Формирования кадров государственной службы как класса: от Петра I до настоящего времени

Качелин А.С.

УДК 35.08
ББК 67.401.02

Автором исследуется система государственной службы со времен Петра I и до настоящего времени. Особое внимание уделяется современному и нетрадиционному методу отбора кандидатов на государственную службу.

Ключевые слова: государственная службакадровый отборноменклатурасистемный кризисчиновник.

Класс чиновников начал зарождаться в России ещё при Петре I. Занятый почти всё время своего царствования войной, Пётр так же, как и его предки, если не больше, нуждался в прикреплении сословий к определённому делу, и при нём прикрепление служилого сословия к войне было таким же нерушимым принципом, как и в XVII веке.

Меры Петра Великого по отношению к служилому сословию во время войны носили случайный характер и лишь около 1717 года, когда царь вплотную занялся «гражданством», начинают становиться общими и систематическими.

Дворяне времён Петра Великого на всю жизнь прикреплены к отбыванию государственной службы, как и служилые люди московских времён. Но, оставаясь всю жизнь прикреплёнными к службе, дворяне при Петре несут эту службу в довольно-таки изменённом виде. Теперь они обязаны служить в регулярных полках и во флоте и отправлять гражданскую службу во всех тех административных и судебных учреждениях, которые были преобразованы из старых и возникли вновь, причём военная и гражданская служба размежёвываются. Так как служба в новом войске, во флоте и в новых гражданских учреждениях требовала некоторого образования, хотя бы кое-каких специальных познаний, то для дворян была сделана обязательной школьная подготовка к службе с детства.

На действительную службу дворянин петровских времён зачислялся с пятнадцатилетнего возраста и должен был начинать её непременно с «фундаменту», по выражению Петра, то есть рядовым солдатом в армии или матросом во флоте, унтер-шрейбером или коллегии юнкером в гражданских учреждениях. Учиться полагалось по закону только до пятнадцати лет, а далее надо было служить, и Пётр очень строго следил, чтобы шляхетство было при деле.

Время от времени он устраивал смотры всех взрослых дворян, состоявших и не состоявших на службе, и дворянских «недорослей», как именовались не достигшие узаконенного для службы возраста дворянские дети. На этих смотрах, производившихся в Москве и Петербурге, царь иногда лично распределял дворян и недорослей по полкам и школам, собственноручно ставя в списках «крыжи» против фамилий тех, которые годились на службу. В 1704 году Пётр сам пересмотрел в Москве более 8000 созванных туда дворян. Разрядный дьяк выкликал дворян по именам, а царь смотрел по тетради и ставил свои отметки.

На смотрах дворян назначали на службу по их «годности», по внешнему виду, по способностям и по состоятельности каждого, причём была установлена известная пропорция службы в военном и гражданском ведомствах: из каждой фамилии на гражданских должностях могла состоять лишь 1/3 наличных её членов, записанных на службу. Сделано это было для того, чтобы «служилых на море и на суше не оскудить».

Дворянство несло обязательную школьную повинность. Окончив обязательное обучение, дворянин отправлялся на службу. Дворянские недоросли «по годности» зачислились одни — в гвардию, другие — в армейские полки или в «гарнизоны». Преображенский и Семёновский полки состояли исключительно из дворян и были своего рода практической школой офицеров для армии. Указом 1714 года было запрещено производить в офицеры «из дворянских пород» не служивших солдатами в гвардии.

При Петре штатская служба становится одинаково почётной и обязательной для дворянина, как и военная. Как и военная служба, новая гражданская — по новому местному управлению и в новых судах, в коллегиях и при Сенате — требовала некоторой предварительной подготовки. Для этого при столичных канцеляриях, коллежских и сенатских, стали заводить род школ, куда сдавали дворянских недорослей для прохождения ими тайн приказного делопроизводства, юриспруденции, экономии и «гражданства», то есть вообще учили всем не военным наукам, знать которые необходимо для человека «штатской» службы.

Указом 16 января 1721 года Пётр объявляет служебную заслугу, выраженную в чине. Это было достигнуто установлением 24 января 1722 года «Табеля о рангах», который просуществовал с многочисленными изменениями вплоть до революции 1917 года.

В этом табеле все должности были распределены по три параллельных ряда: сухопутные и морские воинские, штатские и придворные. Каждый из этих рядов делился на 14 рангов, или классов. К каждому классу приписывался чин, однако само понятие «чин» не разъяснялось, в силу чего одни историки его рассматривали буквально и лишь в системе чинопроизводства, другие же - как ту или иную должность.

