Контент-анализ полномочий земельного комитета администрации г. Екатеринбурга на соответствие земельному законодательству РФ

Михайлов А.А.

УДК 349.4
ББК 67.407.1

В основу написания статьи лег контент-анализ Положения о Земельном комитете администрации г. Екатеринбурга на соответствие данных положений федеральному и областному земельному и градостроительному законодательству. Статья ставит своей целью, прежде всего, выявление соответствия содержания Положений земельному законодательству РФ. Анализ охватил большой круг полномочий Земельного Комитета и некоторых полномочий Главархитектуры, в ходе которых был выявлен ряд несоответствий земельному законодательству, а также дублирование полномочий двух структурных подразделений.

Ключевые слова: Главное управление архитектуры и градостроительстваземельные отношенияЗемельный комитетполномочияположение.

Управление земельным фондом [1, ст. 495] муниципального образования, как правило, осуществляется уполномоченным структурным подразделением администрации данного муниципального образования. Структурное подразделение исполняет свои полномочия в соответствии с действующим федеральным, региональным земельным законодательством, а также на основании положений, которые принимаются и утверждаются Главой администрации либо местным представительным органом. Данные документы (положения о структурном подразделении), как правило, охватывают комплекс вопросов, которыми должны заниматься местные органы власти при реализации своих полномочий в сфере управления муниципальным земельным фондом. Обычно положения состоят из преамбулы, функций, прав и обязанностей структурного подразделения, общих вопросов. В идеале эффективность работы структурного подразделения будет в том случае заметной, если в положении о структурном подразделении список полномочий будет четко соответствовать земельному законодательству, Федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления, если не будет дублирования полномочий и т.д. Чтобы ответить на вопрос о том насколько эффективно действует уполномоченное структурное подразделение (в данном случае под эффективностью необходимо понимать, например, соответствие количества полномочий прописанных в положении структурного подразделения количеству полномочий, которые реально даны органам местного самоуправления в сфере управления земельными отношениями земельным и гражданским законодательством) необходимо в качестве примера подвергнуть контент – анализу действующее положение ответственного структурного подразделения органа местного самоуправления. Для того анализа автором было выбрано Положение о Земельном комитете администрации г. Екатеринбурга. [2].

Анализ полномочий администрации г. Екате­ринбурга в части управления земельными ресурсами ставил свой целью проверку соответствия данного положения действующему земельному законодательству Российской Федерации, а также подготовку рекомендаций (в случае выявления несоответствия) о внесении изменений в данное положение и достижения эффективности управления земельными фондом г. Екатеринбурга. Необходимо сразу оговориться, что полномочия органов местного самоуправления должны распространяться на земельный фонд, находящийся в собственности муниципального образования г. Екатеринбург, чьи права по распоряжению, использованию и владению закреплены действующим законодательством РФ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним [3], а также земельным законодательством РФ в части распоряжения земельными участками до разграничения государственной собственности на эти земельные участки [4].

Положение о ЗК администрации города Екатеринбурга (далее – Положение) начинается с указания на федеральный закон № 154-ФЗ от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основании которого данное Положение разработано. Изучение полномочий органа местного самоуправления (далее – ОМС) в части управления земельным фондом муниципального образования в соответствии с п. 11 ст. 7 указанного закона говорит лишь о том, что к вопросам местного самоуправления относится осуществление контроля за использование земель на территории муниципального образования. Данный пункт положения необходимо изменить.

Причина проста – во-первых, федеральный закон № 154 –утратил силу, однако на его положения, касающиеся сферы управления земельными участками в г. Екатеринбурге, – все еще ссылаются. Положения были подкреплены действующим на тот момент Земельным кодексом РСФСР от 25.04.1991 г. (был введен в действие Постановлением Верховного совета РСФСР от 25.04.1991 № 1103/1–1). В связи с этим предлагается сделать ссылку на действующий федеральный закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 (в ред. от 08.11.2007 г.), в котором действительно подробно прописаны полномочия ОМС городского округа и которые, прежде всего, опираются на действующий Земельный кодекс РФ.

Осуществление одного земельного контроля – для ЗК г. Екатеринбурга – недостаточно. Ниже будут представлены аргументы в пользу более детального пересмотра содержания Положения, так как, на взгляд автора ЗК администрации г. Екатеринбурга должен располагать более четкими и более широкими полномочиями в рамках земельного законодательства РФ.

П.п. 1 п. 10 Положения (раздел 3 Основные задачи и функции ЗК) говорит о том, что ЗК осуществляет земельный контроль за соблюдением органами государственной власти Российской Федерации, их территориальными органами, органами государственной власти Свердловской области, органами местного самоуправления города Екатеринбурга, структурными подразделениями Администрации города Екатеринбурга, должностными лицами, юридическими лицами и гражданами земельного законодательства и требований по охране и использованию земель, в целях охраны и рационального использования земель на территории муниципального образования «город Екатеринбург» [2]. В данный пункт необходимо внести дополнения, касающиеся распространения земельного контроля исключительно на земли, находящиеся в муниципальной собственности (те, которые переданы в пользование муниципальным учреждениям на праве постоянного бессрочного пользования, а также арендаторам муниципальных земельных участков, и участков, права собственности, на которые еще не разграничены). Контроль над земельными участками, находящимися в собственности других участников земельных отношений – в федеральной, областной, частной собственности недопустим со стороны ОМС, так как только собственник земельных участков может осуществлять контроль над правильным использованием переданного в пользование земельного участка, и если обнаружены нарушения, то и предписания об устранении данных нарушений может выдавать только собственник. В связи с этим рекомендуется данный пункт Положения пересмотреть и дополнить его требованиями, которые могли бы распространяться только на муниципальную собственность, и тех лиц, которые используют муниципальный земельный фонд.

