Методические аспекты реабилитации городов нисходящей стадии жизненного цикла функциональной специализации

Тургель И.Д.

УДК 33с
ББК 65.050.23

В статье нашли практическое отражение некоторые методические вопросы, связанные со стратегическими выбором и реализацией реабилитационной политики городов на нисходящей стадии жизненного цикла функциональной специализации. Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного фонда в рамках проекта «Выявление и социально-экономическая реабилитация городов на нисходящей стадии жизненного цикла (на примере Свердловской области)». Номер проекта 08–02–83218 а/У РГНФ – «Урал».

Ключевые слова: конкурентоспособность территориинисходящая стадия жизненного цикластратегический выборфункциональная специализация.

Преодоление городами завершающей фазы жизненного цикла, создание условий для их реабилитации и последующего развития требует перехода к новой региональной политике, в которой в качестве объектов регулирования должны выступать наряду с регионами, и города, имеющие особое значение для страны. Такой подход позволит более рационально использовать ограниченные ресурсы государства, предотвращая их «растекание» по территории и обеспечивая их целевое и контролируемое использование, а также установить объективную приоритетность в оказании помощи кризисным городам.

В идеальном случае, эффективная городская политика за редким исключением, в состоянии предупредить переход города к завершающей фазе жизненного цикла. Так, изначально ясно, что градообразующее предприятие с горнодобывающей специализацией рано или поздно столкнется с исчерпанием сырьевых запасов, структурные сдвиги, изменяющие роль в национальной экономике традиционных отраслей также происходят в течение длительного времени. Не поддаются прогнозу действия стихийных факторов – техногенных аварий, природных катаклизмов, однако число городов, испытывающих их влияние, существенно меньше, чем городов, завершающих жизненный цикл под влиянием факторов экономического характера. В силу этого, наиболее рационально решать проблемы городской реабилитации в рамках общегосударственной городской социально-экономической политики, реализуемой на федеральном, региональном и местном уровнях.

Основой принятия управленческих решений в рамках государственной городской политики должен стать мониторинг социально-экономического и экологического состояния муниципальных образований России. Обязательными элементами мониторинга должны стать как агрегированные данные о состоянии экономики, социально-демографической и экологической сферы городов страны, так и о состоянии и перспективах развития основных градообразующих предприятий наблюдаемых городских поселений. Данные, полученные в ходе этого мониторинга, позволяют выделять города, показатели развития которых существенно хуже, чем в среднем по стране и по соответствующему субъекту Федерации. В рамках этой группы, с помощью инструментов детализированного анализа, в последующем выделяются:

  • Города, где ухудшение показателей связано с причинами, которые не носят системного характера. Стабилизация положения может быть достигнута без применения специализированных средств поддержки;
  • города, для которых велика вероятность в ближайшее время перейти к завершающей фазе жизненного цикла;
  • города, которые находятся на завершающей фазе жизненного цикла.

Города, вошедшие в состав двух последних групп, становятся объектами политики реабилитации поселений, переживающих исчерпание прежней функциональной специализации. На этом этапе крайне важно вскрыть причины, приведшие город к кризисному состоянию. При этом необходимо выделить внешние факторы (причины), на которые город практически не может влиять, и внутренние, во многом зависящие от деятельности (или инертности, пассивности) местных органов власти, хозяйст­вующих субъектов, населения. Анализ причин дает возможность определить, на каком уровне управления должны приниматься ключевые решения по выводу городов из кризиса. Здесь нам представляется необходимым руководствоваться следующими соображениями.

За редкими исключениями, реабилитация умирающего города возможна только при условии координации усилий федеральных, региональных и местных органов власти, однако распределение ответственности между ними должно отличаться в зависимости от причин, масштабов кризиса и возможностей его преодоления.

Так, в первую очередь федеральный уровень должен отвечать за реализацию политики реабилитации по отношению к городам, чья имущественная база разрушена в ходе техногенных и крупномасштабных катастроф. Системные решения на федеральном уровне должны приниматься и в том случае, когда завершение жизненного цикла города связано с завершением жизненного цикла отраслей, бывших ранее локомотивами национальной экономики или изменением национальной оборонной доктрины и как следствие сокращением госзаказа. На региональном уровне целесообразно сосредоточить разработку программ реабилитации таких городов, для которых возможно формирование новой функциональной специализации, органически связанной с прежней, что, естественно, требует существенно меньше финансовых вложений. Региональные власти могли бы решать вопросы и по реабилитации городов, градообразующий комплекс которых ориентирован на работу в первую очередь на локальных и региональных рынках. Т.е. ключевым в определении уровня принятия решений должен стать тот уровень управления, который в состоянии максимально повлиять на главный фактор, вызвавший завершение жизненного цикла города.