Табель о рангах упразднил совершенно старинное деление на основе родовитости и происхождения и искореняла всякое значение аристократизма в русском государственном строе. Теперь всякий, достигнув личными заслугами известного чина, становился в соответствующую должность, и, не пройдя служебной лестницы с нижних чинов, никто не мог достичь высших.

Табель о рангах открывал далее широкий путь к дворянству для людей всех классов, раз эти люди попадали на военную и гражданскую службу и личными заслугами выдвигались вперёд. В силу всего этого конечным результатом действия Табеля о рангах и была окончательная замена старинной аристократической иерархии породы новой бюрократической иерархией заслуги и выслуги.

От этого новшества пострадали, прежде всего, люди родовитые, те, кто издавна составляли избранный круг родословной знати при дворе и в правительстве. Теперь они стали на одну доску с рядовым людом. Новые люди, выходившие из среды не только низших и захудалых служилых чинов, но и из людей пониже, не исключая холопов, проникают при Петре на высшие государственные должности. При нём с самого начала царствования на первое место становится А.Д. Меншиков, человек незнатного происхождения. Виднейшие деятели второй половины царствования - все люди незнатного происхождения: генерал-прокурор П. И. Ягужинский, правая рука Петра в это время, вице-канцлер барон Шафиров, генерал-полицмейстер Девиер - все они были иноземцы и иногородцы очень низкого происхождения; инспектор Ратуши, вице-губернатор архангелогородский Курбатов был из холопов, управляющий Московской губернией Ершов - тоже. Из стариной знати высокое положение сохранили при Петре князья Долгорукие, князь Куракин, князь Ромодановский, князья Голицыны, князь Репнин, Бутурлины, Головин и фельдмаршал граф Шереметев.

Дворянство России, так сказать, демократизировалось: из сословия, права и преимущества которого определялись происхождением, оно становится сословием военно-бюрократическим, права и преимущества которого создаёт и наследственно определяет государственная служба.

Таким образом, система государственной власти предоставляла равные возможности для самореализации, как потомственному дворянству, так и простому люду незнатного происхождения. 

В начале ХХ века на смену табели о рангах пришла система, основанная на принципе партийной принадлежности и личной симпатии генерального секретаря. Она эволюционировала со временем. Еще при Сталине зародился по сути отдельный кастово-социальный слой – номенклатура.

Постепенно формировался и совершенствовался новый механизм отбора управленческих кадров. Была введена так называемая номенклатура должностей в государственном и партийном аппарате, кандидаты на которые утверждались партийными комитетами соответствующих уровней.

Сталин определял требования к номенклатуре такими словами: «Люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь». Также известна его фраза, ставшая крылатой: «Кадры решают всё. Эти кадры могут быть смещены лишь посредством гражданской войны». Подбор и фильтрация кадров принимала форму чисток. Кадровый отбор в этот период был поставлен на высоком уровне.

Например, в органах УНКВД СССР была разработана и принята на «вооружение» инструкция № 00134/13 от 21 декабря 1938 г. «Об основных критериях при отборе кадров для прохождения службы в органах НКВД». Отбор кадров для прохождения службы в органах НКВД производился по основным видимым признакам дегенерации, физиологическим признакам вырождения и дегенерации, психологическим признакам вырождения и дегенерации.

Советская номенклатура основывалась в первую очередь на партийных структурах, которые фактически руководили страной. Подбор кадров в Советы всех уровней также проводился партийными органами, так как именно они назначали единственную кандидатуру на каждое депутатское место, которая затем выставлялась на голосование. Высшую ступень в номенклатуре занимала номенклатура ЦК, которая в 1980 г. состояла примерно из 22,5 тыс. работников. Подбор номенклатурных кадров производился по личному знакомству, причём основную роль играло то, что это были люди верные тому или иному руководителю. Это было связано с тем, что кадры подбирались по принципу личного знакомства и семейственности. Компетентность кадров при этом не играла определяющей роли. Часто, если тот или иной руководитель не справлялся с занимаемой им должностью, его переводили на другую руководящую работу. Таким образом, оказавшись в номенклатурной касте, человек часто гарантировал себе пожизненное в ней пребывание; однако попасть в касту было сложно.

