Социологический анализ кадрового состава аппарата органов государственной власти: современные тенденции

Берзин Б.Ю.

УДК 35.084.3
ББК 60.561.322

В статье представлены материалы социологического анализа кадровой структуры аппарата органов государственной власти и местного самоуправления на основе статистических данных. Установлены тенденции изменения половозрастной структуры, уровня образования и повышения квалификации работников всех ветвей власти и уровней управления.

Ключевые слова: властьвозрастгосударственные и муниципальные служащиегосударственные органыдополнительное профессиональное образованиеобразованиеполуправление.

В 2010 году о необходимости уменьшения количества чиновников было заявлено в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию РФ. На совещании, посвященном этой проблеме, Д.А.Медведев подчеркнул, что оптимизация – «это не просто механическое сокращение, хотя оно должно быть, но это, прежде всего, перераспре­деление полномочий между различными структу­рами, различными уровнями различных структур и создание необходимых механизмов; и под них и нужно определять численность» [1]. Помимо перераспределения полномочий часть функций должна быть передана «электронному прави­тельству», другая часть может быть передана третьим лицам (аутсорсинг). Устаревшие, невостребованные функции необходимо исключить из списка полномочий и включить новые, которые следует обеспечить кадровыми и финансовыми ресурсами с применением современных технологий. В январе 2011 года Президент Российской Федерации подписал указ об оптимизации численности федеральных государственных служащих.

В целом процесс оптимизации структуры кадров аппарата государственного управления рассчитан на три года: в первые два года должно быть сокращено десять процентов и на третий, 2013 год, запланировано еще десять процентов сокращения. Общее количество сокращаемых составит примерно 110 тыс.человек, что позволит федеральному бюджету сэкономить 43 млрд.руб.

Постановка проблемы, издание необходимых нормативных документов обусловлены рядом причин: экономических, социальных и организацион­ных. Так, например, на протяжении последнего десятилетия ежегодный прирост численности работников государственных органов и органов местного самоуправления составил от 2,5% до 8,0% и только последний год наметилась тенденция к уменьшению. Если в 1995 году в органах государственной власти и местного самоуправления работало 1061,8 тыс.чел., то в 2010 г. их число превысило 1648 тыс.чел. В абсолютных величинах наибольший прирост произошел в органах исполнительной власти – более чем на 400 тыс.чел., в относительных – в 20 с лишним раз - «другие органы» (избирательные комиссии, контрольные органы – т.е. созданные для исполнения конституционных, уставных полномочий), более чем в 3 раза увеличилась численность в законодательных, в 2 раза – судебных органах (см.табл.1).

На этом фоне увеличение численности работников государственных органов субъектов РФ и местного самоуправления представляется не слишком значительным.

В общей численности работников органов государственной и муниципальной власти статус государственного служащего к 2011 г. имели 820,8 тыс.человек (составлено автором по [2]) (70,9% от общего числа) и муниципальных служащих 339,6 тыс.человек (67,1%).

По численности государственных служащих среди федеральных округов первые места занимают Центральный и Приволжский федеральные округа. Последние – Северо-Кавказский и Дальневосточный.

В Уральском федеральном округе исполнительная власть на всех уровнях насчитывает около 81 тыс.человек (составлено автором по [2]). Наибольшее число государственных служащих, работающих в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти, находится в Свердловской области, наименьшее – в Ямало-Ненецком автономном округе. В органах исполнительной власти субъектов РФ в округе самая большая численность государственных служащих в Свердловской области, наименьшая – в Курганской области. Хотя суммарно (с учетом автономных округов) в Тюменской области работает почти половина всех чиновников УрФО (47,0%). В органах местного самоуправления с исполнительно-распорядительными функциями на первом месте по численности - Челябинская область, на последнем – Курганская. Несколько иная картина вырисовывается при пересчете количества государственных или муниципальных служащих на 1000 человек населения субъекта РФ (см.табл 2).

В целом по стране примерно 5 государственных служащих приходится на 1000 человек населения, муниципальных служащих – 2 чел. на 1000. В то же время фигурирует, чаще всего в печатных СМИ, и другая цифра – 10-12 человек.