Что касается местных органов власти, здесь необходимо понимать, что в завершающей фазе жизненного цикла они должны и могут выступать как партнеры, инициаторы принятия программ городского развития, выразители интересов местного сообщества, но не в состоянии выступить ключевым актором «запуска» программы реабилитации. Это не означает, что роль местных органов сводится к пассивному ожиданию финансирования из вышестоящего бюджета. Нет, они и население города должны стать активными участниками процесса городского возрождения, однако масштаб экономических, политических и финансовых проб­лем, которые необходимо в данном случае решать, непосилен, если мы возлагаем их решение только на уровень местного самоуправления, и даже формально находится вне рамок возложенных на него полномочий.

Таким образом, выбор стратегии городской реабилитации должен стать результатом согласованных системных взаимодействий между федеральным, региональным, местным уровнем управления, ведущими предприятиями градообразующего комплекса города и компаниями, холдингами, в состав которых они входят. С организационной точки зрения, усилия этих разнородных акторов можно объединить путем организации группы планирования или совета развития города, наделенного соответствующими полномочиями. Например, в США государственные и частные представители работают вместе уже в течение десятков лет, примерами чего являются Товарищество экономического развития Алабамы, Электрическая кооперативная корпорация Арканзаса, New York’s Empire State Business Aliance. Причем в состав Совета развития необходимо включить не только представителей градообразующих предприятий, которые сейчас находятся на завершающей стадии жизненного цикла, но и тех предприятий, которые могли бы стать локомотивами вывода городской экономики из кризиса, а также ключевых представителей бизнеса градообслуживающего комплекса.

Главное, в конечном счете, обеспечить условия для самостоятельного развития города, преи­мущественно на собственной экономической базе, а для городов, решающих общефедеральные задачи, – на основе соответствующих государственных заказов или других форм эквивалентного участия федеральных органов.

После распределения ответственности и полномочий должны быть решены следующие задачи:

  • Дать комплексный анализ социально-экономического, градостроительного и природного потенциала города и тяготеющих к нему территорий, степени использования его ресурсов, «узких» мест и ограничений в его развитии; проанализировать состояние основных градообразующих объектов, выявить факторы, приведшие их к кризисному состоянию, дать оценку мер, принятых руководством предприятий, и степени их эффективности, а также деятельности органов местного самоуправления по выводу города из кризиса и степени их эффективности.
  • Разработать рекомендации по выводу города с завершающей фазы жизненного цикла, которые направлены сначала на его «выживание», а в последующем – на создание условий для стабилизации и дальнейшего развития города.
  • Определить затраты, источники их финансирования, механизмы предоставления ресурсов и контроля за их использованием на основе системы соответствующих документов.
  • Составить развернутый стратегический план действий, включающий несколько промежуточных инвестиционных и трансформационных стадий.

Этот процесс образования новой стоимости, новой функциональной специализации требует длительного времени. В самых успешных случаях он может продлиться 10–15 лет. В этом случае можно говорить о завершении процесса реабилитации и переходу города к стадии роста

Наиболее сложным этапом в разработке программы городской реабилитации, является обоснование нового стратегического выбора города.

В рамках решения этой задачи необходимо определить «полюса» перспективного роста, вокруг которых формируются доминантные функции, реализуемые городом в перспективе. При этом следует отметить три обстоятельства, имеющих принципиальный характер.

Во–первых, определяющим критерием при обосновании наиболее рационального варианта стратегического выбора являются подготовленные органами городского самоуправления предложения о приоритетных направлениях социального развития.

Во–вторых, важнейшим элементом страте­гического выбора города является обоснование его перспективной специализации.

В-третьих, собственно стратегический выбор города должен быть единственным (хотя вариантов его может быть несколько) и осуществлен с учетом следующих требований:

  • обеспечить реализацию намеченных социальных приоритетов;
  • быть экономически эффективным, то есть обеспечивать достижение стратегических целей с наименьшими затратами;
  • минимизировать риски (социальные, экологические, политические и т.п.), связанные с реализацией городом нового стратегического выбора.

При этом необходим тщательный учет специфики хозяйственной специализации города. Например, для городов горно-металлургического профиля требуется обязательная оценка соответствия предлагаемых сценариев ограничениям, связанным с необходимостью достижения сбалансированности между социально-экономическими и экологическими ориентирами городского развития. В частности, обяза­тельной оценки требуют результаты воздействия на окружающую среду: вызываемые добычей полезных ископаемых ландшафтно-экологические нарушения природных комплексов, гидросферы, атмосферы, почвы, флоры и фауны, а также горно-геологические нарушения недр. Другим перспективным направлением снижения антропогенной нагрузки и рационализации недропользования является более активное внедрение комплексного подхода к эксплуатации месторождений полезных ископаемых, в том числе: создание малоотходных и безотходных производств, изыскание новых областей применения отходов добычи и обогащения, организация производств, утилизирующих отходы.

С учетом вышеназванных ограничений можно сформулировать пять наиболее вероятных сценария развития города, находящегося на завершающей фазе жизненного цикла (рис. 1):

  1. инерционное развитие города
  2. консервация города ввиду невозможности социально-экономической реабилитации
  3. кардинальное обновление прежней функциональной специализации
  4. формирование новой функциональной специа­лизации, органически связанной с прежней
  5. формирование новой функциональной специализации, не имеющей органической связи с предшествующей.

