Реформирование государственного управления и службы: демократизация или бюрократизация? (опыт постсоветских реформ)

Лоскутов В.А.

УДК 35
ББК 66.033.141

В статье представлена оригинальная авторская трактовка бюрократизации и демократизации современной государственной службы РФ, становления новой российской бюрократии. Бюрократизация деятельности госаппарата рассматривается как важнейший механизм самоопределения государственной службы РФ, как условие недопущения нового тотального господства номенклатуры. Анализируется оформление государственной службы в относительно самостоятельный общественный институт, следствия этого процесса, его позитивные и негативные аспекты, посреднические функции госслужбы как стабилизирующего фактора социально-экономического развития. 

Ключевые слова: демократизация и бюрократизация государственного управленияреформирование госуправлениясамоопределение и менеджеризация государственной службы.

Разве сегодня проблемы иерархической организации деятельности различных органов власти и управления, четкого распределения полномочий между разными уровнями и субъектами властных отношений, выработки общих правил и норм деятельности властвующих субъектов, упорядочения делопроизводства, достижения высокого уровня профессионализма действующих государственных и муниципальных служащих, отделения управления от политики не являются столь же важными для будущего страны и системы государственного управления, как и проблемы демократизации государственной службы?

Очевидно, что они столь же важны для деятельности органов власти и управления, как и проблемы превращения государственной службы в прозрачную и отзывчивую бюрократию. Отсутствие реальных, систематических, развернутых, достаточно глубоких и обоюдополезных контактов чиновников с гражданами столь же негативно сказывается на развитии государственной службы, как и отсутствие жесткого, нормативно оформленного распределения властных полномочий между конкретными службами и уровнями власти. Коллективная безответственность и процветающий бюрократический централизм, принимающий иногда абсурдные формы бюрократического центризма, являются следствием, в том числе, и слабой профессиональной подготовки государственных и муниципальных служащих, отсутствия у них надлежащих навыков профессионального поведения в новых, нетрадиционных условиях. Общество заинтересовано в создании системы общественно эффективной власти, в развернутой маркетизации функций государственной службы и менеджеризации ее организационных структур. Достигнуть этого состояния развития власти и управления можно, таким образом, только осуществляя одновременно демократизацию и бюрократизацию (по Веберу, но не по Сталину) государственной и муниципальной службы России. Это не прихоть правящей власти, но естественноисторическая необходимость развития посттоталитарного общества.

Очень часто приходится встречать в научной и публицистической литературе далеко не бесспорный вывод: всесильная административная система в России принципиально не изменилась, а лишь мимикрировала, подстраиваясь под новые обстоятельства. Если оценивать происшедшее с позиций желаемого светлого будущего, то этот вывод, безусловно, справедлив. Но если посмотреть на происходящее как бы изнутри него самого, опираясь на понимание зарождающейся и постепенно набирающей силу тенденции развития, то данное умозаключение ничего не прибавляет к нашему пониманию происходящего, и в силу своего дремучего пессимизма и умозрительности оно практически вредно, ибо дезориентирует практикующих политиков.

Следующий вывод является естественным следствием предыдущего: альтернативы демокра­тизации госслужбы, превращения в прозрачную, взаимодействующую с обществом систему, отзывчивую к нуждам граждан, не существует. Если его рассматривать сам по себе — вне времени и пространства, то он, безусловно, справедлив. Под этими словами подпишется и конгрессмен США, и глава любой районной администрации безграничной России. Все дело в том, что прозрачная демократизация номенклатурной власти и обслуживающей ее государственной службы является дорогой в никуда — она неизбежно приведет к торжеству демократической номенклатуры и историческому тупику. Альтернатива такой демократизации есть — государственная служба России нуждается как в глубокой и всесторонней демократизации, так и в столь же сущностной и всемерной бюрократизации. Вот этому пути действительно альтернативы нет.