В эпоху 90-х сформировалась основа современной структуры чиновничества новой России, которая мало чем отличалась от номенклатуры постсталинского правления. Если быть предельно точным, то советская номенклатура не исчезла, а лишь трансформировалась, мало изменив состав своих членов, с учетом на старение и приток новых кадров. Получив лишь с трансформацией более модное название бюрократия. 

За всю историю существования российского и советского чиновничества в новой России появился в 1995 г. беспрецедентный «мёртвый» закон,  регулирующий деятельность современных российских чиновников под названием «Об основах государственной службы РФ». Это была попытка изъять правовое регулирование деятельности чиновников из рук самих чиновников. И, как показала практика, довольно неудачная. Позже на его основе был принят целый ряд других законов, в частности, пресловутый Федеральный закон «О государственной гражданской службе» № 79-ФЗ от 27 июля 2004 года. С принятием данного закона возлагались большие надежды на совершенствование управленческого аппарата. Думаю, нет смысла приводить примеры с некомпетентностью и низкой профессиональной подготовкой чиновников. Остается лишь констатировать, что в настоящее время структура государственного управления находится в глубоком и системном кризисе. Этой «коррозии» подвержены также все правоохранительные (МВД, ФСБ, СВР, Прокуратура) и судебные структуры (суды всех инстанций).

На смену советской номенклатуре приходит совершенно новое понятие, такое как президентский кадровый резерв. Отрадно отметить, что данный список из этого резерва держался в строжайшем секрете и не были определены критерии отбора кандидатур с публичным обсуждением каждого из кандидатов. Так сказать, в список вошли «лучшие из лучших», как и кто это определил и за какие заслуги перед Отечеством, так до сих пор не ясно! Очень напоминает принцип советской номенклатуры, где кадры подбирались по принципу личного знакомства и семейственности, а также партийными органами.   

Существует такое мнение, что современная российская бюрократия остаётся не менее закрытой кастой, чем номенклатура в СССР. Российской бюрократии свойственны многие черты, общие для всех бюрократий на планете. Эти черты часто формулируют как законы Паркинсона по имени английского автора, который, проанализировав английскую бюрократию, пришёл к выводу, что численность бюрократов имеет тенденцию к росту, которая практически не зависит от реально необходимой работы. Так, согласно Паркинсону, правительственный отдел, решающий вопросы английской колониальной политики, неуклонно разрастался, несмотря на то, что Англия постепенно лишалась своих колоний.

В заключении, хотелось привести следующие рекомендации, которые, по мнению автора, помогут преодолеть системный кризис в структуре государственного управления.

1. Для того чтобы служащие не превращались в бюрократов, Ленин считал необходимым соблюдать три условия: 1) сменяемость и выборность в любое время; 2) зарплата, равная средней зарплате рабочего; 3) контроль всех над всеми таким образом, чтобы все временно могли становиться служащими и никто не мог превратиться в бюрократа. Да ещё замены парламентарных учреждений «работающими, т.е. издающими законы и проводящими их в жизнь». Ленин полагал, что госслужащий не должен получать больше простого рабочего. Всем высшим служащим Совнаркома была установлена зарплата в 500 рублей в месяц (средняя зарплата квалифицированного рабочего в 1917 г. была около 450 руб.). В настоящее время разрыв в заработной плате между специалистом 1-ой категории и министром превышает в 10 раз.

Следует отметить, что подобные принципы были известны задолго до Ленина, в частности, их придерживалась Парижская коммуна.

2. При выполнении поручений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по оптимизации расходов, связанных с финансированием государственных служащих, следует работать персонально с каждым личным делом, а не проводить фанатичное сокращение сотрудников.

3. Назначать на средние и высшие управленческие должности в системе государственного управления исключительно по уровню необходимого образования и соответствующей квалификации, личностным и психологическим характеристикам. Существует наглядные примеры в международной практике по кадровой системе. Например, в Китае служащий, не имеющий ученой степени, не сможет занять самую низшую должность начальника отдела; в Республике Беларусь продвинуться по государственной служебной лестнице не удастся служащему, не отслужившему в Вооруженных Силах Республики Беларусь, в Японии считается дурным тоном, если родственники работают в одной корпорации или в правительстве, не зависимо от их подчинения друг другу и т.д.   

4. При принятии кандидата на государственную гражданскую службу необходимо проводить психологическое тестирование с использованием полиграфа. По возможности применять некоторые положения инструкции № 00134/13 от 21 декабря 1938 г. «Об основных критериях при отборе кадров для прохождения службы в органах НКВД». Данная инструкция позволяет избежать поступление на государственную службу психически неустойчивых и сомнительных кандидатур, в том числе имеющих судимости.