Эти цифры могут относиться к общему числу работников, занятых в органах государственного и муниципального управления. Их в 2011 году в России на 1000 чел. приходилось 11 чел. (точнее 11,5).

Например, этот показатель по данным «Российской газеты» составлял в 2006 г. во Франции – 71,7, США – 70,4, Японии – 33,4, Норвегии – 24,7, Южной Корее – 18,5, России – 10 [3].

Среднемесячная зарплата российских государственных служащих на региональном уровне составила в 2011 г. (январь – сентябрь) – 28,5 тыс.руб., муниципальных служащих – 25,9 тыс.руб. (составлено автором по [2])

Таблица 1

Численность работников государственных органов и органов местного самоуправления по ветвям власти и уровням управления (составлено автором по [2]) (в тыс.человек и в % к 1995 г.) 

Ветви власти и уровни управления

1995 год

2000 год

2010 год

абс.

%

абс.

%

абс.

%

Ветви власти

Всего:

 

1061,8

100

1161,5

109,4

1648,4

155,2

в том числе в органах:

а. законодательных

 

 

8,8

 

 

100

 

 

15,4

 

 

175,0

 

 

32,8

 

 

372,7

б. исполнительных

945,1

100

1027,3

108,7

1385,3

146,6

в. судебной власти и прокуратуры

107,3

100

113,7

106,0

214,6

200

г. другие

0,6

100

3,1

510,0

13,5

2250,0

Уровни управления

1. Федеральные государственные органы

Всего:

 

 

 

527,2

 

 

 

100

 

 

 

521,0

 

 

 

98,8

 

 

 

868,8

 

 

 

164,8

в том числе:

а. центральный аппарат

 

 

 

39,8

 

 

100

 

 

38,8

 

 

97,0

 

 

47,5

 

 

119,3

б. региональный уровень

487,4

100

482,1

98,9

821,4

168,5

2. В государст-венных органах субъектов Российс-кой Федерации

534,6



192,8

100

272,6

141,4

3. В органах мест-ного самоуправ-ления и избира-тельных комиссиях муниципальных образований

-

**

448,0

100

507,0

113,2

Таблица 2

Количество государственных и муниципальных служащих в расчете на 1 тыс.человек населения в субъектах, входящих в состав Уральского федерального округа (составлено автором по [2]) 

Наименование

органа

 

 

Субъекты РФ

Террит.органы федер.органов исполнитель-ной власти

Органы исполнительной власти субъектов РФ

Органы местного само-управления с исполнит.-распоряд. Функциями

Уральский федеральный округ

3,0

1,2

2,4

Курганская обл.

4,2

1,7

2,9

Свердловская обл.

2,9

1,1

1,6

Тюменская обл.

(в целом)

3,3

2,1

3,7

Ханты-Мансийский автономный округ – Югра

 

2,8

 

1,8

 

3,9

Ямало-Ненецкий автономный округ

 

4,0

 

3,6

 

6,3

Остальная территория Тюменской обл.

 

3,5

 

1,8

 

2,5

Челябинская обл.

2,7

0,5

2,1

 

В центральном аппарате федеральных государственных органов средняя зарплата 52,6 тыс.руб., в том числе в законодательной власти – 56,2 тыс.руб., исполнительной – 49,2 тыс.руб., судебной власти и прокуратуре – 52,3 тыс.руб.

В Уральском федеральном округе средняя зарплата – 29,3 тыс.руб., федеральных государствен­ных служащих органов исполнительной власти – 27,2 тыс.руб. (для сравнения – самая высокая – в Дальневосточном федеральном округе – 37,5 тыс.руб., самая низкая – Северо-Кавказский округ – 20,0 тыс.руб.).

Из субъектов, входящих в состав УрФО, самая высокая средняя зарплата чиновников – Ямало-Ненецкий автономный округ – 46,1 тыс.руб., самая низкая – Курганская область – 22,3 тыс.руб. при средней зарплате по области 15,1 тыс.руб.(составлено автором по [2])

Анализ нормативной базы и социально-демографических характеристик кадров госу­дарственной службы показывает, что за последние десятилетия особых управленческих мер во воздействию на структуру кадрового состава аппарата не применялось.