П. п. 3 п. 10 того же раздела говорит о том, что ЗК организует предоставление, изъятие и определение границ и переоформления правоустанавливающих документов для целей не связанных со строительством. Вопросом предоставления муниципальных земельных участков под строительство занимается Главное управление архитектуры, градостроительства и регулирования земельных отношений Администрации г. Екатеринбурга (далее – Главархитектура), чья деятельность регулируется решением Екатеринбургской городской Думы [5].

По мнению автора полномочия Главархитектуры по предоставлению муниципальных земельных участков под строительство, а также организацию торгов (конкурсов, аукционов) по продаже муниципальных земельных участков или на право заключения договора аренды земельных участков под строительство, или в целях комплексного освоения под жилищное строительство необходимо передать ЗК, так как осуществление полномочий по регулированию комплексных вопросов земельных отношений, должно заниматься специализирующееся на земельных вопросах структурное подразделение Администрации г. Екатеринбурга. Вообще, представляется более целесообразным все полномочия Главархитектуры, связанные с регулированием земельных отношений передать ЗК Администрации г. Екатеринбурга. Аргументы по данному предложению будут представлены ниже.

Дальнейшее изучение структуры положения выявляет еще больше вопросов. В частности, п.п. 1 п. 11 уже упомянутого раздела 3 Положения (основные задачи и функции ЗК) указывает на то, что ЗК совместно с Главархитектурой осуществляет контроль за выполнением арендаторами условий договора аренды земельных участков. Основных условий договора аренды земельных участков немного – это и сроки аренды земельного участка, использование арендатором земельного участка в соответствии с его целевым назначением и разрешенным использованием, исполнение требований градостроительных регламентов, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных, строительных и иных правил и нормативов, содержания земельного участка способами, которые не должны наносить ущерб земельному участку как природному объекту, и прочие условия.

Существенным условием договора аренды земельного участка является – арендная плата. В составе ЗК администрации г. Екатеринбурга имеется 3 отдела, деятельность которых непосредственно затрагивает исполнения арендаторами данного условия договоров аренды. В составе ЗК имеется три отдела – Отдел расчетов и прогнозирования поступления арендной платы, Отдел контроля за уплатой арендной платы, Отдел учета и сверки поступлений арендной платы [2]. В полномочиях Главархитектуры [5] нет ни одного пункта об осуществлении контроля исполнения арендатором условий договора аренды земельного участка, в том числе и контроля исполнения арендатором существенного условия – арендной платы. Главархитектура все же осуществляет полномочия по подготовке проекта правил землепользования и застройки территорий, что непосредственно затрагивает исполнение арендатором условий градостроительных регламентов.

В связи с вышесказанным и в целях более упорядоченной деятельности данных структурных подразделений Администрации г. Екатеринбурга рекомендуется рассмотренный подпункт скорректировать в плане указания точных полномочий земельного комитета (например, ЗК осуществляет контроль исполнения арендатором условий договора аренды земельных участков в соответствии с полномочиями ЗК и далее по тексту указать контроль каких именно условий договора аренды земельных участков может осуществлять ЗК). Либо внести в полномочия Главархитектуры дополнения, касающиеся осуществления данным структурным подразделением контроля исполнения арендатором тех условий договора аренды земельных участков, которые входят в состав его полномочий.

В п.п. 8 п. 11 Раздела 3 Положения о ЗК говорится об осуществлении ЗК совместно с Главархитектурой контроля за своевременным освоением земельных участков. При рассмотрении Положения о Главархитектуре обнаруживается, что данного пол­номочия у Главархитектуры нет, соответственно возникают два вопроса – почему в Положении о ЗК есть ссылка на то, что данный подпункт осуществляется совместно с Главархитектурой, и второй вопрос – что подразумевается под понятием своевременного освоения земельного участка. Отвечая на первый вопрос, становится очевидным, что для конкретизации полномочий – необходимо либо удалить ссылку на Главархитектуру из Положения о ЗК, либо дополнить соответствующим полномочием Положение о Главархитектуре. Отвечая на второй вопрос о том, что такое своевременное освоение, необходимо понимать следующее. На взгляд автора под своевременным освоением земельного участка – понимается начало использования предоставленного земельного на праве постоянного (бессрочного) пользования, на праве аренды, на праве безвозмездного срочного пользования, на праве сервитута. Срок начала предоставления земельного участка несет в себе определенные юридические последствия. Это касается, прежде всего, даты, с которой начинается уплата земельного налога, арендной платы, использования, владения земельным участком, государственной регистрации права, начала возникновения прочих прав и обязанностей землепользователей, землевладельцев, предоставляемых им, или возникающих у них в соответствии с правоудостоверящими (договорами) или правоустанавливающими (нормативные акты органов местного самоуправления) документами. Для четкого исполнения данного подпункта – необходимо его конкретизировать. В частности, указать, что ЗК оставляет за собой право принуждать в судебном порядке использовать земельный участок в указанный в договоре или нормативном акте ОМС земельный участок.