Первый сценарий «Инерционное развитие города» характеризуется отсутствием активных действий в сложившейся ситуации. В его основу положено предположение о неизменности характера управления в прогнозируемом интервале времени в условиях слабой изменчивости внешней среды. Этот сценарий не предусматривает акцентов на конкретных целях и направлениях социально-эконо­мического движения города. Перспективы города будут определяться в большей мере внешними движущими силами, возможностями городского сообщества и муниципальных структур адаптироваться к складывающейся ситуации.

При этом в городах с угасающей динамикой развития активизируются негативные тенденции депопуляции населения; повысится уровень зарегистрированной безработицы; усилится отток молодежи, не имеющей достаточного спектра возможностей для продолжения образования и профессиональной самореализации, а также наиболее высококвалифицированных работников. Вместе с тем, когда наиболее активная часть населения найдет формы самоадаптации, в первую очередь за счет маятниковой и безвозвратной миграции, негативные процессы в социально-демографической сфере стабилизируются, достигнув уровня отрицательного равновесия, которое может быть столь же устойчивым, как и положительное.

Рис. 1. Сценарии поведения города
на завершающей фазе жизненного цикла.

Второй сценарий, «Консервация города». Он реализуется, когда в силу необратимых изменений социально-экономической и экологической ситуации встает вопрос о фактической ликвидации данного города (поселка городского типа) с эвакуацией большей части населения. В этом случае объектом реабилитации становится, по существу, не сам город, а его население.

Считаем, что по каждому из таких городов (или кризисной агломерации городов и поселков городского типа) должна быть разработана специальная федеральная программа. Это диктуется: а) мас­штабностью необходимых действий; б) их чрезвычайным, по существу, характером (неприемлемо высоким уровнем экономических и социальных издержек в случае, если развитие событий будет пущено на самотек); в) «экстерриториальностью» таких программ (необходимостью реализации их на территории, как минимум двух субъектов РФ – того, откуда осуществляется переселение, и того, куда оно осуществляется в своей организованной части); г) отсутствием достаточных источников финансирования в самом данном городе и субъекте РФ.

Третий сценарий «Кардинальное обновление прежней функциональной специализации», реализуется в том случае, когда основная отрасль хозяйственной специализации не находится на завершающей фазе жизненного цикла и ведущие градообразующие предприятия обладают возможностями выходами из кризиса за счет кардинального обновления ассортимента, повышения качества производимой продукции, привлечения новых поставщиков, выхода на новые рынки сбыта. Его привлекательность обусловлена следующими факторами. Особенно важно здесь обратить внимание на повышение числа технологических переделов, которые сосредоточены на предприятиях градообразующего комплекса. В этом случае увеличивается объем добавленной стоимости, которая остается на территории города, в рамках сложившейся специализации происходит горизонтальная и вертикальная диверсификация, градообразующие предприятия начинают реализовывать свои функции на новых пространственных уровнях. В результате город максимально уходит от самого неблагоприятного вида моноспециализации – это специализация на производстве продукта начальных стадий технологического цикла

Четвертый сценарий «Формирование новой функциональной специализации, органически связанной с прежней». В этом случае выявленные конкурентные преимущества города органически связаны с уже существующими. Например, город, специализирующийся ранее на нефтедобыче в силу истощения собственной сырьевой базы, но, например, удачного транспортно-географического положения, становится региональным центром нефтепереработки или переработки попутного газа. Или же город, специализирующейся на угледобыче начинает разрабатывать иные месторождения полезных ископаемых, которые могут дать начало новому технологическому циклу на территории города. При этом целесообразно, чтобы новые виды хозяйственной специализации были ориентированы на более высокие переделы продукции, по сравнению с тем видом хозяйственной специализации, который себя уже исчерпал. Так город – центр добычи минерального сырья может превратиться в город – центр его переработки, или же в город – ремонтную базу, а при благоприятном изменении транспортной сети – в региональный транспортно-логистический центр, обслуживающий в первую очередь потребности предприятий региона, которые относятся к прежней сфере функциональной специализации.

Пятый сценарий «Формирование новой функциональной специализации, не имеющей органической связи с предшествующей» предполагает развитие таких направлений деятельности, которые ориентированы на активизацию использования факторов территориального развития взаимозаменяющих прежние факторы развития градообразующих предприятий. Эта задача, в общем случае, не может быть решена на основе самофинансирования действующих в городе предприятий и требует концентрации усилий, в первую очередь, на уровне субъекта РФ. Это связано с общей решающей ролью данного уровня в обеспечении выхода страны из инвестиционного кризиса. Новыми источниками городского развития могут стать:

– развитие отраслей, ориентированных на удовлетворение материальных и духовных потребностей населения города,

– усиление центральных функций города

– выявление возможностей экономической интеграции с городами и предприятиями, входящими в другие территориально-отраслевые системы, действующие на территории другими.

