Основные результаты реформы местного государственного управления и самоуправления в Великобританиии

Лангинен А.В.

УДК 342 (410)
ББК 67.99

Статья посвящена исследованию основных мер и результатов реформы местного государственного управления и местного самоуправления в Великобритании. Автор рассматривает особенности новой территориально-административной структуры государства, региональные аспекты реформы в Англии, Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии, структуру, организацию и взаимодействие органов местного самоуправления, полномочия местных Советов.

Ключевые слова: Великобританияместное самоуправлениеПарламент ШотландиирегионыреформаСовет.

В настоящее время в Российской Федерации проводится реформа местного самоуправления. Ввиду этого, исследование основных мер по реформированию данной сферы и результатов, достигнутых в зарубежных государствах, могут быть актуальными для России.

В данном контексте представляет интерес реформа местного государственного управления и самоуправления, которая осуществляется в Соединенном Королевстве Великобритании и Север­ной Ирландии. Исторически Великобритания состоит из 4 регионов, которые носят официальное название стран: Англия, Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия (Ольстер).

Формально Великобритания, как и 400 лет назад, – единое (унитарное) государство, в состав которого входит 4 области или региона. Это подчеркивается во всех официальных документах: законах, актах правительства: каждый регион – неотъемлемая часть государства; гарантируется участие населения всех регионов в выборах в Палату Общин Британского Парламента; налоги, устанавливаемые Палатой Общин, и законы ею принимаемые, общеобязательны для населения всех регионов. [3]

Фактически с конца 1990-х Великобритания является государством автономий (регионали­зованным государством), где отдельные регионы получили право на внутреннее самоуправление в различном объеме, в т.ч. на издание законов в пределах своей компетенции.

Население Англии, центрального в полити­ческом отношении региона составляет 85 % от численности населения всего государства. Другие Национальности, давшие названия соответствующим регионам, составляют меньшинство. Соответственное место занимают их представители и в органах государственной власти (Парламент, Правительство).

Объем и список передаваемых полномочий определяется индивидуально для каждого автоном­ного региона на основе: А) референдума Б) частного закона, принимаемого Британским Парламентом (действует только на территории данного региона). Соответственно различаются объем и источники предоставляемых регионам ресурсов.

Двум регионам, Шотландии и Северной Ирландии, предоставлено право законодательного регулирования ряда вопросов (политическая автономия), Уэльсу – автономия административная (право издания региональным представительным органом подзаконных актов – постановлений – во исполнение актов Британского Парламента).

Присутствует 1 регион, лишенный автономии: в данном случае Англия, населенный национальным большинством, на том основании, что его интересы и так защищены большинством голосов в общенациональном Британском Парламенте.

Регионы, имеющие статус автономий получают государственные полномочия постепенно, поэтапно, данный процесс деволюции занимает десятилетия. В Северной Ирландии имел место т.н. «теневой период», когда региональные органы (Национальная Ассамблея, Правительство) были сформированы, но в течение года не осуществляли свои полномочия. Список вопросов, отнесенных к законодательной компетенции регионов, в каждом отдельном случае определяется специальным частным законом, в отношении Шотландии он содержит следующие вопросы:

1)     сельское и лесное хозяйство;

2)     образование;

3)     окружающая среда;

4)     родной язык;

5)     здравоохранение;

6)     жилищное строительство;

7)     местное самоуправление;

8)     экономическое планирование и развитие;

9)     полиция и пожарная охрана;

10)   тюрьмы;

11)   социальная защита;

12)   спорт, транспорт, туризм.

В 1999 г. на основе проведенного в регионе референдума был воссоздан Парламент Шотландии. Срок полномочий Парламента составляет 4 года, в настоящий момент парламент состоит из одной палаты, численность 129 депутатов. Формирование данного органа происходит путем всеобщих прямых выборов на смешанной основе (сочетание мажоритарной и пропорциональной систем): 73 депутата от 73 избирательных округов (мажоритарная система с униноминальным голосованием, «first-past-the-post»); по 7 депутатов избираются от 8 регионов Шотландии с про­порциональным голосованием по партийным спискам или за независимых кандидатов (всего 56). Каждый избиратель имеет 2 голоса и получает по 2 беллютеня для голосования. На выборах 2003 г ни одна из партий не получила абсолютного большинства голосов.

