Перспективы развития межмуниципального сотрудничества в субъектах РФ

Власова Н.Ю. , Джек Л.Н.

УДК 352
ББК 65.050.23

В статье рассматриваются основные формы межмуниципального сотрудничества с выделением показателей эффективности, достигнутой в результате синергетического эффекта при взаимодействии двух или более муниципальных образований. Также авторы предлагают различные трактовки понятия межмуниципального сотрудничества и оценки их эффективности. Кроме того, инновации, предлагаемые в статье, содержат ретро-спективную подоплеку, применяемую как на территории России, так и на европейском пространстве.

Ключевые слова: муниципалитетрыноксотрудничествоэффективность.

Кооперация, сотрудничество между органами местного самоуправления, ставящая во главу угла местное экономическое развитие, может стать важным фактором выживания и конкурентоспособности территорий в нестабильных экономических условиях. Попытки формировать объединенную политику для соседних поселений осуществляются достаточно давно как в нашей стране, так и за рубежом.

Право территориальных корпораций (местных сообществ, коммун) на сотрудничество при осуществлении их полномочий, в том числе на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями (местными сообществами, коммунами) для осуществления задач, представляющих общий интерес, зафиксировано в статье 10 Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована в России Федеральным законом «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998 № 55-ФЗ).

Право на межмуниципальное сотрудничество также нашло отражение в Федеральном законе РФ о № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В зарубежной практике в основном действуют договорные, контрактные механизмы, которые позволяют формировать партнерские отношения и синхронизировать местную политику в разных направлениях: обеспечение населения определенными услугами, развитие инфраструктурных проектов, дорожное строительство, земельные отношения, социальные программы и многое другое.

С точки зрения экономической теории подобные механизмы позволяют получать больший эффект за счет экономии на масштабе, которая может достигаться в том числе и в результате формирования совокупного спроса от нескольких поселений. Если емкость рынка каждого из поселений недостаточно велика, чтобы обеспечивать оптимальный объем производства какого-либо вида услуг, то это приведет к увеличению цены на данные услуги. Следовательно, для каждого отдельно взятого поселения стоимость самостоятельного производства услуг будет выше, чем покупка этих услуг у «оптового» производителя. В конечном счете это позволяет снизить налоговое бремя для домохозяйств и предприятий каждого конкретного муниципалитета.

Эффект масштаба для региональной экономики в виде развитого межмуниципального рынка – это и современные форматы торговли, и перспективные производства товаров потребительского рынка. Немаловажным фактором является укрупнение и повышение эффективности локальных рынков: труда, недвижимости – большая емкость, разнообразие возможностей для участников рынка, широкие возможности наращивать современные компетенции.

Наконец, важнейшее значение имеет «инфраструктурный эффект». Проекты строительства новых энергомощностей, транспортных комплексов и информационных узлов, оправданны и имеют большую экономическую отдачу именно для более крупных территориальных образований. То же касается образовательной и особенно инновационной инфраструктуры.

Однако некоторые авторы отмечают, что при развитии межмуниципального сотрудничества могут возникать определенные проблемы – повышаются трансакционные издержки, могут возникать неясности в вопросах компетенции и ответственности, в некоторых случаях может произойти ограничение свободы действий субъектов, участвующих в кооперации [1].

Понятие межмуниципального сотрудничества в российской научной литературе до сих пор не устоялось, не существует единого термина, отражающего такой тип отношений. В нормативных актах и в научных трудах встречаются следующие термины: «взаимодействие», «кооперация», «координация», «объединение», «сотрудничество».

Большинство авторов считает, что межмуниципальное сотрудничество – это система взаимодействия органов местного самоуправления, одно из важных направлений их функционирования.