Условием эффективности подобной стратегии будет являться четкая формулировка системы целей, которых хочет достичь город в процессе ее реализации.

С учетом сущностно значимых проблем и противоречий, выявленных в ходе анализа социально-экономического развития городов, находящихся на завершающей фазе жизненного цикла, в качестве инвариантных целей предлагается рассматривать:

  1. Формирование новой хозяйственной специализации;
  2. Расширение возможностей занятости населения;
  3. Улучшение городской среды, формирование и продвижение позитивного имиджа города;
  4. Создание условий для сохранения и воспроизводства человеческого потенциала города;
  5. Формирование отношений социального партнерства и кооперации между органами власти разных уровней, ключевыми представителями ведущих градообразующих и градообслуживающих предприятий.

Цели развития более низкого уровня будут формулироваться непосредственно во взаимоувязке с мероприятиями городской политики, направленными на их реализацию.

При формировании новой хозяйственной специализации следует учитывать, что в городском (региональном) хозяйстве существуют точки – «полюса роста» (отдельные виды производств, отрасли, внутрирегиональные территории, предприятия), воздействие на которые оказывает существенное влияние на развитие других элементов региональной экономики. Совокупность данных «полюсов роста» образует экономическое ядро, развитие которого обладает мультипликативным эффектом для экономической базы города.

Последовательность этапов реабилитации города, находящегося на завершающей стадии жизненного цикла, представлена на рис. 2.

Состав элементов «ядра» в каждом конкретном случае будет различным в зависимости от степени комплексности развития территориального хозяйства, его специализации, соотношения развития градообслуживающих и градообразующих предприятий и т.д. Следует отметить, что различная «генетическая» обусловленность кризисного состояния экономической базы городов предполагает необходимость дифференцированного подхода к решению задач преодоления последствий кризиса.

Так, в городах с моноотраслевой экономической базой (с преобладанием сырьевых, горнодобывающих предприятий и т.д.) требуется поиск путей дифференциации отраслевой структуры промышленности; так, например, одним из эффективных направлений диверсификации производства в условиях данной группы городов является освоение сырьевых ресурсов техногенного происхождения (промышленные отвалы и т.д.), т.е. повышение степени комплексности переработки исходного сырья; для реализации данного направления развития экономической базы создаются различные ассоциативные структуры (консорциумы и т.д.), решающие, наряду с производственными, проблемы экологии данных городов.

В текстильных городах решение проблем использования и дальнейшего совершенствования экономической базы в значительной мере зависит от устойчивости сырьевого обеспечения, зависящего как от состояния межгосударственных экономических связей, так и в значительной мере от предпринимательской инициативы хозяйствующих субъектов, а также использования и развития альтернативных сырьевых баз, в частности, традиционного для условий России производства льна.

Рис. 2. Этапы преодоления городом завершающей фазы жизненного цикла.

В городах с преобладанием предприятий оборонной промышленности, потерявших государственный заказ, но располагающих высокотехнологичной производственной базой, высококвалифицированными кадрами, а также возможностями коммерциализации высоких технологий решению проблем выхода из кризиса будет способствовать развитие инновационной инфраструктуры в регионе: технопарков, инновационных центров, фондов рискового финансирования, развитие малого инновационного предпринимательства; на базе научно-технического потенциала и социальной инфраструктуры ранее закрытых городов оборонного комплекса во многих случаях реально создание технополисов и т.д.

При решении проблем расширения возможностей занятости, сначала необходимо стабилизировать рост уровня безработицы. Учитывая современную ситуацию, характеризующуюся ограниченностью бюджетных и внебюджетных средств на всех территориальных уровнях, одним из первоочередных мероприятий должна стать оценка масштабов реальной незанятости и нуждаемости населения отдельных городов. Особое внимание должно быть уделено разработке механизмов легализации труда в неформальном секторе экономики, учета занятости в нем и доходов, а также учету всех видов доходов трудящихся на предприятиях и в организациях всех форм собственности. Ожидаемый эффект от проведения такого рода деятельности выразится, во-первых, в сокращении контингента лиц, претендующих на получение пособий по безработице и различных видов социальной поддержки, а также в увеличении налогооблагаемой базы для поступлений в бюджеты и социальные внебюджетные фонды различных уровней.

Второе важное направление совместной работы органов управления различных уровней – это выработка механизмов погашения задолженностей хозяйствующих субъектов по отчислениям в бюджеты и различные социальные фонды всех уровней (в т.ч. и ФЗН). Проведение вышеуказанных мероприятий позволит увеличить объем финансовых средств, направляемых на борьбу с безработицей и социальную поддержку бедного населения.

Следует отметить, что на современном этапе и в ближайшей перспективе достижение положительных результатов в работе по повышению уровня занятости (снижению уровня безработицы) населения городов, на завершающей фазе жизнен­ного цикла, возможно лишь при проведении последовательной комплексной активной политики на рынке труда, основными направлениями которой могут быть:

1. Консолидация деятельности органов местного самоуправления, государственной службы занятости, хозяйствующих субъектов, общественных и других заинтересованных организаций.