Председатель и 2 его заместителя избираются депутатами из своего числа. Государственные полномочия Парламента Шотландии в целом аналогичны полномочиям британского Парламента, они включают:

  1. Законодательные полномочия (рассмотрение и издание законов), но законодательная компетенция ограничена специальным (частным) законом, принятым центральным органом. Правом на законодательную инициативу обладают Правительство Шотландии («исполнительные законопроекты»), Комиссии Парламента («законо­проекты комиссий») и отдельные депутаты («частные законопроекты»).
  2. Исполнительные полномочия, а именно формирование из своего числа регионального правительства.
  3. Контрольные полномочия, при этом контроль осуществляется за региональным органом испол­нительной власти – Правительством Шот­ландии и отдельными департаментами. Парламент создает следственные комиссии, может привлекать к политической ответственности правительство.

За период с 1999 по 2003 годы, в течение первой сессии Шотландского Парламента, были приняты 62 законопроекта, которые стали законами Шот­ландского Парламента. Среди них были следующие:

  1. Закон 2001 года «Об обеспечении жильем», обеспечивший улучшенный комплекс мер в части минимального набора прав и возможностей для бездомных людей;
  2. Закон 2002 года «Об общественном медицинском обеспечении и здравоохранении» внедрил комплекс мер, разработанных для удов­летворения нужд пожилых людей Шотландии в части медицинского ухода, включая бесплатные персональный и медсестринский уходы для пожилых людей;
  3. Закон 2002 года «О защите диких млекопитающих» отменил виды охоты, при которых для преследования, нападения и убийства диких млекопитающих использовались собаки, приме­нялась охота на зайцев с гончими и использование терьеров для нападения на млекопитающих под землей;
  4. Закон 2002 года «О браке» предусматривает возможность проведения торжественной процедуры бракосочетания для гражданских браков в месте, отличном от места официальной регистрации;
  5. Закон 2003 года. «О комиссаре по делам детей и молодежи»учредил должность независимого Комиссара по делам детей и молодежи, отвечающего за внедрение и защиту их прав;
  6. Закон 2003 года. «О земельной реформе» создал право подотчетного доступа к земле, позволил сельским сообществам покупать землю, когда она выставляется на торги, и позволил фермерским сообществам покупать землю в любое время. [1]

В индивидуальном порядке автономия любого региона может быть приостановлена на неопределенный период времени ввиду чрезвычайных обстоятельств. Переданные государственные полномочия в таком случае возвращаются центру и осуществляются центральным Правительством (в данном случае Британский Кабинет и Министерство по делам Северной Ирландии). Законодательством закреплен как список «зарезервированных» за государством полномочий, так и исключительных полномочий государства. Это означает, что на практике есть вопросы, которые будут переданы местным органам только в будущем, а есть полномочия, которые центр безусловно оставит за собой (безопасность, суды, полиция, пенсионные гарантии, внешняя политика, Вооруженные Силы).

Организация Местного самоуправления в 4-х регионах достаточно существенно различается. В отношении каждого региона принят особый частный закон, регулирующий местное самоуправление. Различается территориально-административное деление регионов, различается устройство органов местного самоуправления, весьма различается их компетенция – круг вопросов, которые решают органы местного самоуправления. Поэтому затруднительно давать общую характеристику местного самоуправления в Великобритании в целом.

Великобритания делится на 4 региона. Регионы (регионы – неофициальное название, официальное – Страны / Countries) имеют от 1 до 3-х уровней территориально-административного деления, органы каждого уровня – со своими полномочиями (табл. 1).

Схема организации и взаимодействия органов местного самоуправления на уровне Общины или города (муниципалитета) примерно соответствует тому, что понимается под «Комиссионной моделью» местного самоуправления в Европе и США. [3].

Особенностью является то, что на местном уровне строгое разделение властей на представительные и исполнительные органы отсутствует (что, в общем, не нарушает основных принципов, установленных «Европейской Хартией местного самоуправления»).