Мы хотели бы в связи с обсуждением этого вопроса предостеречь как теоретизирующих политиков, так и практикующих аналитиков против поспешных, догоняющих и опережающих выводов, которые отражают не столько нынешнюю ситуацию, сколько желаемое будущее. Дело в том, что и демократизация, и бюрократизация государственной службы инициированы в значительной степени действующей властью, а не нарастанием, скажем, неких демократических тенденций развития общества. Власть борется за место под солнцем. Она крайне озабочена проблемами своего выживания и расширенного воспроизводства. Она готова идти на многое в целях самосохранения. Не ее заслуга, но ее беда в том, что в итоге, пройдя горнило бюрократизации и демократизации, ныне всесильная номенклатурная власть неизбежно должна будет уступить место иным формам управления общественными процессами, в том числе и властным. Может случиться так, что беда власти окажется благом для общества.

Демократизация государственной службы и государственного управления в целом — процесс не одномерный и не однозначный. Если он протекает в России не так и не по тем законам, по которым развиваются государственная служба и местное самоуправление на Западе, то это свидетельствует лишь о том, что в его основе лежат иные тенденции общественного развития. Мы решаем задачу перехода от тоталитаризма к гражданскому обществу. На Западе же идет последовательное, эволюционное превращение одной формы развития гражданского общества в иную. И тем не менее, есть очень много схожего в этих процессах.

Общественная эффективность деятельности государственного аппарата существенно повышается, если он работает в едином правовом пространстве, руководствуется в своей работе едиными правовыми актами, законами и нормами. Очень важно, чтобы сфера ответственности органов государственной власти была четко определена, закреплена в соответствующих нормативных актах, не выходила за рамки общественной необходимости и постоянно находилась под общественным контролем. В настоящее время в России нет эффективно действующего государственного аппарата, не определены достаточно четко и последовательно его полномочия и ответственность. Слаба нормативная база, призванная обеспечить единообразие и эффективность работы аппарата. Общественный контроль за деятельностью органов государственной власти сведен почти исключительно к процедурам выборов депутатов законодательных и руководителей исполнительных органов власти.

И все-таки в глубинах номенклатурной власти формируется нечто новое, безусловно демонстри­рующее демократический потенциал будущей российской власти, — отношения между должностями номенклатурной системы и отношения государства к обществу и гражданину начинает регулировать не только командно-административное штатное расписание истории, но и закон. Право уравнивает между собой государство, общество и гражданина, устанавливает общественный паритет их интересов, разрушая тем самым их тотальное номенклатурное тождество. Если власть начинает работать на основе законов, она не может быть номенклатурной.

В условиях тоталитаризма государственная служба существовала как особое штатное расписание общества, регулируемое исключительно законами отчуждения и номенклатурной власти. Она существовала в ряду иных систем номенклатурных должностей и выполняла функцию обеспечения непрерывности развития всех иных должностей, а также функцию регулирования всех сфер деятельности государства.

В настоящее время мало что изменилось, хотя перераспределение номенклатурной власти ведет к совершенно неожиданным следствиям. В тоталитарном обществе государственная служба всегда стремилась, но никогда не могла достигнуть такого уровня самостоятельности, который бы гарантировал ей место судьи в общественных спорах и коллизиях. Это место всегда было занято партией, которая была не только рулевым, но и высшим судьей всего происходящего. Номенклатурная власть лишала советских служащих самой возможности самоопределения в качестве относительно самостоятельного и хоть и не передового, но все же отряда социалистическо-коммунистического строи­тельства. Любая попытка реформирования системы государственной власти в условиях тоталитаризма была обречена на поражение, ибо номенклатура по определению была не способна делиться властью и постоянно боролась против всяких попыток корпоративной самоорганизации государственного аппарата, даже если это происходило в целях повышения общественной эффективности его деятельности.

В настоящее время государственная служба все заметнее становится относительно самостоятельным общественным институтом. Не новым отрядом номенклатуры, не новой формой организации государственной власти и управления, а именно общественным институтом — со своими корпоратив­ными интересами, целями, идеалами, нормами деятельности, системой обеспечения, критериями эффективной работы. Естественно, что его социальное, политическое, экономическое само­определение идет за счет других, за счет перераспределения власти. Но столь же естественно и то, что в этих условиях номенклатурный смысл деятельности аппарата отходит на второй план, а все больший вес приобретают гражданские начала его организации.