Так, например, соотношение мужчин и женщин в целом практически не изменилось. Мужчин 28,7% (было 27,9%), женщин соответствен­но 71,3% (составлено автором по [2]). Если провести сравнение по ветвям власти, то в законодательных органах относительно больше работает мужчин - 41,9%, в исполнительной власти их только 29,7%, в судебной власти и прокуратуре – 20,8%.

Различия есть и по уровням власти. В центральном аппарате работает больше мужчин (41,4%), чем на региональном уровне (28,0%). Отчасти это, вероятно, объясняется тем, что в органах законодательной власти и в центральном аппарате значительно выше уровень средней зарплаты.

В аппарате государственной власти субъектов РФ за 10 лет произошло уменьшение числа мужчин в среднем на 5% (с 33% до 28%). Особенно отчетливо это видно в органах судебной власти и прокуратуры (уменьшение с 44,2% до 16%)

Среди муниципальных служащих соотношение мужчин и женщин практически не изменилось – 24% мужчин и 76% женщин.

Несколько иная картина складывается при анализе соотношения мужчин и женщин по категориям и группам должностей (составлено автором по [2]). К 2010 году руководители среди должностей государственной службы (федерального и регионального уровней) составляли 16,3% от общего числа гражданских служащих и соотношение мужчин и женщин в этой группе было 38,7% мужчин и 61,3% женщин, а, например, в группе высших должностей – уже соответственно 66,3% и 33,7% - т.е. картина прямо противоположная. Другой пример - среди советников высшие должности занимает 76,6% мужчин и 23,4% женщин.

В категории «специалисты» в целом по группе было 29,5% мужчин и 70,5% женщин, в группе высших должностей соотношение было почти равное – 55% и 45% соответственно, а в группе старших должностей – 29% мужчин и 71% женщин.

На младших должностях категории «обеспе­чивающие специалисты» - 15,5% мужчин и 84,5% женщин.

Анализ этого демографического показателя по ветвям власти показал, что в органах законода­тельной власти РФ трудится 41,9% мужчин и 58,1% женщин от общего числа гражданских служащих, в органах исполнительной власти РФ - 29,6% мужчин и 70,4% женщин, в органах судебной власти и прокуратуры соответственно 20,8% и 79,2% (по данным до выделения Следственного комитета РФ из состава прокуратуры).

В субъектах Российской Федерации тенденции такие же – доминирование женщин в целом (72,5%), преобладание мужчин в категории «руководители» группы «высших должностей» (62,8%) (составлено автором по [2]).

Среди муниципальных служащих соотношение почти такое же, как и на гражданской государственной службе (21,4% мужчин и 78,6% женщин) (составлено автором по [2]). Разница в 7 процентов позволяет говорить о несколько большей феминизации аппарата управления на местном уровне. Особенно это заметно в группе должностей «старшие» (83,3% женщин).

Определенные изменения произошли в возрастной структуре государственных и муниципальных служащих (составлено автором по [2]).

Во-первых, увеличилось число работников государственной власти в возрасте до 30 лет (с 22,0% до 28,5%), в количественном выражении рост составил 232% или 2,3 раза.

Во-вторых, уменьшилось на 11% доля лиц в возрасте от 30 лет до 49 лет (она составила к 2010 г. 49,7%).

В-третьих, увеличилась доля возрастной группы 50-59 лет – с 14,9% до 19,3%.

Изменения происходили в каждой из ветвей власти. Так, например, в законодательных органах молодежи до 30 лет всего 12,8%, а в исполнительной – 27% (рост за десятилетие на 7 процентов), в судебной власти и органах прокуратуры 36%. Надо отметить, что это отразилось на среднем возрасте государственных служащих. Он составил:

  • законодательная власть – 45 лет,
  • исполнительная власть – 39 лет,
  • судебная власть и органы прокуратуры – 36 лет.

