Высшее образование в сфере публичного аудита: практические потребности и инновации

Франц В.А. , Франц О.Б.

УДК 378
ББК 74.58

В статье предложена авторская концепция публичного аудита как практики, предназначенной для реализации любыми (не только государственными) субъектами деятельности функции контроля за процессами развития публичных образований и использованием органами государственного управления общественных ресурсов. В ней также представлены инновационные элементы магистерской программы «Публичный аудит», разработанной О.Б.Франц.

Ключевые слова: гражданское обществообщественные ресурсыорганы государственного управленияпубличное образованиепубличный аудит.

Понятие публичного аудита является новым для российской практики государственного управления. Это явление пока только начинает исследоваться в рамках отечественной науки. Его зачастую трактуют в узком смысле, сводя исключительно к проверке финансовой деятельности и отчетности государственных структур. Однако современные реалии и практический опыт, накопленный в процессе функционирования данной сферы, определяют необходимость более широкого понимания этого явления. Основной задачей публичного аудита является, на наш взгляд,  реализация независимого и объективного публичного контроля за процессами и результатами деятельности органов власти, связанной с воздействием на социально-политические и экономические процессы, с распоряжением общественными ресурсами, формированием институциональной среды. 

Термин «публичный аудит» уже прочно закрепился в обороте ученых и политиков развитых зарубежных стран. Собственно, и сам процесс является для них устоявшейся практикой.  Для России же это относительно новое явление. И до недавнего времени (до принятия в 2011 году Федерального закона от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований») [1], какие-либо общие подходы к организации публичного аудита и обеспечивающие его эффективность научные исследования оставались явлением единичным.

В связи с этим в управленческой практике достаточно распространена подмена понятий – публичный аудит идентифицируют с государственным контролем. В чем же состоит различие этих двух процедур? В том, что государственный контроль отвечает, прежде всего,  внутренним потребностям системы государственного управления. Поэтому общественность чаще всего не информируется о его задачах и результатах и, следовательно, не может повлиять на  управление социально-экономическими процессами, протекающими в масштабах публичного образования. В отличие от государственного контроля, публичный аудит предназначен для реализации любыми (не только государственными) субъектами деятельности функции контроля за процессами развития публичных образований. И с этой точки зрения он становится существенным фактором развития гражданского общества.

Ставя «знак равенства» между государственным контролем и публичным аудитом, в качестве субъектов публичного аудита позиционируются контрольно-счетные или аналогичные по функционалу органы государственной власти и местного самоуправления. Однако принимая во внимание различия между государственным и публичным аудитом, можно предположить, что развитие публичного аудита позволяет выйти за пределы объективных ведомственных интересов органов власти и   обеспечить в долгосрочной перспективе внедрение в практику публичного управления следующих эффектов:

  1. рост экономической активности населения как следствие увеличения степени его участия в процессе управления социально-экономическими процессами и распоряжения общественными ресурсами;
  2. рост налоговой активности населения в связи с формированием возможности оценки налоговой политики государства и влияния на нее, а также на процесс управления общественными ресурсами в целом;
  3. снижение степени монополизации экономики вследствие расширения доступа к информации об общественных потребностях различных участников отношений, увеличение уровня конкуренции между организациями частного и государственного сектора, что может привести к снижению уровня цен и темпов инфляции;
  4. снижение уровня коррупции вследствие увеличения степени прозрачности деятельности органов государственного управления, а также доступности и достаточности для граждан легальных способов воздействия на нее.
  5. формирование специфических механизмов обратной связи в рамках взаимоотношений общественности и органов государственного управления и, как следствие, реализация возможности преобразований «снизу», продиктованных реальными потребностями населения страны.
  6. тестирование и оценка эффективности систем внутреннего государственного контроля. Очевидно, что дееспособный внутренний контроль позволяет выявлять неэффективные управленческие проекты и способы использования бюджетных средств на более ранних стадиях реализации публичных управленческих решений. Внешний контроль позволяет отчасти оценить результативность внутреннего.

Каково состояние публичного аудита в современной России? Несмотря на то, что его базовые идеи и принципы были закреплены уже в Конституции Российской Федерации 1993 года, путь к их практической реализации оказался крайне медленным. Сегодня российский публичный аудит все еще не представляет собой детально разработанной системы с идеально отлаженным механизмом функционирования.

Возможно, внедряя публичный аудит в практику государственного управления, можно опереться не только на зарубежный опыт, но и на отечественный. В 1979 году в СССР был принят Закон о народном контроле, в котором народный контроль определялся как сочетание государственного контроля с общественным [3]. Следствием реализации данного закона стало активное участие в государственном контроле примерно 10 миллионов народных контролеров. Общесоюзные, республиканские и местные комитеты народного контроля могли запрашивать у руководителей и должностных лиц необходимую информацию, требовать письменные объяснения относительно выявленных нарушений. Тот факт, что сфера ответственности КНК СССР распространялась на все области народного хозяйства, государственный аппарат и использование средств государственного бюджета, указывает на его значительное сходство с современным публичным аудитом. Сегодня можно наблюдать постепенную реставрацию этой сферы публичной деятельности – активизируется деятельность общественных палат, создаются экспертные и общественные советы при органах власти, внедряются технологии «открытого правительства».

Условием эффективности публичного аудита, как и любой другой деятельности, является профессионализм ее участников. Одним из базовых элементов этого профессионализма является набор компетенций, позволяющий воспринимать и оценивать публичное образование (муниципалитет, регион, государство) как целостность, как социально-экономическую систему с ее противоречиями и тенденциями развития, ресурсами и ограничениями. Таких специалистов пока немного, а обеспечивающих их появление учебных программ – еще меньше, поэтому необходимость внедрения в сфере высшего образования соответствующих образовательных программ очевидна.