Члены Совета принимают все важнейшие решения в пределах полномочий органов местного самоуправления (Местный бюджет, программы развития, формирование Муниципальных Департаментов) и сами же обеспечивают и контролируют их исполнение, возглавляя Муниципальные Департаменты и представляя отчеты на заседаниях Совета. Советники работают на общественных началах. Срок полномочий Совета – 4 года.

Таблица 1. Уровни территориально-административного деления в Великобритании

Схема 1. Структура органов местного самоуправления в Великобритании.

 

До 1990-х годов основной территориально-административной единицей Англии было графство (county), которое включало как сельскую территорию, так и крупные города (г. Лондон фактически приравнивался к одному из Графств). Смысл начатой в 1996 г и проведенной к 2000-м годам реформы местного самоуправления сводится к тому, чтобы:

А) выделить из территории Графств города с прилегающими территориями;

Б) на основе выделенных городских территорий формируются новые единицы – Унитарные образования со своими органами МС Унитарными Советами, полномочиями, ресурсами, при этом новые единицы занимают только часть территории страны, на остальной территории продолжает действовать старая система: Графство ® Округ;

В) в оставшихся 34 Графствах реальные административные функции и полномочия МС передаются Округам (территориальная основа – избирательные округа);

Г) таким образом, традиционные Графства остаются в основном на карте, в целом задумана 2-х уровневая система местного самоуправления, вместо существовавшей 3-х уровневой;

Д) город Лондон образует самостоятельную единицу со своими органами местного самоуправления (всенародно избираемые Ассамблея Большого Лондона, состоящая из 25 человек и Мэр) и полномочиями: социально-экономическое планирование, транспорт, полиция и др. Лондон в свою очередь делится на Округа;

Е) Низовая территориально-административная единица в Англии - Приход (заимствовано от церковной организации населения) или Городской Совет (town council).* Приход соответствует Поселку / Маленькому городу с прилегающей территорией.

Население приходов с численностью от 150 до 200 человек может самостоятельно решать вопрос о создании Совета или замене его – на общее Собрание граждан, при численности населения менее 150 человек – формирование Общего Собрания обязательно.

Всего в Англии 10 тыс. приходов, из которых 8 тысяч имеют свои Советы.

Собрание избирает на определенный срок своего Председателя, который осуществляет текущее управление в периоды между Собраниями. Он отчитывается о своей деятельности перед Собранием и может быть переизбран досрочно [2, с. 177].

Вопросы компетенции Совета Прихода: отвечает за сбор местных налогов и сборов, жизнеобеспечение общины, места отдыха, экологию, участвует в планировании застройки.

Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию реформа местного самоуправления затронула незначительно. С 1996 года Уэльс состоит из 22 единиц местного самоуправления: 12 Графств и 10 округов (до этого – 13 Графств). Полномочия – см. ниже общий список.

Таким образом, в Уэльсе действует 2 уровня местного самоуправления, на обоих создаются Советы. Низовая территориально-административная единица в городах, на селе – Община. Общинные Советы полномочны в вопросах: сбор местных налогов и сборов, жизнеобеспечение населения общины, места отдыха, экологическое состояние территории, участие в социально-экономическом планировании развития (дают рекомендации Совету Графства / Округа).

Шотландия разделена на 32 Территории (council areas), каждая управляется Местным Советом (local council). Крупные города, например Глазго, также имеют статус Территорий. Территории значительно различаются как по своей общей площади, так и по численности населения. Например, Хайленд, является крупнейшей Территорией Шотландии по площади (26 тысяч кв. км), крупнейшая по численности населения – Глазго (600 тысяч человек). Территории состоят из Общин. Общину может составлять небольшой город, поселок. Население избирает Совет Общины. Советники работают на общественных началах, Совет исполняет в основном консультативные функции (т.е. закон не пред­писывает ему обязательных полномочий) – компетенция: экологическое состояние территории и социально-экономическое планирование.

Территориальное деление Северной Ирландии – 26 Округов с выборными Советами. В 2-х Городах – Белфаст, Дерри – население избирает Городские Советы. Особенностью является то, что в Северной Ирландии, в отличие от других регионов, действует только один уровень местного самоуправления.

В компетенцию Окружных и Городских Советов входит: выдача лицензий на торговую деятельность, управление парками и местами отдыха, контроль за экологическим состоянием территории, уборка мусора и отходов, регулирование туризма, искусство и культура, экономическое развитие Округа или города.