2. Поддержка рабочих мест и работников, находящихся под риском увольнения.

3. Поддержка незанятого населения и содействие его трудоустройству.

4. Профессиональная ориентация и профессио­нальное обучение и переобучение безработных.

5. Организация временной занятости и общест­венных работ.

6. Содействие и поддержка создания новых рабочих мест, развитие предпринимательской дея­тельности и самозанятости граждан.

7. Дополнительное содействие занятости слабозащищенных категорий населения, квоти­рование для них рабочих мест.

8. Повышение эффективности работы городских Центров занятости населения кризисных городов.

Улучшению состояния городской среды будет способствовать улучшение состояния социальной и инженерной инфраструктуры. Как указывалось выше, одна из актуальных проблем – плохое состояние значительной части жилого фонда, других объектов социальной инфраструктуры, транспортных и инженерных коммуникаций и сооружений. В городах на завершающей фазе жизненного цикла эта проблема обостряется в связи с дефицитностью городского бюджета и тяжелого финансового состояния предприятий, на балансе которых находятся такие объекты. Кроме того, следует иметь в виду и рост в таких городах неплатежей населения за коммунальные услуги. В связи с этим с целью предотвращения преждевременного выбытия объектов социальной и инженерной инфраструктуры, снижения аварийности, приводящей к росту экологической напряженности, обеспечения нормаль­ных условий их эксплуатации, первоочередное внимание должно быть уделено преодолению хронического отставания текущего и особенно капитального ремонта. В связи с этим целесообразно в рамках ограниченных ресурсов, выделяемых на строительство жилого фонда и объектов коммунального хозяйства, существенно изменить пропорции между вводом новых объектов и ремонтом существующего фонда.

Особое внимание должно быть обращено на создание полноценной городской среды, призванной не только обеспечить инфраструктурные условия для общего воспроизводства населения, но и позволяющей создать благоприятные материальные предпосылки для формирования рабочей силы с высокими образовательными и профессиональными качествами и ее закрепления. Это один из решающих факторов стабильного развития города и конкурентоспособности его объектов в рыночных условиях.

Созданию условий для сохранения и воспроизводства человеческого потенциала города будут способствовать реабилитация образовательно-куль­тур­ной сферы и сферы медицинского обслуживания. Этому вопросу необходимо уделить первоочередное внимание, так как квалифицированный кадровый персонал является тем звеном, который во многом позволяет реализовать стоящие перед городом задачи. С другой стороны, как показывает практика, снижение уровня образования и медицинского обслуживания, отток из этих учреждений квалифицированных специалистов непосредственно влияет на миграционные процессы. Более того, в случае возрождения градообразующей базы город может столкнуться с дефицитом квалифицированных специалистов, способным затормозить процесс восстановления экономики. Реабилитация этой сферы позволяет изменить и морально-психологический климат города. Негативный настрой, для которого есть, безусловно, достаточно оснований, не создает стимулов ни для подрастающего поколения, ни для работающих к получению образования, в т.ч. и специального, ни для переквалификации. В связи с этим проведение соответствующей «контрпропаганды», массовой и индивидуальной воспитательно-психологической работы, опирающейся на предстоящее изменение экономической базы и социальных условий, представляется крайне необходимым.

И наконец, реабилитация города будет неполной без реабилитации экологической среды. Этот аспект реабилитационных мероприятий особенно актуален для России, где выход на завершающую фазу жизненного цикла наиболее вероятен для городов, градообразующие предприятия которых относятся к материалоемким начальным стадиям технологических переделов. В качестве первоочередной задачи представляется необходимым обеспечить проведение объективной экспертизы экологического состояния города и негативных последствий, прежде всего связанных со здоровьем населения. Из всего комплекса хорошо известных мер по реабилитации окружающей среды приоритетное внимание должно быть уделено поддержанию действующих (точнее существующих) природоохранных объектов, а также инженерных сетей и сооружений коммунального хозяйства. При этом экологическая составляющая может являться ведущей причиной кризисного положения города, или быть отяжеляющим обстоятельством общеструктурного кризиса, в некоторых случаях экологический и экономический кризисы могут совпадать, усиливая друг друга. Основные направления снижения экологической напряженности в первую очередь направлены на реабилитацию здоровья населения и обеспечение его чистой питьевой водой и продуктами питания, с постепенным восстановлением городской природной среды. Изменения в направлениях экологической реабилитации городов в зависимости от совпадения экологического и экономического кризисов будут отражаться прежде всего на мероприятиях, связанных с устранением первопричины – источников загрязнения. Так, экономически нерентабельное предприятие, находящееся на стадии банкротства, нет смысла и возможности заставлять монтировать воздухоочистные установки и тому подобное. В таких случаях речь может идти о перепрофилировании производств или даже об их закрытии в зависимости от состояния рынка труда в городе. В случае когда причиной кризиса является экологическое состояние территории, требуется государственная помощь этим городам и регионам с соответствующим нормативно-правовым обеспечением.