П.п. 9–16 п. 11 раздела З Положения о ЗК предусматривает следующие полномочия:

  • контроль за своевременной рекультивацией нарушенных земель, восстановление плодородия почв; проверка и подготовка экспертизы изменения качественного состояния земель;
  • контроль за предотвращением самовольного снятия и перемещения плодородного слоя почв; контроль за своевременным и качественным выполнением обязательных мероприятий по улучшению земель, предотвращению и ликвидации последствий эрозии почвы, засоления, заболачивания, подтопления, опустынивания, иссушения, преоуплотнения, захламления, загрязнения и других процессов, вызывающих деградацию земель;
  • осуществляет контроль за установлением, и сохранностью межевых знаков;
  • готовит предложения о консервации деградированных и загрязненных земель, дальнейшее которых может привести к угрозе жизни и здоровью человека, чрезвычайным ситуациям, катастрофам, разрушению историко-культурного наследия и природных ландшафтов, негативным экологическим последствиям и загрязнению сельскохозяйственной продукции, водных источников и других компонентов окружающей среды.

С целью проверки соответствия данных полномочий действующему федеральному земельному законодательству автором были проанализированы полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также положения некоторых федеральных законов и подзаконных нормативных актов, регулирующих вопрос государственного земельного контроля (охрана и использования земель).

Земельный кодекс Российской федерации (ст. 71) говорит о том, что земельный контроль осуществляется уполномоченными органами государственной власти РФ [6, ст. 463]. Осуществление государственного земельного контроля ставит своей задачей обеспечения соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель [7]. Выделяют 3 уполномоченных органа государственной власти РФ, которые занимаются осуществлением государственного земельного контроля: Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральная служба в сфере природопользования, Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Например, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости осуществляет контроль за соблюдением выполнения требований о наличии и сохранности межевых знаков границ земельных участков [8]. Такое полномочие имеется и у ЗК Администрации г. Екатеринбурга, которое было обозначено выше. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль за соблюдением выполнения требования и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель [9]. Аналогичное полномочие ЗК было представлено выше. Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору осуществляет на землях сельскохозяйственного назначения и земельных участках сельскохозяйственного использования земель поселений контроль за соблюдением выполнения требований по предотвращению самовольного снятия, перемещению и уничтожению плодородного слоя почвы, а также порчи земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами, агрохимикатами и иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления [10]. Статья 6 (полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения) Федерального закона № 101-ФЗ от 16 июля 1998 г. (в ред. от 30.12.2008 № 313-ФЗ) говорит о том, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств [11]. Краткий анализ показал, что ЗК Администрации г. Екатеринбурга осуществляет некоторые полномочия органов государственной власти Российской Федерации, уполномоченных на осуществления контроля и надзора в сфере обеспечения охраны земли и воспроизводства плодородия почв, однако при изучении полномочий ЗК возникает вопрос – являются ли эти полномочия, делегированными ЗК органами государственной власти Российской Федерации, Свердловской области, или данные полномочия осуществляются самостоятельно ЗК и распространяются исключительно на земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования «Город Екатеринбург». В таком случае, для устранения путаницы при прочтении необходимо дополнить данные пункты информацией о том, что эти полномочия распространяются только на муниципальные земельные участки, а если эти полномочия переданы органами государственной власти, то необходимо в тексте сослаться на Постановление Правительства РФ или Постановление Правительства Свердловской области о передаче ЗК некоторых государственных полномочий в области осуществления земельного контроля и обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения.

Зачастую несоответствие полномочий ОМС федеральному и региональному законодательству является результатом неполного содержания полномочий в различных федеральных и региональных законах. Данные пробелы в законодательстве дают возможность возлагать на ОМС полномочия, которые являются прерогативой вышестоящих уровней государственного управления.

Полномочия ЗК по землеустройству2 в целом соответствуют положениям Федерального закона о землеустройстве [12]. Однако рекомендуется все перечисленные полномочия в данном разделе Положения дополнить ссылкой на земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург», в противном случае возникает вопрос о правомерности полномочий ЗК в сфере землеустройства. Статья 43 упомянутого выше Федерального закона о землеустройстве говорит о том, что основаниями проведения землеустройства могут быть и решения ОМС. Землеустройство как система мероприятий по рациональной организации территории имеет три взаимосвязанных аспекта: экономический (земля как средство производства), юридический (обеспечение прав собственности и иных прав на земельные участки) и технический (проведение проектно-изыскательских работ) [6, ст. 438].

Важнейшими требованиями при землеустройстве являются: планирование использования сельскохозяйственных земель с учетом природных, эколого-хозяйственных свойств земельных участков; проектирование и освоение комплексной ландшафтной системы земледелия; формирование эффективных размеров устойчивого землепользования; внедрение севооборотов с травосеянием; улучшением сенокосов и пастбищ и всего комплекса по охране ценных угодий.