Среди работников, замещающих государствен­ные должности и должности государственной службы в субъектах РФ, можно говорить о наличии подобных же тенденций.

Так, число молодежи возросло более чем в 2 раза и составило 48 тыс.чел. (20,6%), группа в возрасте от 50 до 59 лет составила 23,5% и практически сохранила свой удельный вес. Средний возраст работников в органах государственной власти субъектов РФ составил 41 год. Самый высокий средний возраст в законодательных органах - 44 года, самый низкий – в судебной власти – 34 года.

Особо заметное омоложение произошло в системе судебных органов – с 1999 г. средний возраст уменьшился на 10 лет. Это связано, прежде всего, с реформой судебной власти и, как следствие, с ростом общей численности работников. Если в 2001 году в судебных органах работало 3157 чел., то к 2010 г. их численность увеличилась до 20718 чел. Естественно, что рост произошел прежде всего за счет молодежи (был введен институт мировых судей).

В органах муниципальной власти тенденции изменений в возрастной структуре несколько иные. Молодежь составляет 16% от общего числа работников, замещающих муниципальные должности и должности муниципальной службы (рост на 4% за десятилетие), работники возрастной группы 50-59 лет – 28% (рост 10%). Обновление кадров происходит более медленными темпами, чем на государственной службе, и в перспективе может возникнуть более существенный дисбаланс.

В этом случае муниципальная служба столкнется с недостатком достаточно квалифицированных кадров.

С возрастной структурой тесно связано и распределение работников по стажу(составлено автором по [2]).

Кадровый состав государственной и муниципальной службы в зависимости от числа лет, проработанных в системе власти, характеризуется следующим образом:

Стаж до 1 года – 7,6%,

от 1 года до 5 лет – 26,1%,

от 5 до 10 лет – 22,4%,

от 10 до 15 лет – 14,5%,

от 15 лет и свыше – 29,4%.

Следует отметить, что больше всего «новичков» прибыло в 2005 г. и 2007 г., тогда их доля достигала 10%. За последние годы возрос на 4% удельный вес лиц со стажем 15 лет и выше. Особенно заметно их число в органах законодательной власти – 37% (десять лет назад – 47%). В органах исполнительной и судебной власти особых изменений в структуре работников по стажу не произошло.

Видны отклонения от среднего распределения при анализе этого показателя среди работников иных органов государственной власти (избирательных комиссий, контрольных и др. органов) – произошло заметное сокращение удельного веса лиц со стажем от 1 до 5 лет – с 28,4% до 16,3%, и увеличение числа работников со стажем от 10 до 15 лет (с 12,8% до 22,8%).

В органах государственной власти субъектов РФ соотношение работников по стажу совпадает со средним показателем по стране с небольшими колебаниями (от 1 до 4 процентов), хотя при анализе региональных ветвей власти есть и заметные отклонения. Так, например, в органах судебной власти субъектов РФ (конституционные, уставные и мировые суды) с 43% до 13,5% уменьшилось число лиц со стажем до 1 года и соответственно возросло количество людей со стажем до 5 лет и от 5 до 10 лет.

В органах муниципалитетов колебания в сторону уменьшения удельного веса зафиксированы в группе от 5 до 10 лет (5%) и увеличение удельного числа работников в группе со стажем более 15 лет (с 22% до 28%).

В целом наибольший количественный прирост произошел по сравнению с 1999 годом в группе со стажем до 1 года (в 2,2 раза) и со стажем более 15 лет (в 2,6 раза). Это связано с двумя тенденциями: с приходом на работу в органы муниципального управления молодежи и «старением» работников аппарата муниципалитетов.

Наиболее заметно регулирующая роль федерального законодательства сказалась на степени квалификации работников органов государственной муниципальной власти, на таком ее показателе, как образование.

За истекшее десятилетие повысился образовательный уровень государственных и муниципальных служащих. Удельный вес на государственной службе лиц с высшим образованием увеличился на 20% и составил 85,8% от всех работников, замещающих государственные должности и должности государственной гражданской службы с соответствующим уменьшение количества людей со средним профессиональным образованием (составлено автором по [2]).