Разработка механизмов и методов социально-экономической реабилитации городов, перешедших на завершающую стадию жизненного цикла, должна быть направлена на устранение как причин, так и последствий кризиса. К первым могут быть отнесены: крайне неблагоприятная экономическая ситуация, спад и резкое снижение эффективности производства, сокращение мест приложения труда. Ко вторым – значительное ухудшение экологии и в целом среды обитания (большинство жилых и общественных зданий не отвечает эксплуатационным требованиям, быстро ветшает и приходит в негодность и т.д.); развитие более ускоренными темпами сравнительно с другими городами неблагоприятных демографических процессов (увеличение смертности, снижение рождаемости, увеличение удельного веса нетрудоспособного населения, отток местного населения из города); высокая дефицитность бюджета, проявляющаяся в значительном превышении расходов над доходами; высокий сравнительно со средними по стране показателями процент незанятого населения, а также населения, проживающего за чертой бедности; сравнительно более высокий рост преступности и наркомании; наличие полуразрушенных домов и территорий; продажа недвижимого имущества ниже его себестоимости и др.

Действенным механизмом реабилитации городов, находящихся на завершающей стадии жизнен­ного цикла, является политико-административная консолидация муниципалитетов. Отдельные муниципалитеты не в состоянии эффективно и изолированно решать проблемы. Отсюда – необходимость координации совместных действий различных муниципальных образований. В качестве примера можно привести переориентацию Тольяттинского автомобильного завода на размещение заказов по изготовлению отдельных деталей на предприятиях ВПК своей области, что позволит им более успешно развивать программы конверсии и восстанавливать свой экономический потенциал.

Политико-административная консолидация позволяет решать многие городские проблемы, в частности, водоснабжения, канализации, утилизации отходов, экологические, и даже повышать эффективность функционирования коммунальных служб, которую зачастую трудно обеспечить в рамках маленьких муниципальных образований. Для таких поселений политико-административная консолидация является важным инструментом в решении проблем повышения качества образования и досуга, она позволила бы более эффективно увязать потребность в ресурсах с их наличием. Безусловно существенную роль в обеспечении консолидации в настоящее время выполняют органы управления субъектов Российской Федерации, однако вне сферы их деятельности остается целый ряд частных проблем муниципальных образований, которые каждый муниципалитет пытается во многих случаях безуспешно решать сам. Консолидация необходима в решении вопросов поиска территориальных резервов для развития городов. Скудные городские бюджеты не позволяют выкупать прилегающие к городской черте сельскохозяйственные земли и превращают проблему пространственного развития городов в трудно разрешимую. Организационными формами политико-административной консолидации могут быть межгородские комиссии, союзы городов, как в рамках субъектов Федерации, так и на более высоком уровне.

Укреплению финансовой базы местных бюджетов может способствовать изменение системы налогообложения. Однако, расширению собственной налоговой базы серьезно препятствует реализуемая реформа местного самоуправления. Реализуемые мероприятия в сфере реформы местного самоуправления ведут к существенной реструктуризации доходов местных бюджетов. При общем уменьшении доходов местных бюджетов, сокращении перечня местных налогов, увеличивается доля целевых субсидий и закрепленных на постоянной основе налогов. Эти изменения сочетаются с сокращением расходных обязательств местных бюджетов и отменой (зачастую формальной) нефинансируемых мандатов. Как следствие, происходит дальнейшая консолидация налогов в федеральном и региональном бюджетах.

Такая политика представляется несправедливой, более того, она приводит к тому, что города становятся дотационными. Так, муниципалитеты не получают отчислений от налога на прибыль, налога на добавленную стоимость, акцизов, налога на добычу полезных ископаемых, налога на использование объектов животного мира и объектов водных биологических ресурсов. Эта ситуация по сути своей парадоксальна, так как именно на местном уровне обеспечиваются благоприятные условия для ведения бизнеса. При этом, местное сообщество полностью отстранено от участия в распределении наиболее собираемых налогов, получаемых за счет деятельности предприятий, расположенных на их территории. Особенно нелогичным представляется полное отстранение местного сообщества от участия в распределении налога на добычу полезных ископаемых, налога на использование объектов животного мира и объектами водных биологических ресурсов, водного налога, так как именно территория муниципалитета является здесь физической основой существования объекта налогообложения. Налог на землю и расположенное на ней недвижимое имущество взимается раздельно, причем налог на недвижимое имущество поступает по месту его регистрации.

Экономический механизм реабилитации городов, применяемый на федеральном уровне, пока очень ограничен. Он включает субсидии, займы, налоги. Снижая размер налогов, выдавая безвозмездные субсидии или займы на льготных условиях, субъекты Российской Федерации могут стимулировать развитие определенных территорий. В настоящее время задействованы не все виды экономического механизма, преимущественно варьируется размер налогообложения, условия кредитования. Широкое развитие должны получить государственные программы по обеспечению доступного кредита, налоговых стимулов и субсидий, помощи в управлении и профессиональном обучении; на правительственном уровне – выделение субсидий крупным корпорациям, готовым создать новые места приложения труда и обучить местных специалистов для работы на них.