Землеустройство по своему содержанию подразделяется на межхозяйственное и внутрихозяйственное. Первое имеет целью рациональную организацию территории нескольких собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов. Второе осуществляется на территории отдельного землепользования в рамках конкретных предприятий, организаций, физических и юридических лиц [6, ст. 439]. ОМС (Администрация г. Екате­ринбурга) осуществляет межхозяйственное землепользование. Это означает, что ЗК занимается планированием рационального использования имеющихся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург» земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также другие виды работ (например, инвентаризацию земель, образование новых и упорядочивание существующих объектов землеустройства, межевание объектов землеустройства и пр. полномочия, которые допускает упомянутый выше федеральный закон о землеустройстве).

П.п. 8 п. 13 раздела 3 (основные задачи и функции Земельного комитета) говорит о том, что ЗК организует проведение оценки земельных участков, выставляемых на продажу, переданных в залог, и в иных случаях, установленных законодательством [2]. На первый взгляд может показаться, что ЗК (если не обращать внимание, на то, что его полномочия распространяются на земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования «Город Екатеринбург» и на те, собственность на которые еще не разграничена), не имеет права как субъект оценочной деятельности заниматься оценкой земельных участков, для каких бы целей он не использовался. Согласно закону об оценочной деятельности (ст. 4) субъектами оценочной деятельности признаются физические лица, являющиеся членами одной из саморегулируемых организации оценщиков, и застраховавшие свою ответственность в соответствии с настоящим Федеральным законом [13]. Однако при изучении данного федерального закона становится очевидным, что ОМС наравне с органами государственной власти имеют право заниматься оценкой объектов недвижимости для целей, которые допускает федеральный закон. Муниципальные образования имеют право на проведение оценщиком оценки любых принадлежащих им объектов оценки на основаниях и условиях закона об оценочной деятельности. Право на проведение оценки объекта оценки является безусловным и не зависит от установленного законодательства Российской Федерации порядка осуществления государственного статистического учета и бухгалтерского отчета и отчетности [13].

Тем не менее, для муниципального образования (Администрации г. Екатеринбурга) проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащим полностью или частично муниципальному образованию, а именно: при определении стоимости земельного участка, с целью его приватизации, передачи в доверительное управление, либо передачи земельного участка в аренду, использования земельного участка в качестве предмета залога, при переуступке долговых обязательств, связанных с земельными участками, при передаче земельных участков в качестве вклада в уставный капитал и фонды юридических лиц и пр. видов сделок.

Право муниципальных образований проводить оценку земельных участков регулируется законом, однако необходимо кое-что прокомментировать. По мнению автора, оценка земельных участков, например, при передаче во временное возмездное пользование (аренду) должна преследовать цель – определение размера арендной платы земельного участка, которая объективно будет соответствовать стоимости земельного участка, исходя из рыночного спроса на него, наличием развитой инфраструктуры, расположением, физическими свойствами (например, плодородие, если это относится к землям сельскохозяйственного назначения), целевого назначения и разрешенного использования, кадастровой стоимости. Другими словами, оценочная деятельность администрации г. Екатеринбурга (в лице земельного комитета) должна быть объективной в плане недопущения злоупотребления при определении стоимости объекта оценки (земельных участков). В связи с этим услуги независимых оценщиков представляются наиболее надежными в плане объективности оценки и отображения реальной стоимости земельных участков. Изучая содержание Положения о ЗК представляется необходимым внести изменения в анализируемый подпункт (полномочия об оценочной деятельности) и изложить его в соответствии с требованием положений Федерального закона «Об оценочной деятельности», то есть указать на то, что ЗК организует проведение оценки земельных участков, выставляемых на продажу, передаваемых в залог, в иных случаях, установленных законодательством, находящихся в частичной, полной собственности муниципального образования «город Екатеринбург», а также тех земельных, государственная собственность на которые не разграничена.

Ранее в этой статье уже была озвучена необходимость перевода полномочий Главархитектуры в сфере земельных отношений в компетенцию ЗК. Согласно Положению, полномочия ЗК при оценке объектов оценки распространяются только на земельные участки, не связанные со строительством. Основными вопросами, связными со строительством, жилищным строительством, с комплексным освоением в целях жилищного строительства занимается Главархитектура. Возникает вопрос о том, проводится ли оценка земельных участков со стороны Главархитектуры для целей, связанных со строительством самостоятельно или с помощью услуг независимого оценщика. Чтобы на него ответить, необходимо взглянуть на полномочия Главархитектуры. П.30 Положения о Главархитектуре говорит о том, что Главархитектура готовит документы для проведения конкурсов и аукционов по продаже земельных участков или продаже права на заключение договора аренды земельных участков на территории муниципального образования «город Екатеринбург» [5].