Этот процесс протекает неоднозначно, хотя сегодня в нем доминируют негативные тенденции, проявляющиеся, в частности, в стремлении аппарата самоопределиться в специфической общественной форме — в качестве тотального собственника всего и вся, стать у руля общественного развития, навязать обществу свои узкокорыстные интересы (усиление роли государства) и цели (установление порядка). Оборотная сторона этого процесса, безусловно, свидетельствует о демократическом смысле происходящего, ибо превращение государственной службы в относительно самостоятельный, специфический общественный институт — важнейший компонент процесса становления гражданского общества.

По мере того как государственная служба оформляется в качестве относительно само­стоятельного общественного института, она начинает играть все более важную роль в происходящих событиях, в том числе и в переделе власти. Зачастую государственный аппарат выполняет роль если не судьи, то посредника в улаживании отношений различных отрядов сражающейся номенклатуры. Ничего подобного в условиях тоталитаризма не было и не могло быть. Не следует идеализировать этот процесс. В каждом отдельном случае аппарат в первую очередь защищает свои собственные интересы.

Если при этом происходит еще и разрешение конфликта, устанавливается баланс противо­борствующих сторон, то посреднические функции аппарата приобретают несколько отличный от первоначального смысл. Постепенно положительный потенциал этой деятельности накапливается, и на каком-то этапе, возможно, аппарат будет действовать, исходя из целей не только самосохранения, но и общественной пользы. Посреднические функции государственной службы все чаще становятся стабилизирующим фактором социально-политического развития общества, неким гарантом доминирования общественных интересов над корпоративными.

Таким образом, демократизация государствен­ной службы — это не призрак, который бродит по России, но состоявшийся факт. Этот процесс проявляется в виде еще недостаточно устойчивых, но достаточно заметных тенденций развития номенклатурной власти. Формируется единое правовое пространство деятельности государствен­ных служащих. Они все чаще осознают себя в качестве представителей особого общественного института. Существенно возрастает их роль в установлении баланса и гармонии различных интересов. Конечно, государственная служба России сегодня еще очень далека от того идеального состояния, когда мы можем назвать ее важнейшим демократическим институтом цивилизованного общества. Но не дальше, чем наше общество ушло от тоталитаризма и подошло к гражданскому обществу.

Как развивается бюрократизация государствен­ной службы? Этот процесс находится вне поля зрения теоретиков, а для практиков, которые все свои силы бросили на демократизацию государственной службы, проблема ее бюрократизации просто не существует. Конечно, жизнь вносит свои коррективы, и реально государственный аппарат изменяется — меняются его функции, структура, содержание работы, способы организации деятельности. Все эти изменения, несмотря на то, что протекают они в основном стихийно и их причиной является необходимость самосохранения, выживания в новых социально-политических и экономических условиях института государственной службы, — несмотря на это, они выстраиваются в определенную логику действий, некоторую тенденцию развития системы номенклатурной власти: наряду с внутренним разложением номенклатуры (демократизация) происходит процесс ее сборки на иных социальных и политических основаниях, идет процесс ее рациональной, а иногда иррациональной бюрократизации.

Мы уже отмечали, что становление единого правового пространства существования и развития государственной службы является важнейшей составляющей процесса ее демократизации. В то же время, право и закон лежат в основе, являются определяющим и системообразующим фактором бюрократизации номенклатурной власти и управления. Новая Конституция России и иные правовые акты, особенно соглашения между федеральным центром и субъектами Федерации о распределении полномочий, определили новый тип иерархической организации власти и управления в стране, распределение полномочий и компетенций как по управленческой вертикали, так и по горизонтали. Сегодня во многих случаях право регулирует внутри номенклатурной власти отношения между политикой и управлением, законы задают уровень и формы организации деятельности органов власти и управления, определяют статус и содержание деятельности государственного служащего.

Конечно, речь идет о становлении определенной тенденции развития государственного аппарата в условиях кризиса номенклатурной власти. Она еще слабо выражена. Формы ее реализации не новы. Появились они в основном еще в условиях старой социально-политической системы. Но ростки новой российской бюрократии уже пробиваются сквозь толщи номенклатурных наслоений советской истории. Они еще очень слабы в правовом отношении, но за ними будущее.

