«Открытая коммунальная политика – теория и практика»: обзорный анализ

Монография «Открытая коммунальная политика – теория и практика» (Братислава: МАУОК, 2009), написанная в соавторстве социолога – экономиста Станислава Конечного и социолога – юриста Бруна Конечного, является первой попыткой мультидисциплинарного подхода к теме, которая в Словакии стала актуальной после возвращения этих стран к демократическим традициям их местного самоуправления. Несмотря на то, что интерес к данной проблематике увеличивается и увеличивается число ориентированных в таком направлении публикаций, в большинстве случаев речь идет о работах практического направления, о разного рода пособиях, либо о трудах, которые имеют монодисциплинарную направленность. Комму­нальную политику воспринимают исключительно экономически, в крайнем случае, юридически или социологически и т.п. – поэтому иногда они очень различны в плане их терминологии.

Именно поэтому уже в предисловии к данной публикации разграничиваются два понятия, которые иногда рассматриваются как синонимы: коммунальная политика в этом труде понимается как деятельное проявление местного самоуправления, а вся первая глава также посвящена вопросам терминологии. Кроме прочего, такие случаи имеют место и потому, что происхождение понятий, используемых в данном контексте европейскими языками, в одних случаях направлено на вопросы местного самоуправления, а в других – скорее всего на толкование децентрализации; в свою очередь в других примерах в этих названиях подчеркивается автономия (самоуправляемость), что собственно отражает разнообразность коммунальной политики в различной реальной деятельности городов и сел разных стран нашего континента. Для словацкой действительности наиболее подходящим является словосочетание коммунальная политика, поскольку местные поселения удовлетворяют значение обоих близких латинских слов – имени существительного commune (населенный пункт, муниципальное имущество, общественность...) и глагола communio (выделять, отличать), которые хотя и кажутся контрадикторными, в своей целостности, однако, выражают именно то, что является населенным пунктом (селением) в словацком (и не только словацком) понятии: что-то, что имеет komunite общее, свое собственное и что одновременно его отличает от других населенных пунктов (селений) вокруг.

Слово политика в названии публикации (с акцентом на определение открытая коммунальная политика) воспринимается главным образом с помощью интересов, которые всегда присутствуют в политике. В коммунальной политике, в первую очередь, это касается коммунальных общественных интересов, которые отличаются от интересов частных, прежде всего, тем, что они по отношении к членам сообщества принудительны, т.е. должны быть закреплены в общепринятом нормативно-правовом акте, действующем на территории населенного пункта. Настоящий акт должен быть при этом результатом легитимного захватывающего процесса – будь актом представительской демократии или актом прямой демократии. Должен быть исполнительным и принудительным, т.е. должен существовать также исполнительный (влиятельный) коммунальный аппарат, а также должны существовать и коммунальные экономические источники (коммунальные налоги), из которых соответствующий исполнитель власти на комму­нальном уровне финансируется. Индивидуальным, но и групповым интересам и на коммунальном уровне не хватает именно таких механизмов, они не являются принудительными, однако, могут признаваться легитимными и акцептированными.

На уровне населенного пункта (селения) интересы совместно проживающих людей дифференцированы и в зависимости от того, в каком качестве эти люди здесь выступают по отношении к территории населенного пункта или к имуществу, которое находится на территории населенного пункта (созданное кадастром как совокупность земельных участков, которые находятся в их совместном или частном владении – а их собственники являются одновременно налого­плательщиками населенного пункта), или в качестве лиц, которые имеют здесь постоянное жительство, и на основании такового здесь имеют и коммунально активное и пассивное избирательное право, или просто проживают здесь, находятся, несмотря на то, что зарегистрированы в другом месте.

Открытую коммунальную политику, которая является темой данной публикации, можно воспринимать как жизненное выражение настоящего внутренне дифференцированного, но все-таки интегрированного сельского сообщества, связанного многочисленными внутренними узами разного рода отношений, среди которых следует выделить два вида отношений особого значения:

Первый тип отношений, который мы могли бы назвать коммунитным (и который имеет свои корреляции с тьоннесовским Gemeinschaft) – это базовый, естественный и спонтанный, основанный на чувстве общности тип отношений, который в сельской среде имеет свое основание, в первую очередь, в соседских отношениях, а в городской среде – скорее всего, в отношениях коллегиальных, дружеских и т.д., способствует возникновению неформальных и формальных структур, которые являются выражением гражданского общества. Интересы индивидуумов здесь преобразовываются в групповые интересы; в таких структурах формируются неписанные правила и разделяются вместе нормы и ценности.