Эти изменения произошли во всех ветвях власти, наиболее заметны они в органах исполнительной власти. В органах законодательной власти (федеральной) заметно возросло число лиц с ученой степенью (18,0%), тогда как в целом на федеральной государственной службе имеют ученую степень всего 1,0% работающих, (в исполнительных органах 0,8%, судебных – 1,0%, иных 12,2%). Практически все они трудятся в центральном аппарате, на региональном уровне федеральной государственной службы удельный вес таких лиц составляет 0,5%.

Следует отметить, что среди государственных служащих в органах власти субъектов РФ изначально уровень образования был выше, чем у федеральных служащих (72% и 65%).

За прошедшие годы он еще возрос, и в 2010 г. доля лиц с высшим профессиональным образованием составила 89,9%, причем в исполнительной власти она превысила 90%. В органах судебной власти эта цифра составляет 85,6%.

Ситуация, сложившаяся в органах местной власти существенно отличается от системы государственного управления. Хотя показатели уровня образования среди муниципальных служащих, естественно, ниже, динамика роста более впечатляюща – с 51,6% до 76,5%, при увеличении общего количества лиц с высшим образованием на триста с лишним процентов.

Компетентность государственных и муниципальных служащих в современных условиях во многом зависит от получения ими дополнительного профессионального образования (ДПО).

В 2009 г. из общего числа работников органов государственной власти обучалось в различных формах ДПО от 15,1% до 20% или 175 тыс.чел., что ниже расчетной цифры – каждый работник раз в три года должен повышать свою квалификацию – примерно одна треть ежегодно. В федеральных государственных органах прошло обучение 15,7%, в государственных органах субъектов – 13,3% от общей численности работников (см. табл.3).

При таких темпах каждый работник получает возможность учиться только один раз в 7-8 лет, что не отвечает требованиям законодательства и интересам дела, т.к. скорость прироста объема знаний в сфере управления многократно выше.

В субъектах РФ наиболее неблагополучно с обучением в органах судебной (5,7% получили дополнительное профессиональное образование) и законодательной (7,0%) ветвей власти. Выше средней цифра в иных (других) органах государственной власти (18,5%).

Таблица 3

Обучение кадров государственной и муниципальной службы РФ по видам дополнительного профессионального образования(составлено автором по [2]) (в % от численности) 

Уровни управления и ветви власти

Всего, абс.

В том числе

Проф.

переподготовка

Повышение квалификации

Стажировка

Обучение за пределами территории РФ

Федеральные государственные органы

137,7 тыс.

1,5

97,7

0,8

0,1

Органы государственной власти субъектов РФ

 

37,7 тыс.

 

5,8

 

93,9

 

0,3

 

0,1

В том числе:

 

 

 

 

 

- законодательная власть

0,838 тыс.

10,0

89,4

0,5

0,1

- исполнительная власть

33,7 тыс.

6,0

93,6

0,2

0,1

- судебная власть

 

1,5 тыс.

1,3

98,7

-

-

- другие государственные органы

1,6 тыс.

2,7

96,6

0,7

-

Органы местного самоуправления и избирательные комиссии муниципальных образований

 

 

 

42,0 тыс.

 

 

 

7,3

 

 

 

92,4

 

 

 

0,2

 

 

 

0,1 

В Уральском федеральном округе тенденции те же самые, что и в целом по стране, хотя результаты более высокие. Среди субъектов РФ, входящих в округ, ситуация следующая (от числа работающих в органах исполнительной власти) – получили дополнительное профессиональное образование:

Курганская область – 24,5%,

Свердловская область – 12,8%,

Тюменская область (в целом) – 27,8%,

Челябинская область – 23,2%.

В органах местного самоуправления и в избирательных комиссиях муниципальных образований обучение прошло 42040 работника или 8,2%.

Прослеживается закономерность – чем ниже уровень власти, тем меньше внимания уделяется вопросам дополнительного профессионального образования. Немалую роль в этом играет и объем финансирования, предусматриваемый на эти цели.