В большинстве современных цивилизованных стран стратегическим направлением развития бюрократии, наряду с менеджеризацией всех сторон функционирования государственной службы, является повышение общественной, гражданской эффективности ее деятельности. Бюрократия должна не только соответствовать демократическим ценностям правового общества, но и после­довательно, ответственно защищать права его граждан. Она должна быть гражданственна.

В современной России происходит нечто аналогичное, хотя и с существенными отличиями. В недрах номенклатурной власти, в процессе номенклатурных войн, в муках и борениях становится общественная, гражданская составля­ющая российской государственной службы. Между тотальной властью и зарождающимся обществом возникает просвет, который с большей или меньшей степенью эффективности заполняет все та же государственная служба, но уже существующая не как внутренний способ самоорганизации номенклатурной власти, а в качестве принципиально нового общественного института.

Естественно, что законы формирования и функционирования тотальной власти в условиях абсолютного господства номенклатуры и властных институтов в системе общественного разделения власти и управления, государственной власти и государственной службы различны. В первом случае государственная служба оказывается эффективной лишь постольку, поскольку она укрепляет власть. Во втором случае, в условиях относительного разделения власти и общественного управления, государственная служба пытается самоопределиться и достичь определенного уровня общественного признания посредством наличных общественных форм, путем превращения в специфический социальный институт, обслуживающий нарожда­ющиеся потребности граждан.

Что нам кажется принципиальным, так это то, что важнейшим механизмом общественного самоопределения государственной службы России в настоящее время и в ближайшей перспективе, в отличие от аналогичных процессов, происходящих на Западе, является механизм бюрократизации деятельности государственного аппарата. Только хорошо организованная, высокопрофессиональная, наделенная достаточными и понятными полномочиями государственная служба способна, с одной стороны, противостоять «напору» номенклатурной власти, с другой стороны, активно стимулировать реальную демократизацию всей системы государственного управления.

Государственная служба сама по себе должна быть хорошо организована и достаточно сильна для того, чтобы выжить и способствовать обществу активно противостоять номенклатуре. Она должна быть в достаточной степени бюрократична. Очень многих пугает набирающая силу тенденция бюрократизации российской государственной служ­бы: формирование собственных корпоративных интересов государственных служащих, разно­образных форм их реализации и отстаивания, конкретных механизмов, обеспечивающих админи­стративное единство процессов принятия и реализации управленческих решений, усиливаю­щийся контроль за их прохождением и постоянный анализ эффективности их исполнения, изменение кадровой политики, требований к профессионализму кадров государственной службы и т.п. Эту настороженность можно понять, ибо грань между усилением номенклатурной и гражданской состав­ляющих процесса бюрократизации государст­венной службы очень подвижна и хрупка. При всех прочих равных условиях на фоне бюрократического самоопределения государствен­ного аппарата может произойти реставрация тотальной власти или снижение накала номенклатурных войн, усиление позитивной и конструктивной роли государственной службы в общественном переустройстве России. Важно понять и тот факт, что если активно и целенаправленно не способствовать усилению роли государственного управления в системе обществен­ного управления и самоуправления, то можно приблизить окончание номенклатурных войн — установление тотального господства окрепшей в боях номенклатуры.

Очень часто, застывши в первобытном ужасе перед бюрократическим монстром, руководствуясь исключительно прошлыми страхами и стремясь демократизировать все и вся, мы попадаем в капкан, в порочный круг тотального воспроизводства номенклатурной власти, которая очень эффективно использует наш страх перед бюрократией и наше стремление как можно быстрее, иногда вопреки существующим условиям, достигнуть светлого демократического будущего. Поэтому очень важно вместе с водой не выплеснуть из колыбели ребенка — новую российскую бюрократию.

Сегодня неявно, «под ковром» борются две тенденции, два подхода к определению будущего развития государственной службы России. Если первый подход основывается на идее создания и постоянного поддержания развернутого, многомер­ного резерва кадров, то второй — на идее контрактной (профессиональной или полупрофес­сиональной) организации государственной службы.