Второй тип отношений, который можем назвать коммунальным истекает из предыдущего: базируется на координации человеческой деятельности, особенно экономической (разделение труда), участие в этих отношениях является инструментальным, дедуцируется от экономической и пространственной идентичности (владение недвижимостями в кадастре населенного пункта, постоянное место жительства и связанное с этим право на реализацию активного и пассивного права) и осуществляется в форме отношений политических (или квазиполитических, когда некоторые группы по интересам принимают форму политических субъектов, поскольку лишь таким путем могут законно претендовать на разделение власти). Групповые интересы здесь приобретают мажоритарную легитимность посредничеством процессов представительской или прямой демократии и превращаются в коммунальные общественные интересы, которые являются принудительными.

В каждом населенном пункте (селении) – в коммунальной политике каждого населенного пункта (селения) – упомянутые два типа отношений демонстрируются таким образом, как и демон­стрируются в ней коммунальные общественные интересы с разными интересами групповыми и индивидуальными: открытая коммунальная политика, однако, не замыкается только в «слоновокостную» башню общественных интересов, а в сотрудничестве органов населенного пункта (селения) с субъектами гражданского сообщества населенного пункта (селения) оптимизирует эти отношения. Очевидно, что по-разному будет выглядеть структура упомянутых двух типов отношений в малом населенном пункте (селении), где, по всей видимости, будут преобладать неформальные отношения, а политические структуры не будут выступать посредственниками механизма легитимизации коммунальных общественных интересов в обязательном порядке – ив городе, где опять возникнет необходимость в поиске способа, с помощью которого возможно настоящую легимитацию освободить из-под доминантного влияния общегосударственных политических партий и все больше опереть ее о аутентичные интересы структур гражданского сообщества, структур на уровне городских районов и т.п.

Коммунальные общественные интересы одного населенного пункта (селения) могут быть относительно дифференцированы по сравнению с коммунальными интересами другого населенного пункта (и право управлять своими интересами имеет смысл для населенных пунктов только при условии существования таких специфических коммунальных интересов вообще), однако, коммунальные интересы не находятся в вакууме, и кроме своих горизонтальных перипетий (среди граждан) являются и составной частью вертикальной иерархии интересов. С одной стороны населенный пункт (селение), таким образом, принимает участие в реализации интересов региональных или общегосударственных (в Словацкой Республике, например за счет того, что выполняет определенные задания, которые ему поручило государство) – а гипотетически и в реализации интересов общеевропейских или мировых (см., например, города с экологическими программами), с другой стороны существуют, особенно в городах, и специфические интересы городских районов, которые при определенных условиях могут быть поручены и самоуправленческим органам этих городских районов.

Коммунальная политика в настоящей монографии трактируется как общественная политика еще и потому, что она не замыкается исключительно в рамки интересов, представленных органами населенного пункта (селения), а остается открытой и для интересов разных групп, инициативы которых помогают поднимать уровень качества разных сторон жизни в населенном пункте (селении). Поэтому авторы, таким образом, открытую коммунальную политику определяют как:

  • практическую деятельность населенного пункта, с помощью которой муниципальное сообщество посредничеством прямой и пред­ставительской демократии;
  • осуществляет в основном свои общественные интересы (особенно социальные, экономические и пространственные – в их взаимосвязи), включая легитимные интересы групповые, наполняя при этом прежде всего личные, оригинальные полномочия (содержание которых в данных правовых рамках может установить самостоятельно) с использованием орудий правовых, экономических, организационных и других;
  • принимает участие в реализации интересов общества (региона и т.п.), направленных на интеграцию территориального сообщества, как единого целого, так и его части в общество (региона и т.п.) как единое целое, используя при этом, прежде всего, переданные и государством (регионом или другим общественным субъектом) вверенные компетенции;
  • теоретическую рефлексию;
  • настоящей практической деятельности;
  • места коммунальной политики в контексте системы политики общества в целом и отношения коммунальной политики к другим субсистемам политики в обществе, прежде всего, к политике государства, региона и т.п.;
  • процессов развития населенного пункта по всем его параметрам.