Наиболее распространенной формой получения дополнительного профессионального образования остается повышение квалификации посредством краткосрочных курсов (одно- и двухнедельных). Эта форма в незначительной степени предусматривает новые технологии обучения и основывается на традиционных лекциях, семинарах, практических занятиях.

Орган власти перечисляет определенную договором сумму денег – и на этом все его усилия завершаются. Иное дело – стажировка, которая предусматривает необходимость подготовки специальной программы, контроль за ее прохождением и приобретение органами неких обязательств перед стажером. Сложившаяся ситуация представляется довольно странной, т.к. действующая в настоящее время программа зачисления и нахождения государственного (муниципального) служащего в кадровом резерве обязательно предусматривает прохождение стажи­ровки. Сегодня требуется новое, расширенное понимание этой формы дополнительного профес­сионального образования.

Проведенный анализ данных статистики позволяет выделить несколько проблем, характерных для кадрового состава государственной и муниципальной службы:

  1. На протяжении последних десяти лет продолжается численный рост аппарата органов управления. Количество работников увеличилось в 1,5 раза (во многом благодаря административной реформе). Меры по оптимизации численности не дают результата, т.к. носят механический характер и сводятся к сокращению аппарата на какой-то процент, без учета выполняемых функций. Реальный перечень этих функций до сих пор отсутствует, хотя и поставлена задача по созданию такого перечня.
  2. Регулирование по основным социально-демографическим характеристикам осуществляется стихийно, нет единого подхода и каких-то стандартов ни на федеральном, ни на региональном или местном уровнях власти. На протяжении всех лет сохраняется тенденция феминизации аппарата и преобладания мужчин на высших руководящих постах. Возрастная структура кадров органов государственной и муниципальной власти оптимальна, т.к. в последние годы были приняты меры по привлечению новых сотрудников в возрасте до 30 лет. Этот тренд необходимо сохранить, чтобы не нарушился возрастной баланс. От этого зависит и распределение работников по стажу, т.е. по опыту работы в органах власти. Сегодня каждый третий работник находится в группе со стажем 15 лет и более.
  3. В течение последнего десятилетия были приняты действенные меры по повышению уровня образования государственных и муниципальных служащих. Сегодня от 80% до 90% работников в органах государственной власти имеют высшее профессиональное образование, и вопрос ныне заключается лишь в том, какое это образование и когда оно было получено. Информация Росстата о дополнительном про­фессиональном образовании свидетельствует о серьезных проблемах в этом направлении деятель­ности органов государственной и муниципальной власти.
  4. Важнейшей проблемой организационного плана остается отсутствие единых оснований для классификации и сравнительного анализа имею­щейся информации [4, c. 159] по кадровому составу органов государственной власти и местного само­управления.

Литература

  1. Совещание по вопросам оптимизации численности федеральных государственных служащих. 20 сентября 2010 г. [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: state.kremlin.ru (дата обращения 21.01.2012)

  2. Федеральная служба государственной статистики РФ [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: gks.ru (дата обращения 21.01.2012)

  3. Российская газета. 13 апреля 2006 г. Федеральный выпуск № 4042.

  4. Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России. М., 2006.

Bibliography

  1. Meeting on questions of optimization of number of federal civil servants. On September 20, 2010 [e-resource] // Access Mode: URL: state.kremlin.ru (accessed 21.01.2012)
  2. Federal service of the state statistics of the Russian Federation [electronic resource] // Access Mode: URL: gks.ru (accessed 21.01.2012)
  3. Russian newspaper. On April 13, 2006. Federal release №. 4042.
  4. Sulemov V.A. The state personnel policy in modern Russia. M, 2006.

Berzin B.Yu.

Sociological analysis of the composition of state power organs: modern trends

This article presents material sociological analysis of the staffing structure of bodies of State power and local self-government, based on statistical data. Set trends by gender and age structure, level of education and qualification of employees of all branches and levels of Government.

Key words: powerageState and municipal employeespublic authoritiessecondary vocational educationeducationgendermanagement.
  • Актуальные проблемы реформи­рования государственной и муни­ципальной службы


Яндекс.Метрика