Для проведения торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельных участков или права на заключение договора аренды земельного участка необходимо сначала определить начальную цену объекта торгов (земельных участков). Для этого в соответствии с Постановлением Правительства РФ орган местного самоуправления определяет на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка, или начальный размер арендной платы, величину их повышения («шаг аукциона») при проведении торгов в форме конкурса или аукциона [14]. В связи с этим, представляется очевидным внести в данный пункт дополнение, касающееся определения начальной стоимости земельного участка или размера арендной платы при продаже права на заключения договора аренды земельного участка исходя из отчета независимого оценщика. Другими словами – сослаться в данном пункте на законодательство о порядке проведения торгов земельными участками.

Данная мера позволит более четко трактовать полномочия уполномоченного структурного подразделения Администрации г. Екатеринбурга (предлагается данный пункт внести в список полномочий Земельного комитета), и указать, что оценка земельных участков, для целей проведения торгов (конкурсов и аукционов) распространяется на земельные участки, передаваемые под строительство, жилищное строительство, и комплексного освоения в целях жилищного строительств, прошедшие государственный кадастровый учет.

Из установленной земельным законодательством практики применения услуг независимого оценщика или структурных подразделений Администрации г. Екатеринбурга при определении начальной стоимости и размера арендной платы земельного участка на торгах, – существуют некоторые исключения. Эти исключения, например, касаются:

1)     Земельных участков, находящиеся в муниципальной собственности, или земельного участка, государственная собственность, на который не разграничена, и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам; предоставленных для строительства в границах застроенной территории, в отношении, которого принято решение о развитии; без проведения торгов лицу, с которым в установленном законодательстве Российской Федерации о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории, предоставляется бесплатно в собственность или в аренду. Размер арендной платы за указанный земельный участок определяется в размере земельного налога, установленного законодательством Российской Федерации за соответствующий земельный участок [15];

2)     Под жилищное строительство при передаче земельного участка вне торгов на условиях постоянного (бессрочного) пользования из земель, находящихся в муниципальной собственности органами местного самоуправления лицам, с которыми заключен муниципальный контракт на строительство объектов недвижимости, за счет средств муниципального бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов, поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для муниципальных нужд на срок строительства объекта недвижимости [15].

Не случайно рассмотрению вопроса о порядке проведения муниципальных торгов (конкурсов, аукционов) и определению рыночной стоимости земельного участка при продаже или размера арендной платы уделено большое внимание в данной статье. Это обусловлено, прежде всего, необходимостью достижения эффективности работы ответственных и компетентных структурных подразделений администрации города Екатеринбурга в плане четкого представления возложенных полномочий (которые соответствуют земельному законодательству РФ), в плане определения и прогнозирования денежных поступлений от продажи и аренды земельных участков в муниципальный бюджет. Данное обстоятельство имеет очень большое значение, так как от исполнения муниципального бюджета (в части неналоговых доходов) будет зависеть исполнение поставленных социально-экономических задач.

Для целей пополнения городского бюджета от использования муниципальных земельных участков ЗК администрации г. Екатеринбурга, наделен полномочиями по администрированию арендной платы за земельные участки. Земельный комитет при расчете арендной платы (арендная плата в отличие от передачи в собственность земельного участка – наиболее выгодное средство получении дохода, в отличие от разовых платежей, арендная плата поступает в муниципальный бюджет постоянно) использует специальную формулу, которая прописана в Постановлении главы г. Екатеринбурга [16]. Даная формула позволяет рассчитывать арендную плату, которую арендатор будет обязан платить либо в течение года (при условии, что срок аренды не будет превышать одного календарного года), либо будет обязан платить арендную плату в течение срока превышающего один календарный год, тогда расчет арендной платы будет исчисляться по другой формуле.

Система расчета арендной платы построена на принципе применения ставки арендной платы. Размер ставки – это процент от кадастровой стоимости земельного участка, размер которого зависит от целевого назначения и категории земельного участка, который сдается в аренду. Например, самой низкой ставкой арендной платы (процент от кадастровой стоимости) ровняется – 0,01, и применяется при расчете арендной платы за земельные участки под крематориями, кладбищами и иными зданиями и сооружениями, предназначенными для захоронения умерших. А самая высокая ставка арендной платы – 25,0 – то есть для сдачи в аренду земельных участков, предназначенных для автомобильных дорог, полос отвода автомобильных дорог, трубопроводов, кабельных, радиорелейных и воздушных линий связи и радиофикации, воздушных линий электропередач конструктивных элементов и сооружений, объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития надземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств транспорта, энергетики и связи, размещения наземных сооружений и инфраструктуры спутниковой связи, объектов космической деятельности [16].

Если взглянуть на данные в качестве примера по доходам, полученным от продажи и аренды земельных участков, находящиеся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург», а также тех земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена то за 2007 финансовый год (данные об исполнении муниципального бюджета г. Екатеринбурга за 2008 г. еще официально не опубликованы), расклад по доходам получается следующий [17]:

Таблица 1. Доходы от аренды земельных участков, 2007 г.

Таблица 2. Доходы от продажи земельных участков, 2007 г.