Среди философских основ авторы обращают внимание не только на упоминания в трудах Сократа, Платона и Аристотеля, в трудах Аврелия Августина и Томаса Аквинского, Николо Макиавелли и Жана Бодэна, или утопистов Томаса Мора, Фрэнсиса Бэкона и Томаса Кампанеллы, но на огромные философские системы, которые уже систематически занимались вопросами взаимоотношений между индивидуумом, государством и населенным пунктом – будь это контрактуализм, либерализм, консерватизм, но в первую очередь – корпоративизм и комунитаризм.

Авторы уделяют внимание также и правовой практике – от средневековых городских прав, которые на территории нынешней Словакии свои примеры заимствовали, в частности, в Нюрнберге и Магдебурге, и по настоящее время. Особенное место уделяют формированию коммунального права (как возникающего самостоятельного правового звена) и права жительства, которое в настоящее время хотя и потеряло свою законную силу в Словакии, однако, идеи о его актуальности и полезности еще полностью не исчезли.

Следующей темой в этом разделе являются социологические основы, которые начинаются laudation на Тьоннесов конспект Gesellschaft и Gemeinschaft, и в о же время припоминанием о взносе Эмиля Дюркгейма, Вернера Зомбарта, Оскара Шпенглера, Георга Зиммеля, Макса Вебера и других классиков. Основное место в труде занимает точка зрения на существенные знания социологии города, прежде всего его классического подобия чикагской школы (особенно труд Р.Э. Парка, Э.В. Берджэсс и Л. Вирта), а также знания социологии урбанизма и социологии провинции. Внимание также авторы уделяют и теории социальных сетей и социального капитала, прежде всего трудам Дж.С. Колемана, П.Ф. Бурдье и Р.Д. Путмана – при чем в этой части куда более, чем в других частях данного раздела имеют место многочисленные ссылки на труды словацких и чешских социологов (Й. Мусил, Й. Пашиак и др.).

В экономических основах особое место уделяют авторы стандартным экономическим подходам и возможностям, которые для коммунальных размеров создают конспект общественного сектора (коммунальный общественный сектор), теории публичного избрания (теория коммунального публичного избрания), пониманию коммунальной собственности как специфического типа общественной собственности (включая взгляды институциональной экономии и конституционной экономии). Целый ряд интересных импульсов для познания коммунальной экономики принесли и локализационные теории (например, локальный мультипликатор, который предоставляет информацию о здоровье местной экономики и одновременно указывает лимиты либеральной макроэкономики, как проблематических рамок для местной экономики). Особенно процессы глобализации вызывают целый ряд теоретических рассуждений о другой модели населенного пункта, не экономической структуре, начиная К. Поланим и заканчивая Э.Ф. Шумахером. Однако, кризисные состояния в мировой экономике (прежде всего финансовый кризис) вызывали и продолжают вызывать также и местные практические эксперименты в форме обменных сфер сообществ (ЬЕТЗ, временные банки), местных валют и т.п.

И, наконец, политологические основы содержат, прежде всего, взгляд на механизмы коммунальной демократии не только в форме прямой и пред­ставительской коммунальной демократии, но и на модели коммунальной демократии консоционной (А. Лиджфарт) и консенсуальной, или же на конспект полиархии Р. Даля. Второй блок политических основ представляют взгляды на политологические теории сообществ. Среди них наиболее представлена теория дуального государства П. Саундерса и А. Кавсона, локализм К. Хинеса, теория локального государства К. Кокбурна, С. Дункана и М. Гудвина, а также коммунизм М. Букчина.

На основании синтеза названных (и других) подходов авторы пришли к выводу, что собственное содержание коммунальной политики создают три тождества – пространственное, социальное и экономическое, которым и посвящен четвертый раздел публикации.