Также Местные Советы имеют право давать рекомендации региональным органам по вопросам социально-экономического планирования, образо­вания, жилищного строительства, здравоохранения.

Органы местного самоуправления Великобритании имеют право издавать подзаконные акты во исполнение законов, принятых Британским Парламентом, Парламентом Шотландии, Национальной Ассамблеей Северной Ирландии. Органы местного самоуправления в Великобритании имеют полномочия взимать налоги на собственность (property taxes) в пределах, установленных центральным правительством. Также источником финансирования является плата за социальное обслуживание и трансферты из государственного бюджета. В компетенцию местного самоуправления в Великобритании входят в частности следующие вопросы:

  1. Коммунальное обслуживание
  2. Вопросы окружающей среды
  3. Образование и школы
  4. Транспорт
  5. Дороги (скоростные магистрали)
  6. Регулирование дорожного движения
  7. Социальное обслуживание
  8. Пожарная охрана
  9. Санитария
  10. Cоциально-экономическое планирование
  11. Жилищное строительство
  12. Парки и места отдыха
  13. Организация выборов в государственные органы (в т.ч. регистрация избирателей).

Охрана общественного порядка является функцией Полиции. В отличие от государств континентальной Европы, в Великобритании Полиция не подчиняется министерству внутренних дел в административном плане. Фактически, управление полицией осуществляется органами местного самоуправления. Несколько Советов на уровне Округа либо Унитарного Образования путем делегирования представителей из своего числа формируют Управление Полиции. Управление имеет полномочия назначать и смещать с должности Главного Констебля, который руководит полицейскими силами на территории данных Округов или Унитарных Образований. В Лондоне Полиция подчинена Мэру. Численность сил государственной полиции сравнительно невелика. Организация медицинского обслуживания населения, снабжение газом и водой, электричеством и канализация в настоящее время не входят в полномочия британских органов местного самоуправления. Эти функции осуществляются правительством Великобритании посредством формируемых им Национальных и Региональных советов, являющихся органами государственного управления на местах.

Таким образом, рассмотрев в данной статье основные направления и результаты реформирования местного самоуправления в Великобритании, можно отметить, что данное направление государственной политики учитывает региональные особенности политического и социального развития этого государства. Анализ британского опыта позволяет по-новому оценить возможные результаты и перспективы реформирования системы местного самоуправления России в свете общеевропейских и мировых тенденций.

Литература

  1. 1999–2003 Parliament Acts [сайт]. Режим доступа: URL: http://www.scottish.parliament.uk (official site).
  2. Local Government Act. 1972 // Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. Под ред. Проф. А.С. Прудникова. М.: «Юнити», 2007.
  3. State government in Scotland, Ulster and Wales [сайт]. Режим доступа: URL: www.government.uk.com (official site).
  4. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы мест­ного управления в США и Западной Европе./ В.Б. Ев­докимов, Я.Ю. Старцев. Екатеринбург: УрАГС, 1999.

Bibliography

  1. 1999–2003 Parliament Acts [site].: URL: http://www.scottish.parliament.uk (official site).
  2. Local Government Act. 1972 // Local Government (administration) in foreign countries. Edited by Prof. А.S. Prudnikov. М.: «Unity», 2007.
  3. State government in Scotland, Ulster and Wales [site].: URL: www.government.uk.com (official site).
  4. Evdokimov V.B., Startsev Ya.Yu. The local government bodies in the USA and Western Europe./ V.B. Evdokimov, Ya.Yu. Startsev, Ekaterinburg: UAPA, 1999.

Langinen A.V.

Main outcomes of the reforms of the local public administration and the local government in Great Britain

The article researches main measures and outcomes of the reforms of the local public administration and the local government in Great Britain. The author considers specific features of the new territorial-administrative body, regional aspects of the reform in England, Scotland, Wales and Northern Ireland, the structure, organization and interaction of the local government bodies, the powers of the local Councils.

Key words: Great Britainlocal self-governmentthe Parliament of ScotlandregionsreformCouncil.
  • Правовые аспекты государственной и муниципальной службы


Яндекс.Метрика