Как видно из данной таблицы неналоговые поступления в виде арендной платы достаточно существенны и основная доля поступлений идет за счет распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена и совсем маленькая доля от распоряжения земельными участками, которые находятся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург». Хотя администрация города Екатеринбурга имеет право распоряжаться такими земельными участками, но со временем, некоторая их часть перейдет к другим собственникам и поступления в бюджет г. Екатеринбурга могут сократиться. Причинами же маленьких доходов за земли, которые находятся в муниципальной собственности можно определить следующими:

1) Наличие малого числа земельных участков, которые находятся в собственности г. Екатеринбурга.

2) Наличие числа земельных участков, которые не были полностью, задействованы для целей передачи в аренду.

3) Наличие большого числа арендаторов, которые имеют существенные льготы по уплате арендной платы.

4) Иные обстоятельства.

В таком случае ЗК и Главархитектуре необходимо более детально подойти к вопросу увеличению размера поступления доходов от арендной платы с земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург». Хотя в целом перевыполнение плана сбора арендных платежей в казну города – отличный показатель.

Ситуация с продажей земли в 2007 г. аналогична в целом перевыполнение плана поступлений в казну г. Екатеринбург, однако встает вопрос почему земельные участки, находящиеся в собственности муниципалитета принесли так мало прибыли. Опять же причин может быть несколько – это и малое число земельных участков, которые были выставлены на продажу, и заниженная рыночная стоимость земельных участков, прочие обстоятельства.

В данной статье уже отмечалось, что в структуре ЗК есть сразу три отдела, которые занимаются вопросами арендной платы (это и отел расчетов и прогнозирования поступления арендной платы, и отдел контроля над поступлениями арендной платы, отдел учета и сверки поступления арендной платы). Складывается впечатление, что ЗК посвящает свою деятельность в основном работе с арендной платой. На взгляд автора сложившаяся структура не является эффективной. ЗК должен иметь одно структурное подразделение, которое бы ведало всем комплексом вопросов, связанных с расчетом, начислением арендной платы, контролем оплаты и работой с дебиторской задолженностью, заключением договоров аренды. Вообще, если рассматривать структуру ЗК с точки зрения соотношения структурное подразделение – полномочие ОМС, то функции по работе с арендной платой должны второстепенными, и входить в состав более крупного структурного подразделения, например, отдела управления земельными ресурсами (аренда, передача в собственность, постоянное бессрочное пользование, сервитут, безвозмездное срочное пользование).

Ответственность ЗК. Наличие ответственность в работе ОМС перед местным сообществом (гражданами и хозяйствующими субъектами) – основное требование, которое предъявляется к работе ОМС со стороны гражданских институтов. Не смотря на это в структуре Положения как ЗК, так и Главархитектуры полностью отсутствует раздел об ответственности. Данный раздел необходим по двум причинам. Во-первых, ЗК администрации г. Екатеринбурга, осуществляя полномочия по земельному контролю (о чем было написано выше) должен привлекать к ответственности пользователей земельных участков, которые нарушают требования земельного законодательства по охране земельных участков. Это может быть и административная ответственность, и гражданско-правовая, уголовная. Возможность привлечения к ответственности – допускается Земельным кодексом Российской Федерации. Кроме того, ЗК имеет право привлекать к ответственности и арендаторов земельных участков – за неисполнение обязательств по договорам аренды.

Во-вторых, ЗК сам как непосредственный субъект земельных отношений несет ответственность за исполнение возложенных полномочий, несет ответственность за результаты принятых решений в отношении земельных участков, которые находятся в муниципальной собственности, несет ответственность за подготовку проектов нормативных актов, которые затрагивают имущественные интересы других землепользователей.

В связи с этим предлагается дополнить Положения о ЗК разделом об ответственности.

В заключении необходимо отметить следующее. Анализ полномочий ЗК администрации г. Екатерин­бурга проводился с учетом изучения полномочий Главархитектуры. Это было связано, прежде всего, с тем, что у обоих структурных подразделений существуют полномочия в области управления земельными отношениями на местном уровне. На взгляд автора такое разделение полномочий не совсем эффективно, потому что, во-первых, любое заинтересованное лицо, которое хочет получить в собственность, в аренду, или на других основаниях те земельные участки, которыми может распоряжаться ОМС – вероятно всего столкнется с тем, что нужно будет получать различные согласования в двух разных структурных подразделениях. Это может занять время, а также могут иметь место материальные издержки. Во-вторых, по мнению автора необходимо, чтобы полномочия находились в одном структурном подразделении. В полном названии Главархитектуры есть слова «регулирования земельных отношений». Земельные отношения – это очень объемные по своему содержанию отношения. Если рассматривать земельные отношения с точки зрения полномочий органов местного самоуправления, то полномочия ЗК и Главархитектуры необходимо объединить в одном структурном подразделении и передать их полностью либо ЗК либо Главархитектуре. Наиболее подходящий вариант – передать земельные полномочия Главархитектуры земельному комитету. ЗК будет заниматься вопросами развития земельных отношений в г. Екате­ринбурге, а Главархитектура вопросами градостроительства и архитектуры города, а также совместным решением с ЗК вопросов, связанных с выделением муниципальных земельных участков под строительство, жилищное строительство, и для целей комплексного освоения под жилищное строительство.

