыборная агитация является специфическим по направленности видом информации, имеющим в качестве первоначальной цели привлечение внимания к определенным идеям и лицам, а конечной - выражение предпочтения потребителей информации, субъекту, предоставляющему ее. Методы, используемые в агитации и рекламе, нередко совпадают, и недаром зачастую один институт подменяет другой.

Порой на практике вызывают затруднения случаи отграничения политической рекламы от рекламы, не носящей политического характера. Видимо, исходя из тех аргументов, что различить политическую агитацию и коммерческую рекламу бывает досрочно трудно, но в то же время учитывая, что предвыборные технологи развиваются быстрее рекламных, законодатель выстроил систему регулирования рекламы в агитационный период в рамках избирательного законодательства. П. 2 ст. 2 Федерального закона от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» указано, что он не распространяется на политическую рекламу, в том числе предвыборную агитацию.

В ст. 5.9 КоАП РФ имеется в виду как недостоверная, ненадлежащая реклама, так и реклама достоверная, но, тем не менее, нарушающая ограничения, предусмотренные законодательством о выборах и референдуме.

Значительное число дел об административных правонарушениях возбуждалось в Белгородской области членами избирательных комиссий в связи с изготовлением, распространением или размещением агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах (ст. 5.12 КоАП РФ).

Актуальным остаются вопрос разграничения противоправных деяний при применении норм уголовной и административной ответственности. Для разграничения преступлений и административных правонарушений законодатель в КоАП РФ указывает, что административная ответственность наступает, если «действия не содержат уголовно наказуемого деяния». По мнению профессора Р.С. Маковика [4], сейчас уже нельзя пользоваться только методом исключения.

В судебной практике выявляются случаи, когда за идентичные противоправные деяния по своей форме и содержанию, направленные на подкуп избирателей, в одних случаях виновных привлекают к административной ответственности, а в других - к уголовной.

Отграничение административного правонарушения от состава преступления в виде подкупа избирателей или участников референдума имеет оценочный характер. Поскольку отдельные факты подкупа единичных избирателей, участников референдума не могут повлиять на итоги голосования в целом, они могут расцениваться как административное правонарушение, а в случае подкупа значительного круга избирателей, участников референдума наступает уголовная ответственность.

На наш взгляд, совершенствование административного законодательства должно быть направлено на более четкое разграничение административной и уголовной ответственности за данный вид правонарушения.

Финансовые правонарушения становятся достаточно распространенными в ходе избирательных кампаний. В связи с этим, становится непонятна позиция судов, прекращающих производство по делам о финансовых правонарушениях в соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ по причине малозначительности совершенного административного правонарушения.

Так, постановлением от 13 мая 2010 года прокурора города Копейска возбуждено дело об административном правонарушении в отношении Б. по ч. 1 ст. 5.17 КоАП РФ, выразившемся в том, что он, являясь кандидатом в депутаты Собрания депутатов Копейского городского округа, после официального опубликования результатов выборов, специального избирательного расчетного счета не закрыл и не предоставил в избирательную комиссию в установленный срок итогового финансового отчета о размере его избирательного фонда, источниках его формирования, обо всех расходах, произведенных за счет средств избирательного фонда с приложением первичных финансовых документов, подтверждающих поступление и расходование средств избирательного фонда.

Б. постановлением мирового судьи судебного участка N 5 г. Копейска был признан виновным в совершении вмененного ему правонарушения и ему назначено наказание в виде административного штрафа в сумме 2000 рублей.

Решением судьи Копейского городского суда постановление мирового судьи было отменено, а производство по делу об административном правонарушении прекращено в связи с малозначительностью совершенного административного правонарушения, а Б. объявлено устное замечание [5].

Имеют место случаи применения судом ст. 2.9 КоАП РФ к лицу, совершившему правонарушение, предусмотренное статьей 5.18 КоАП РФ [6].

Так, 15 августа 2005 года гр. М., являясь кандидатом на должность депутата Собрания депутатов Зерноградского городского поселения Зерноградского района Ростовской области, оплатил заказанные им агитационные материалы (листовки) не за счет средств соответствующего избирательного фонда, а за счет личных средств, чем совершил административное правонарушение, предусмотренное ст. 5.18 КоАП РФ.