Наряду с финансовым механизмом важная роль в реабилитации городов, находящихся на завершающей фазе жизненного цикла, принадлежит административно-правовому регулированию, существенную часть которого составляют градостроительные регуляторы качества городской среды. К ним, прежде всего, относится градостроительная документация. В составе градостроительной документации разрабатываются правила и нормы застройки, функциональное зонирование территорий. Планирование использования территорий, подведомственных муниципальным органам власти, производится на стадии проектов планировки и застройки территорий. Утвержденное зонирование является важным инструментом, регламентирующим строительную и хозяйственную деятельность землепользователей, независимо от форм земельной собственности. Ключевым документом, на основании которого осуществляется контроль за развитием территорий, является Градостроительный план города.

В пределах территории субъектов Российской Федерации традиционно увязка отраслевых интересов с возможностями развития территорий, определяемыми экологической ситуацией, природными ресурсами, трудовыми ресурсами, демографическими процессами, уровнем развития социальной инфраструктуры, качеством территориальных резервов для развития и др., осуществлялась на стадии разработки схем и проектов районных планировок. Низкий уровень реализации проектов, слабая социальная обоснованность и жесткость предлагаемых решений, трудоемкость и высокая стоимость разработки обусловили скептическое отношение к проектам региональных органов власти, что послужило одной из причин прекращения заказов на выполнение работ такого рода. Вместе с тем проект районной планировки является единственным документом, на уровне которого обеспечивается увязка национальных и территориальных интересов; соответственно, необходимость в нем сохраняется, однако, очевидно также, что методика разработки проектов районной планировки требует существенной корректировки.

Можно выделить следующие основные направления совершенствования практики разработки проектов:

  • повышение социальной обоснованности решений за счет законодательного обеспечения участия населения в обсуждении проектов на стадии их разработки и утверждения, публикации результатов проекта для ознакомления с ними общественности;
  • повышение экологической обоснованности решений на основе проведения детального ландшафтно-экологического анализа территорий, предполагающего выделение природных комплексов, и анализ их состояния с учетом развивающихся природных процессов и антропогенных нагрузок;
  • повышение гибкости проектных предложений за счет рассмотрения разных сценариев развития и оценки последствий их реализации;
  • повышение мобильности решений за счет постоянного мониторинга ситуации и корректировка на этой основе проектных предложений. Мониторинг может осуществляться в форме периодически (раз в 3–5 лет) разрабатываемых докладов по территориальному развитию области;
  • согласование интересов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в отношении территорий, представляющих взаимный интерес; это относится к зонам развития городов, которые иначе называются буферными или контактными зонами, к зонам размещения дачного, коттеджного строительства, организации загородного отдыха населения.

Вместе с тем, только гибкое использование всех методов и механизмов с акцентом на экономические меры позволит преодолеть кризисную ситуацию в городах.

При этом говоря о мерах поддержки городов, на завершающей фазе жизненного цикла необходимо акцентировать внимание на невозможности вывода города из кризиса только за счет методов поддержки, не изменяющих конкурентный статус города. Возрождение города к жизни не может произойти с помощью программ всевозможных субсидий, льгот и.т.д. В отсутствии целостной стратегии такие программы воспринимают город как остров, изолированный от окружающей экономики и подчиняющийся своим собственным законам конкуренции. Нельзя вывести город из кризиса, поддерживая небольшие примитивные предприятия, ориентированные на обслуживание локального сообщества, но не способные задействовать его собственный покупательный потенциал и обеспечить экспорт за пределы города.

Разнообразные социальные программы должны поддерживать, а не подрывать логически последовательную экономическую стратегию. Вопрос, который мы должны себе задать, звучит так: за счет чего могут развиваться и расти предприятия, базирующиеся в городах, завершивших жизненный цикл? Прочная экономическая база действительно может быть создана так, как это происходит в других местах: за счет частных инициатив, связанных с возможностью получения прибыли, а также инвестиций, основанных на личном экономическом интересе, и наличия подлинного конкурентного преимущества – а вовсе не с помощью искусственных стимулов. Экономическая модель должна строиться на том, что предприятия такого города должны быть прибыльными и занимать такие позиции, которые позволяли ли бы им успешно конкурировать в региональном, национальном и возможно, международном масштабе. Эти предприятия должны уметь не только обслуживать локальных потребителей, но и экспортировать товары и услуги в окружающую экономику. Краеугольным камнем такой модели будет выявление и использование конкурентных преимуществ угасающих городов, что обязательно приведет к появлению по настоящему прибыльного бизнеса.