Так, А.С. Серебрянникова дает следующее определение межмуниципального сотрудничества: «Это одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, в ближайшей перспективе императивного характера (в отношении советов муниципальных образований субъекта), требующее наличия собственной финансовой и организационной основ, проявляющееся в создании специальных структур публично- и частно-правового характера (союзы, ассоциации общероссийского, межрегионального и регионального уровней, коммерческие и некоммерческие организации, координационные органы) и использовании особых методов взаимодействия (например, заключение договоров о сотрудничестве, разработка и реализация совместных проектов социально-экономического, политического, правового, научного и кадрового характера, изучение, обобщение и распространение позитивного опыта других муниципальных и межмуниципальных единиц)» [2].

А.В. Негодуйко так определяет межмуниципальное экономическое сотрудничество: «совместную деятельность муниципальных образований и их органов местного самоуправления, направленная на достижение общих для них целей социально-экономического развития, решение общих экономических задач, предполагающая наличие специфических организационно-правовых структур, особых форм и методов взаимодействия, финансового обеспечения, осуществляемая в целях координации социально-экономического развития территорий, обеспечения экономической интеграции и хозяйственной кооперации муниципальных образований с учетом интересов населения» [3, с. 9].

М.В. Зинченко считает, что межмуниципальное сотрудничество следует понимать «как систему взаимодействия муниципальных образований, которая осуществляется с учетом социальных, политических. экономических интересов, формируемую с целью эффективного управления развитием территории на основе межмуниципальных связей» [4].

Л.Ю. Падилья-Сороса ставит определенный знак равенства между межмуниципальным сотрудничеством и проектным менеджментом, подчеркивая важность последнего при исполнении полномочий по обеспечению жизнедеятельности территорий в условиях, когда между ними существуют кардинальные различия в уровне развития и степени обеспеченности ресурсами [5].

Межмуниципальное сотрудничество должно базироваться на определенных принципах:

  • независимость (сохранение самостоятельности);
  • добровольность (недопустимость законодательного и административного принуждения);
  • целесообразность (экономическая и политическая эффективность).

Межмуниципальное сотрудничество может быть направлено на решение самых разных проблем. Немаловажными направлениями межмуниципального сотрудничества является разработка совместных инвестиционных проектов; создание мест отдыха и рекреации, развитие туризма, прежде всего, туризма и отдыха выходного дня; утилизация и переработка промышленных и бытовых отходов; интеграция процессов подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих и многое другое.

Рассмотрим, как подобные механизмы могут использоваться при решении проблем занятости населения.

Так, в рамках целевых программ по содействию занятости населения и снижению напряженности на рынке труда, принимаемых в субъектах РФ, можно предусмотреть дополнительные механизмы и мероприятия, более широко использующие потенциал межмуниципального сотрудничества.

В частности, формирование областного банка вакансий можно проводить с учетом пространственного размещения муниципальных образований, возможностей для населения получить работу в соседнем муниципальном образовании.

В этом же направлении может вестись и организация вовлечения высвобождаемых граждан в работы по очистке и благоустройству территорий населенных пунктов, земель лесного фонда, заготовке древесины и иного природного сырья, участие в строительстве сельскохозяйственных объектов и т.п. на основе временного трудоустройства, общественных работ, иных форм временной занятости (на основе подрядных договоров и т.д.); создание мобильных комплексных бригад по вопросам обеспечения занятости населения в муниципальных образованиях; разработка планов по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации на 2009 год с учетом прогноза ситуации на рынке труда; информационное сопровождение деятельности в области активной политики занятости, применение различных форм консультирования населения по вопросам трудоустройства.

Одним из основных мероприятий, способствующих снижению напряженности на рынке труда, является содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости населения.

В условиях непростой экономической ситуации на рынке труда большинства субъектов РФ одним из основных направлений активных мер государственной политики занятости является создание условий для расширения возможностей и оказание услуг гражданам по развитию предпринимательской инициативы, ориентация на самостоятельную занятость. Развитие сектора малого, индивидуального предпринимательства рассматривается в качестве перспективного направления экономического развития, позволяющего эффективно решать проблемы занятости населения, особенно на селе.