Сторонники первого подхода призывают нас в полной мере учесть и использовать «старый» советский опыт номенклатурной организации работы с кадрами, пока еще жив потенциал действующих и поныне, во многих случаях достаточно эффективно, сложившихся за многие годы управленческих структур и реальных управленческих кадров. Можно сколь угодно долго и разнопланово «умничать» по поводу предельной бюрократизации, идеологизации и политизации номенклатурного способа работы с кадрами, но факт остается фактом — сегодня управленческая реальность и ее кадровая составляющая в значительной степени ориенти­рованы в пространстве и времени в прошлое. Любая реформа системы государственного управления должна в полной мере учесть этот объективный факт. Если мы позволим себе проигнорировать эту действительность, она напомнит о себе любому реформатору: так скорректирует его устремления, что от их пафосно-демократического содержания мало что в действительности останется.

Сторонники второго подхода к реформированию государственной службы России в основном ссылаются на «общецивилизационный» опыт западных стран, в которых государственная служба профессиональна и организована на принципах классической демократии и бюрократии. Они считают, что неорганизованность государственной службы существенно снижает эффективность государственного управления. С их точки зрения, в условиях рыночной экономики и гражданского общества активное внедрение в систему государственной службы таких демократических процедур, как контракт, конкурсный отбор, развернутые квалификационные требования (экзамены), аттестация и т.п., способно изменить природу службы и хотя бы частично приблизить ее к реальным потребностям современного российского общества. Конечно, в таком подходе есть своя логика и правда. Смущает лишь одно обстоятельство: действительно ли общество и государство способны в настоящее время адекватно воспринять все эти новшества и естественным образом ассимилировать их? В этой части сомнений достаточно много. Впрочем, реальный опыт организации государствен­ной службы на новых «демократических» принципах свидетельствует об очень сложных и противоречивых коллизиях, которые возникают в недрах системы государственной власти по мере «внедрения» новых норм управления персоналом. И это также объективный факт, который мы не имеем права игнорировать.

Вопрос, таким образом, заключается в следующем: что конкретно в настоящее время мы должны делать для того, чтобы при реформировании государственного управления и службы в полной мере учесть опыт, в том числе и положительный, прошлых лет и те набирающие силу тенденции общественного развития, которые демонстрируют нам возможные ближайшие перспективы ка­чественного обновления всей административной и управленческой реальности России? Наше пред­ложение может прозвучать несколько академично, но если отвечать на данный вопрос действительно конкретно, то в первую очередь следует опре­делиться со стратегическими целями реформы государственного управления. А это значит, в том числе и в первую очередь, что мы должны разобраться с бюрократической и демократической составляющими государственной службы, ответить себе и обществу на вопрос: что сегодня в России «первично», а что «вторично»? На каком участке реформирования государственной службы и всей системы государственного управления следует сосредоточить главные силы и усилия всех общественных и государственных структур?

Какая сегодня в России государственная служба — демократическая или бюрократическая? К сожалению, ни та, ни другая. С точки зрения бюрократа, она излишне демократическая. С точки зрения гражданина и общества — чересчур бюрократическая. На самом деле она номенкла­турная. Мы все еще в начале процесса ее существен­ного реформирования. Очень важно помнить, что победить номенклатурную власть можно исклю­чительно путем последовательной демократизации и бюрократизации государственного управления и службы. Другого пути нет. Об этом свидетельствует наш собственный почти двадцатилетний опыт реформ государственного управления в России.

Loskutov V.A.

The reform of public administration and services: democratization or bureaucratization? (experience of post-soviet reforms)

The article presents the original author's interpretation of bureaucratization and democratization of the modern civil service, becoming the new Russian bureaucracy. Bureaucratization of government officials is seen as an important mechanism for self-determination of the public service, as a condition of avoiding new total domination of the item. Making public service is analyzed in a relatively autonomous public Institute, investigation of this process, its positive and negative aspects, mediation civil service as a stabilizing factor for socio-economic development. 

Key words: democratization and bureaucratization of governancereform of the public administrationself-determination and managerization of public service.
  • Власть и социум


Яндекс.Метрика