Экономическая деятельность компаний в угасающих городах будет успешной лишь в том случае, если эти компании сумеют использовать те или иные конкурентные преимущества и занять ниши, условия которых трудно произвести в каком-либо другом месте. Истинные преимущества угасающих городов, на наш взгляд, совершенно иные, чем это представляется большинством исследователей. Считается, что угасающий город имеет два основных преимущества: относительно дешевые недвижимость и трудовые ресурсы. Однако эти преимущества скорее иллюзорны. В глобальной экономике, где размещение производственных площадок все больше смещается в развивающиеся страны, стоимость основных факторов не сможет обеспечить долгосрочного конкурентного преимущества. Только атрибуты по настоящему уникальные могут обеспечить конкурентоспособность бизнеса. Такими конкурентными преимуществами угасающих городов сегодня являются:

  • Стратегическое местоположение, территориальная близость к разнообразным хозяйственным, инфраструктурным, рекреационным и прочим объектам;
  • Наличие внутреннего потребительского рынка в рамках которого существует хроническое неудовлетворение потребностей населения в услугах розничной торговли, финансовых, других персональных услугах;
  • Интеграция и кооперация с уже сложившимися региональными кластерами конкурентоспособных отраслей; особо подчеркнем, что речь о взаимодействии не просто с процветающими предприятиями за пределами города, а именно кластерами, что обеспечивает больший синергетический эффект;
  • Незанятые или формально занятые человеческие ресурсы, которые несмотря на социальную апатию, разочарование, недостаточно высокий уровень квалификации, и преодолев кризис доверия к малоэффективным программам реабилитации, становятся главным источником рабочей силы для новых предприятий города.

Вместе с тем, необходимо четко понимать и конкурентные недостатки угасающих городов:

  • Деградация объектов социальной инфраструктуры и плохая экологическая ситуация;
  • Административные барьеры для развития предпринимательства, которые особенно трудно преодолевать в городе, экономика которого в упадке, а жители не верят в возможности возрождения;
  • Низкий уровень развития деловой инфраструктуры, в первую очередь транспортно-логис­тической;
  • Низкий уровень квалификации работников;
  • Ограниченность доступа к источникам капитала;
  • Кризис доверия к действиям органов власти и корпоративных структур.

Обобщая вышесказанное можно выделить следующие принципиальные отличия предлагаемой модели реабилитации городов, находящихся на завершающей фазе жизненного цикла (табл. 1).

 Таблица 1. Механизмы реабилитации городов,
  завершающих жизненный цикл

Только в этом случае, когда программа реабилитации города, завершившего жизненный цикл, станет не просто государственном строкой в бюджете, а задачей местного консолидирующегося сообщества, возможно реальное возрождение города. Долгосрочный успех обеспечит сочетание действий федеральных, региональных и местных органов власти с частными инициативами с мест, для которых необходимо создавать наиболее благоприятные условия для реализации, а не дополнительные административные барьеры.

Литература

  1. Анимица Е.Г., Власова Н.Ю. Градоведение: 2-е изд., перераб. и доп. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2006. 417 с.
  2. Дворядкина Е.Б. Инерционность экономического развития городов традиционно-промыш­ленного региона. Екатеринбург: Урал. гос. экон. ун-т. 2005. 204 с.
  3. Кризисные города России: пути и механизмы социально-экономической реабилитации и развития / В.Я. Любовный, О.С. Пчелинцев, Л.Я. Герцберг и др. Серия «Библиотека муниципального служащего» Вып.5. М., 1998. 95 с.
  4. Тургель И.Д. Зорин А.В. Имитационное моделирование жизненного цикла моноспециализированного горного города // Известия Уральского государственного экономического университета. 2006.  № 2 (14). С. 75–81.

Bibliography

  1. Animitsa E.G., Vlasova N.J.Gradovedenie: 2-е изд., the reslave. And доп. Ekaterinburg: Publishing house of the Ural state economic university, 2006. 417 p.
  2. Dvorjadkina E.B.Inertsionnost of economic development of cities of is traditional-industrial region. Ekaterinburg: Ural state economic university. 2005. 204 p.
  3. Crisis cities of Russia: ways and mechanisms of social and economic rehabilitation and development / V.J.Ljubovnyj, O.S.Pchelintsev, L.J.Gertsberg, etc. a series «Library of the municipal employee» Vyp.5. М, 1998. 95 with.
  4. Turgel I.D., Zorin A.V. Imitating modelling of life cycle of a monospecialized mountain city // News of the Ural state economic university. 2006. № 2 (14). P. 75–81.

Turgel I.D.

Methodical aspects of cities' rehabilitation at the descending stage of functional specialization life cycle

Practical reflexion of some methodical points connected with a strategic choice and realization of cities’ rehabilitation policy at the descending stage of functional specialization life cycle have been found in this article. Work is executed with support of the Russian humanitarian fund within the limits of the project «Revealing and social and economic rehabilitation of cities at a descending stage of life cycle (on an example of Sverdlovsk area)». Number of the project 08–02–83218 а/У RFH-Ural.

Key words: territory competitivenessdescending stage of life cyclestrategic choicefunctional specialization.
  • Социально-экономическое развитие России в контексте антикризисного управления


Яндекс.Метрика