В судебном заседании гр. М. вину в содеянном признал, пояснив, что сделал это в связи с отсутствием на счете денежных средств, без умысла, не придав значения такой мелочи. После того как ему указали на нарушение закона и на счете оказались деньги, гр. М. вторично оплатил указанные листовки со счета, чтобы исправить допущенную ошибку.

Действия кандидата М правильно квалифицированы территориальной избирательной комиссией Зерноградского района Ростовской области по статье 5.18 КоАП РФ как незаконное использование денежных средств кандидатом, зарегистрированным на должность депутата.

Суд счел вину М. установленной, но в то же время учел незначительность совершенного проступка, что указанные действия не оказали вредных последствий, признал совершенное административное правонарушение малозначительным и счел возможным в силу ст. 2.9 КоАП РФ освободить гр. М. от наказания, ограничившись устным замечанием.

По нашему мнению, применение судом ст. 2.9 КоАП РФ в случаях правонарушений, связанных с финансированием выборов не приемлемо, так как нарушения участниками избирательного процесса порядка финансирования могут повлиять на итоги выборов вплоть до отмены их результатов.

Нерешенной остается проблема внесения пожертвований в избирательные фонды кандидатов подставными лицами. УК РФ (ст. 141.1) и КоАП РФ (ст. 5.20) предусмотрена ответственность за внесение пожертвований в избирательный фонд через подставных лиц. При этом ответственность должно нести не само подставное лицо, а лица, действующие через таковое. Однако из-за отсутствия доказательной базы указанные лица уходят от ответственности. Нарушения в данной сфере предвыборной деятельности кандидатов и избирательных объединений, по признанию многих экспертов, относятся к самым распространенным и в то же время труднофиксируемым [6].

Финансирование выступает ключевым аспектом проведения выборов. Данное обстоятельство требует детального регламентирования в рамках специального законодательного акта наиболее значимых ключевых вопросов получения и использования средств избирательного фонда.

Литература

  1. Избирательное право в судебной практике: Научно-практическое пособие. М.: РЦОИТ, 2008. 320 с.
  2. Колюшин Е.И. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений. М.: Норма: Инфра-М, 2010. 384 с.
  3. Макарцев А.А. Административная ответственность средств массовой информации: на примере применения ст. 5.5 КоАП РФ // Административное право и процесс. 2012. №1
  4. Маковик Р.С. Меры административно-правового регулирования охраны и использования биосферы РФ // Юрист. 2002. № 7
  5. Обобщение судебной практики рассмотрения дел об административных правонарушениях, вытекающих из нарушений избирательного законодательства [электронный ресурс] // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  6. Фефилин С.В. Законодательное ограничение нарушений в сфере финансирования избирательных кампаний в России // Ярославский педагогический вестник. № 3. 2010.

Bibliography

  1. The electoral right in legal practice: Scientific-practical guide. M. RCOIT, 2008. 320 p.
  2. Kolyushin E.I. Elections and rights to vote in the mirror of the court rulings. M.: Norma: Infra-M, 2010. 384 p.
  3. Makarcev A.A. Administrative responsibility of the mass media: the case of applying Art. 5.5 of the  RF AO Code // Administrative law and process. 2012. № 1
  4. Makovik R.S. Measures of the administrative-legal regulation of protection and use of the biosphere of the RF // Jurist. 2002. № 7
  5. Generalization of the judicial practice of considering administrative cases as a result of violations of the electoral legislation [e-resource] // Access from ref. -legal system "Consultant Plus".
  6. Fefilin S.V.  Legislative limitation of violations in financing the election campaigns in Russia // Yaroslavskii pedagogicheskii vestnik. № 3. 2010.

Aladyin A.N.

The problems of enforcing administrative liaibility for violation of election legislation

The article is devoted to questions of legal liability for violations of election laws. It should be noted the mutual influence of law on elections and referenda and judicial practice in cases of protection of electoral rights.

Key words: protection of voting rightslaws on electionselection violationselectoral disputeslegal liability.
  • Административное право


Яндекс.Метрика