Кроме того, ЗК рекомендуется разработать новую организационную структуру, которая бы в полной мере отвечала требованиям земельного законодательства к полномочиям ОМС. В организационной структуре необходимо разработать в рамках действующего законодательства прописать полномочия ЗК по следующим крупным направлениям:

  • Резервирование и изъятие (в том числе путем выкупа) земельных участков для муниципальных нужд.
  • Управление муниципальной собственностью (муниципальные земельные участки), а также распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Сюда необходимо отнести полномочия ОМС по аренде, продаже, передаче в постоянное бессрочное пользование, сервитут, безвозмездное срочное пользование.
  • Землеустройство
  • Муниципальный земельный контроль
  • Пресс-служба. Здесь необходимо иметь в виду, что ОМС как основной участник земельных отношений на местном уровне должен быть ответственным перед населением г. Екатеринбурга и другими участниками земельных отношений, поскольку от принятия решений в области управления земельными участками будет зависеть комфортность проживания граждан г. Екатеринбурга, имущественных интересов других участников земельных отношений. Здесь необходимо прописать полномочия по работе с общественными организациями, органами государственной власти, коммерческими предприятиями. Опыт зарубежных стран показывает, что согласование интересов граждан и организации при принятии управленческих решений, касающихся распоряжения земельными участками и затрагивания имущественных интересов других лиц – имеет приоритетное значение.
 

Литература

  1. Современный экономический словарь. 5-е изд., перераб. и доп. / Ред. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. М.: ИНФРА-М, 2007.
  2. О создании земельного комитета администрации города Екатеринбурга и об утверждении положения о земельном комитете администрации города Екатеринбурга: Постановление Главы г. Екатеринбурга 08 апреля 2003 г. № 373 (в ред. Постановлений Главы г. Екатеринбурга от 29 марта 2004 г. № 311, от 31 декабря 2004 г. № 1780, от 15 февраля 2006 г. № 98, от 04.02.2009 № 243, от 09.02.2009 № 275) // «Вечерний Екатеринбург» № 75 от 23.04.2003.
  3. О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним: Федеральный закон от 27 июля 1997 г. № 122-ФЗ (в ред. от 23 нояб­ря 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. – 1997. – № 30. – Ст. 3594.
  4. О введении в действие Земельного кодекса Российской федерации: Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 137-ФЗ (в ред. от 01 декабря 2007 г.) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4148.
  5. Об утверждении положения «О Главном управлении архитектуры, градостроительства, и регулировании земельных отношений Администрации г. Екатеринбурга: Решение Екатеринбургской городской Думы четвертого созыва от 13 июня 2006 г. № 50/26 (в ред. Решения Екатеринбургской городской Думы от 27 января 2009 № 4/71) // Вестник Екатеринбургской городской Думы. – 2006. – № 112.
  6. Боголюбов, С.А. Научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Е.А. Галиновская, А.В. Мазуров, Е.Л. Мини­на; под общей редакцией Боголюбова С.А. – Изд. 3-е, перераб и доп. – М.: Юрайт-Издат, 2008. – 759 с.
  7. О государственном земельном контроле: Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. № 689 (в ред. от 22 июня 2007 г. № 394) // Собрание законодательства РФ. – 2006. – № 47. – Ст. 4919.
  8. О Федеральном агентстве объектов кадастра недвижимости: Постановление Правительства РФ от 12 июня 2008 г. № 456 (в ред. от 07 ноября 2008 г. № 814) // Собрание законодательства РФ. – 2008. – № 25. – Ст. 2987.
  9. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370: Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 (в ред. от 27 января 2009 г. № 43) // Собрание законодательства РФ. – 2004. – № 32. – Ст. 3347.
  10. Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (в ред. от 27 января 2009 г. № 43) // Российская газета. – 2004. – № 150.
  11. О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ (в ред. от 30 декабря 2008 г. № 313-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 29. – Ст. 3399
  12. О Землеустройстве: Федеральный закон от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ (в ред. от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 118–119. – Ст. 2582.
  13. Об оценочной деятельности в Российской федерации: Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ (в ред. от 30 августа 2008 г. № 108-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 31. – Ст. 3813.
  14. Об организации и проведении торгов по продаже, находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, или права на заключение договора аренды таких земельных участков: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808 (в ред. от 29 декабря 2008 г. № 1053) // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 46. – Ст. 4587.
  15. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 131-ФЗ (в ред. от 14 марта 2003 г. № 32-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. – 2001. – № 44. – Ст. 4147.
  16. Об утверждении ставок арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности муниципального образования «город Екатеринбург»: Постановление Главы г. Екатеринбурга от 28 декабря 2005 г. № 1294 (в ред. от 23 декабря 2008 г. № 5588) // Вечерний Екатеринбург. – 2005. – № 248.
  17. Об утверждении отчета об исполнении бюджета муниципального образования «город Екатеринбург» за 2007 год: Решение Екатеринбургской городской Думы от 03 июня 2008 г. № 41/60 // Вестник Екатеринбургской городской Думы. – 2008. – № 147.