Пространственное тождество населенного пункта представляет его территория, состоящая из кадастровой территории, которая в свою очередь состоит из отдельных земельных участков, принадлежащих в большинстве частным лицам, проживающим в населенном пункте (и уплачивающим за эти земельные участки коммунальные налоги), однако, часто находящихся иногда в течение целых столетий и в общей собственности муниципального сообщества, на основании исторических прав. Территория населенного пункта, без согласия ее жителей, является неделимой (о чем свидетельствует и Европейская Хартия местного самоуправления), а жители населенного пункта связаны с ней целым рядом отношений экономических, юридических, культурных, эмоциональных и т.п. – при такого рода отношениях территория превращается в пространство. Особенное значение в этом плане имеет пространство в населенном пункте (селении), элементы которого имеют важнейшее значение для идентичности населенного пункта и его жителей.

Базой коммунального тождества, однако, является его социальная идентичность, создаваемая прежде всего муниципальным сообществом, основанном на соседских отношениях и на социальных сетях. В данных отношениях житель населенного пункта выступает в первую очередь как гражданин, принимающий участие в множестве неформальных отношений, которые создают базу для неформальных, а также и для формальных группировок, в которых на уровне населенного пункта проявляется гражданское общество. В то же время гражданин в этих отношениях выступает как житель населенного пункта /села/, имеющий право (например, на основании постоянного жительства в населенном пункте) принимать участие в создании механизмов прямой коммунальной демократии (общественные собрания, но, прежде всего, петиции и местный референдум имеют силу только при условии достижения соответствующего кворума граждан, имеющих право голоса в данном населенном пункте, то есть тех, кто имеет там постоянное место жительства) или механизмов представительской демократии, как активным путем (участием в выборах), так и пассивным (деятельностью в органах населенного пункта).

Коммунальное тождество в своей совокупности создает и экономическая идентичность населенного пункта, то есть, прежде всего муниципальное имущество, которое является общей и неделимой собственностью всех жителей населенного пункта и в отношении которого все жители населенного пункта (в Словакии на основании постоянного жительства, а в некоторых швейцарских кантонах и далее на основании места прописки) принимают решения сообща. Подобным образом они принимают решения по вопросам доходов населенного пункта (коммунальные налоги) и по расходовым статьям муниципального бюджета. И в данном случае существует возможность для открытия коммунальной политики – путем образования внебюджетных фондов, в первую очередь коммунальных благотворительных фондов, населенный пункт может выйти навстречу существенным, весомым для населенного пункта групповым интересам в большей мере и осуществлять финансирование деятельность такого рода децентрализированным, но при этом публичным, образом.

Словакия является одной из последних европейских стран, где до сих пор не была осуществлена коммунальная реформа и где до сих пор существует 68 % населенных пунктов с численностью населения менее тысячи, при этом население самого меньшего населенного пункта Словакии составляет 7 человек. Исторически сложилось так, что сеть сельских поселений являлась детищем феодализма, когда земля была основным фактором производства: там, где почва была плодородной, а конфигурация полей без существенных препятствий (равнина), земли было в изохроне больше и прокормила она и большее количество населения; таким образом, в этих местах возникали более крупные населенные пункты, расположенные на большем расстоянии друг от друга. И наоборот, там, где земля была менее плодородной, а поля полны возвышенностей, лесов и рек, плодородной почвы в меньшей изохроне было менее, а поэтому она и могла прокормить меньшее количество людей – таким образом там возникали населенные пункты поменьше и располагались они на меньшем расстоянии друг от друга. Об этом свидетельствует структура поселений в Словакии, как и в прошлом об этом свидетельствовала первичная структура поселений во многих других странах. В пятом разделе уделено внимание этой проблеме и способам, которыми настоящую проблему решали разные страны – амальгамацией (Швеция, Бельгия), муниципализацией (Дания), двухуровневым местным самоуправлением (Германия, Испания), типическим различием населенных пунктов (Чешская Республика, Австрия), межпоселковым сотрудничеством (в т.ч. Словакия). В то время, как в небольших населенных пунктах решительным процессом для создания условий эффективной коммунальной политики является их интеграция, в городах – прежде всего, в больших – желательным процессом выступает их определенная фрагментация: создание в структуре города самоуправленческих единиц в тех рамках, которые дадут возможность преодолеть анонимность городов и хотя бы частично восстановят их внутреннюю идентичность.

  • Хроники научной жизни УрАГС и филиалов


Яндекс.Метрика