Кроме этого, для профилактической деятельности всех поступающих на государственную службу обяжут проходить проверку на полиграфе, начиная от специалиста 1-ой категории до федерального министра. Данные проверки проходить ежегодно, включив в процесс обязательного медицинского обследования государственных служащих. В идеальной ситуации проверке на полиграфе должны быть подвергнуты все высокопоставленные чиновники: премьер, вице-премьер, федеральный министр, советники и помощники президента, губернатор, вице-губернатор, мэр.

5. Учитывая, что СССР и правопреемник Российская Федерация  является членом ООН с 24 октября 1945 года внести соответствующие изменения в праздничные дни и объявить 23 июня Днем государственной службы, который будет отмечаться каждый год. Пропагандировать и организовывать в этот день специальные мероприятия, освещающие вклад государственной службы в процесс развития и управления страной.

Литература

  1. Алексушин Г. В. Партикулярная Россия. Самара: Изд-во Самарского юридического института, 2001.
  2. Волков С. В. Система офицерских чинов в русской армии // Волков С. В. Русский офицерский корпус. М.: Военное издательство, 1993. С. 38-49.
  3. Пекарский П. П. Наука и литература в России при Петре Великом. Т. II. СПб., 1862.
  4. Романович-Славатинский А. В. Дворянство в России от начала XVIII века до отмены крепостного права. М., 1973.
  5. Соловьев С. М. [История России с древнейших времён. Т. XVIII.] Глава 3. Окончание царствования императора Петра Великого // Соловьев С. М. Сочинения: В 18 кн.  Кн.9. М.: Голос; Колокол—Пресс, 1998.
  6. Шепелёв Л. Е. Чиновный мир России: XVIII — начало XX вв. СПб.: Искусство-СПб., 1999.  479 с.
  7. Троицкий С. М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII веке. Формирование бюрократии. М.,1974.
  8. Шепелёв Л. Е. Титулы, мундиры и ордена Российской империи.  М., 2005.
  9. Федосюк Ю. А. Что непонятно у классиков, или Энциклопедия русского быта XIX века. Изд. 4-е.  М.: Флинта, Наука, 2001. 
  10. Инструкция № 00134/13 от 21 декабря 1938 г. «Об основных критериях при отборе кадров для прохождения службы в органах НКВД». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Bibliography

  1. Aleksushin G.V. Particular Russia. Samara: Publishing House of Samara Law Institute, 2001.
  2. Volkov S.V. System of officer ranks in the Russian Army // Volkov S.V. the Russian officer corps. M.: Military Publishing House, 1993. 38-49 p.
  3. Pekarskiy P.P. Science and Literature in Russia under Peter the Great. V. II. St.Petersburg., 1862.
  4. Romanovitch-Slavatinskiy A.V. The upper classes in Russia from the beginning XVIII century till the abolition of serfdom. M., 1973.
  5. Solovyov S.M. [History of Russia since ancient time. V. XVIII.] Part 3. The end of reign of Peter the Great // Solovyov S.M. The writings: 18 books. Book 9. M.: GOLOS; Kolokol-Press, 1998.
  6. Shepelyov L.E. Bureaucratic world in Russia: XVIII – beginning XX centuries. St.Petersburg, Iskusstvo-St.Pet., 1999. 479 p.
  7. Troitskiy S.M. The Russian absolutism and nobility in XVIII century. Formation of Bureaucracy. M., 1974.
  8. Shepelyov L.E. Titles, uniforms and medals of the Russian Empire. M., 2005.
  9. Fedosyuk Yu.A. What obscurities do the great have? Or Encyclopedia of the Russian households in XIX c. Edition 4. M.: Flinta, Nauka, 2001.
  10. Instruction № 00134/13 dated December 21 1938 “About the main criteria in staff selection for the service in NKVD”. Access from the Reference legal system “Consultant Plus”.

Katchelin A.S.

Problems of developing civil service as a class from Peter I UP to the present moment

The author investigates the system of civil service from the times of Peter I up the present moment. Special attention is paid to modern and not traditional method concerning the selection of candidates to civil service.

Key words: public servicestaff selectionnomenclaturecrisis of the systemexecutive.
  • Актуальные проблемы реформирования государственной службы


Яндекс.Метрика