Bibliography

  1. Modern economic dictionary. The 5th editions, / Edited by Raizberg B.A., Lozovskiy L.Sh., Starodubtseva E.B. M.: INFRA-М, 2007.
  2. About the formation of the land committee of the administration of Ekaterinburg city and about the approval of the regulation of the land committee of the administration of Ekaterinburg city: Administrative Regulation of the Head of Ekaterinburg April 8, 2003 № 373 (Administrative Regulation of the Head of Ekaterinburg March 29, 2004 № 311, December 31 2004 № 1780, February 15 2006 № 98, 04.02.2009 № 243, 09.02.2009 № 275) // “Vetcherniy Ekaterinburg” № 75 dated 23.04.2003.
  3. About the state registration of rights for real estate and deals with it: Federal law dated July 27, 1997 № 122-Federal Law (edited November 23, 2007) // Collection of the RF legislation. – 1997. – № 30. – Article. 3594.
  4. About putting the Land code of the Russian Federation into effect: Federal law dated October 25, 2001 № 137-Federal Law (edited December 1, 2007) // Collection of the RF legislation. – 2001. – № 44. – Article. 4148.
  5. About the approval of the regulations “About the Main Department of Architecture and Urban Development, and regulation of land relations of the Ekaterinburg Administration: Administrative determination of Ekaterinburg city Duma of the fourth convocation dated June 13, 2006 № 50/26 (edited Administrative determination of Ekaterinburg city Duma dated January 27, 2009 № 4/71) // Vestnik of Ekaterinburg city Duma. – 2006. – № 112.
  6. Bogolyubov S.A. Academic and research comments to the Land code of the RF with articles and judicial practice / E.A. Galinovskaya, A.V. Mazurov, E.L. Monina; edited by Bogolyubov S.A. – the 3d edition improved – M.: Yuray-Izdat, 2008. – 759 pages.
  7. About the state land control: Administrative regulation of the RF Government dated November 15, 2006 № 689 (edited June 22, 2007 № 394) // Collection of the RF legislation. – 2006. – № 47. – Article. 4919.
  8. About the Federal agency of real estate cadastral register: Administrative regulation of the RF Government dated June 12, 2008 № 456 (edited November 7, 2008 № 814) // Collection of the RF legislation. – 2008. – № 25. – Article 2987.
  9. About approval of Statements of Federal supervision service in the sphere of natural resource use and making changes to the Administrative regulation of the RF Government dated July 22, 2004 № 370: Administrative regulation of the RF Government dated July 30, 2004 № 400 (edited January 27, 2009 № 43) // Collection of the RF legislation. – 2004. – № 32. – Article 3347.
  10. About approval of Statements of Federal service in veterinary and plant sanitary supervision: Administrative regulation of the RF Government dated June 30, 2004 № 327 (edited January 27, 2009 № 43) // Rossiyskaya gazeta. – 2004. – № 150.
  11. About state regulation of providing fertility of agricultural land: Federal law dated July 16, 1998 № 101-Federal Law (edited December 30, 2008 № 313-Federal Law) // Collection of the RF legislation. – 1998. – № 29. – Article 3399.
  12. About land tenure: Federal law dated June 18, 2001 № 78-Federal Law (edited July 23, 2008 № 160-Federal Law) // Collection of the RF legislation. – 2001. – № 118–119. – Article 2582.
  13. About assessment activity in the RF: Federal law dated July 29, 1998 № 135-Federal Law (edited August 3, 2008 № 108-Federal Law) // Collection of the RF legislation. – 1998. – № 31. – Article 3813.
  14. About arrangement and conducting the auction of the land plots belonging to the state and municipal property, or the right to conclude rental contracts of such land plots: Administrative regulation of the RF Government dated November 11, 2002 № 808 (edited December 29, 2008 № 1053) // Collection of the RF legislation. – 2002. – № 46. – Article 4587.
  15. Land code of the RF dated October 25, 2001 № 131-Federal Law (edited March 14, 2003 № 32-Federal Law) // Collection of the RF legislation. – 2001. – № 4644. – Article 4147.
  16. About the approval of rent payment rates for the land plots, belonging to municipal entity “Ekaterinburg city”: Administrative Regulation of the Head of Ekaterinburg, December 28, 2005 № 1294 (edited December 23, 2008 № 5588) // “Vetcherniy Ekaterinburg” № 248 dated 2005.
  17. About the approval of the report concerning the execution of the budget of municipal entity “Ekaterinburg city” for 2007: Administrative regulation of Ekaterinburg city Duma dated June 3, 2008 № 41/60 // Vestnik of Ekaterinburg city Duma. – 2008. – № 147.

Mikhailov A.A.

Content-analysis of correspondence of the land committee in the Administration of Ekaterinburg city responsibilities to the RF land legislation

The author used the content-analysis dealing with correspondence of the Regulations of the Land Committee of Ekaterinburg administration to Federal and Regional land and town-planning legislation as a basis of the article. The article is aimed to identify correspondence of the Regulations content to the RF land legislation. The analysis covers a wide range of the Land Committee responsibilities and some Main Department of Architecture and Urban Development responsibilities. As a result of it a number of contradictions with the land legislations and doubling of responsibilities of two structural divisions have been identified.

Key words: Main Department of Architecture and Urban Developmentland relationsLand committeeresponsibilitiesregulations.
  • Недвижимость, земельные отношения


Яндекс.Метрика