Процесс внедрения подобных инновационных программ только начинается. Так, в 2006 году в МГУ имени М.В. Ломоносова была открыта Высшая школа государственного аудита, выпускники которой, судя по характеру преподаваемых в ней дисциплин, могут сформировать у себя компетенции для самореализации в сфере публичного аудита. Эта школа до последнего времени оставалась одним из немногих образовательных учреждений, ведущих целенаправленную подготовку кадров для работы в сфере финансового контроля и аудита государственных органов.

Сегодня уже и уральские ВУЗы изучают возможность подготовки специалистов данного направления. Для решения этой задачи группой экспертов (руководитель – Франц О.Б.), имеющих опыт работы в системе государственного управления и владеющих навыками повышения квалификации государственных служащих, был разработан проект магистерской программы «Аудит в государственном и муниципальном управлении». В качестве основного методологического подхода при ее разработке реализовано представление о публичном аудите как функции взаимодействия системы государственного управления и общества. Это значительно расширяет круг потенциальных потребителей данного образовательного продукта за счет увеличения перечня оснований и алгоритмов оценки управленческой деятельности в публичном пространстве.

Учитывая масштаб целей и задач публичного аудита, многогранность и сложность этого явления, очевидно, что государственный аудитор – это специалист, который должен иметь комплексную подготовку, широкий кругозор и системное мышление. Знания в области права, экономики, государственного управления, финансов, иностранного языка – лишь минимальная часть необходимого для подобной деятельности перечня компетенций. Именно поэтому, опираясь на опыт работы с органами государственного управления, в вариативную часть программы введен ряд дисциплин, которые должны преподаваться в рамках данного направления впервые – «Публичное образование как объект аудита»,  «Политический анализ и публичная политика», «Аудит социальной сферы», «Технологии оценки качества жизни населения», «Природопользование и экологический аудит», «IT-технологии и аудит коммуникаций» и т.п.

Специфический подход к пониманию феномена публичного аудита и соответствующий ему перечень дисциплин определили характер новых дополнительных компетенций, формируемых в результате обучения за пределами федерального государственного образовательного стандарта, таких как

  • использование при принятии управленческих решений результатов оценки проблем и противоречий, возможностей и ограничений, определяющих состояние публично-правового образования, органа государственной власти или местного самоуправления;
  • использование технологии оценки состояния публичного образования, оснований и результатов регулирующего воздействия;  
  • участие в формировании расходных, публичных и бюджетных обязательств публичного образования;
  • использование закономерностей и тенденций развития институциональной среды в интересах развития публичного образования;
  • владение алгоритмами и технологиями оценки состояния социальной сферы, государственного (муниципального) сектора экономики, кадровой политики и иных сфер публичного управления;
  • использование методологии оценки качества жизни населения при определении состава и содержания государственных (муниципальных) услуг и функций, критериев оценки их результативности, параметров оценки эффективности бюджетных расходов;
  • применение в профессиональной деятельности методов оптимизации структуры и повышения результативности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, отраслей и организаций общественного сектора, а также повышения эффективности использования бюджетных средств и иных общественных ресурсов;
  • применение ряда иных методов и технологий, позволяющих осуществлять целенаправленное системное воздействие на состояние и тенденции развития публичного образования.

Возможность внедрения данной программы в образовательный процесс пока остается проблематичной, несмотря на очевидную необходимость ее реализации. Однако создание такой программы позволило авторам конкретизировать ряд факторов результативности публичного аудита через перечень профессиональных компетенций потенциальных субъектов аудита. Что, безусловно, обеспечивает дальнейшее развитие концепции публичного аудита в целом.

Литература

  1. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований: Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ  [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12082695/ (дата обращения 30.09.2012)
  2. Абрамова Е. Н., Аверченко Н. Н. Гражданское право: учеб.пособие для вузов в 3-х т. Т.1, ч.1 / Е. Н. Абрамова, Н. Н. Аверченко, Ю. В. Байгушева и др.; под общ. ред. А. П. Сергеева.  М.: ВЕЛБИ, 2011. 
  3. Закон о народном контроле СССР от 01.04.1987 с изм. и доп., внесенными Указом Президиума ВС СССР  [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?reg=doc;base =ESU;n=74 (дата обращения 30.09.2012)

Bibliography

  1. On general principles of organization and operation of control and audit bodies of the RF subjects and municipal entities: the Federal Law of 07.02.2011 № 6-FL [e-resource] // Access mode: http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/12082695/ (Access date: 30.09.2012)
  2. 2.       Abramova E.N., Averchenko N.N.  The Civil Law: a coursebooks for universities in 3 v. V.1, Part 1 / E.N. Abramova, N.N. Averchenko, Yu.V. Baigusheva et al; ed. by A.P. Sergeev. M. WELBY, 2011.
  3.    The Law on people's control of the USSR of 01.04.1987 with amendm. and add. introduced by the Decree of the Presidium of the USSR Supreme Soviet [e-resource] // Access mode: URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?reg=doc;base=ESU;n=74 (Access date 30.09.2012)

Franz V.A., Franz O.B.

Higher education in the field of public audit: practical needs and innovations

The article provides the author's concept of a public audit as a practice to be implemented by any (not just public) actor of control function over the public institutions development processes and over the use of public resources by the authorities. It also features the innovative elements of the master's program "Public Audit" designed  by O.B.Franz.

Key words: civil societypublic resourcespublic bodiespublic institutionpublic audit.
  • Актуальные проблемы развития образования и здравоохранения


Яндекс.Метрика