Однако помимо важнейших мероприятий, разработанных службой занятости, дополнительно должны предусматриваться шаги, обеспечивающие малым предпринимателям возможности для реализации своей продукции и услуг, особенно в сфере производства и переработки сельскохозяйственной продукции, что также возможно с использованием механизмов межмуниципального сотрудничества.

Формы межмуниципального сотрудничества могут различаться в зависимости от масштабов и типов решаемых задач, от выбранных приоритетов взаимодействия. Для решения определенных хозяйственных вопросов муниципальные органы власти могут создавать межмуниципальные хозяйственные союзы в виде коммерческих юридических лиц (например, обществ с ограниченной ответственностью) или некоммерческих юридических лиц (фонды, автономные некоммерческие организации, союзы, ассоциации). Кроме того, сотрудничество может быть основано на договорах и соглашениях – краткосрочных (для решения разовых вопросов) и долгосрочных, являющихся основой долговременного постоянного сотрудничества.

В России межмуниципальное сотрудничество в основном развивается в форме союзов и ассоциаций муниципальных образований, построенных как на территориальной (существуют ассоциации, объединяющие города крупных регионов: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья и др.; кроме того, практический каждый субъект РФ имеет региональную ассоциацию муниципальных образований), так и на функциональной (Союз развития наукоградов России, Ассоциация шахтерских городов России) или видовой основе (Ассоциация малых и средних городов России) [6].

Однако в последнее время все большее внимание уделяется более компактным формам межмуниципального взаимодействия, объединяющим ограниченное количество муниципальных образований для решения конкретных задач. Среди множества видов подобных межмуниципальных отношений можно выделить несколько форм, такие как межмуниципальные контракты на оказание услуг, совместные соглашения, советы местных органов власти и др.

Достаточно специфичной формой межмуниципального сотрудничества может стать формирование городских агломераций на новых организационных принципах. Развитие агломераций является одним из ключевых элементов стратегии развития ряда субъектов РФ, сформированных с учетом общероссийских задач. Развитие агломераций становится частью стратегии ряда субъектов РФ: Самарской, Ростовской, Челябинской, Иркутской областей. Развитие города в контексте агломерации стало частью стратегического плана развития г.Екатеринбурга и ряда других крупных и крупнейших городов (Перми, Челябинска, Владивостока и др.). Признается, что именно формирование мощных урбанизированных территорий, являющихся центрами притяжения капиталов, предпринимательских проектов и людей, должно стать приоритетом регионального развития.

Задача в том, чтобы объединить ресурсы городов и прилегающих территорий и рационально их использовать (например, вместо двух мусороперерабатывающих заводов – один). Преимуществами агломераций является единая транспортная система, возможность совместного решения проблем рекреации, энергоснабжения, водоотведения и т.п. Кроме того, агломерационное пространство дает возможность интенсифицировать и оптимизировать связи между населенными пунктами.

Одной из основных проблем в настоящее время является организационное оформление агломерации как сложного и многокомпонентного явления. Существует несколько организационных моделей взаимодействия – от гипотетического объединения в одно муниципальное образование до формирования советов агломерации, союзов и ассоциаций самостоятельных муниципальных образований, входящих в агломерацию. По-видимому, наиболее рациональным и оптимальным вариантом является именно формирование союзов, установление совместных партнерских отношений и механизмов экономического, градостроительного и иного межмуниципального взаимодействия, способствующего формированию единого целостного агломерационного пространства. Это предусматривает координацию деятельности органов местного самоуправления МО, принятие взаимоувязанных и экономически обоснованных нормативных решений, обсуждение общих проблем, обмен мнениями.

Важным моментом является разработка правовых механизмов регулирования экономической и градостроительной деятельности агломерации. Создание системы градостроительной документации – основы развития планировочной структуры и подсистем: транспорта, инженерной и социальной инфраструктуры, промышленного комплекса, рекреации, охраны окружающей среды. На первом этапе может идти установление территорий (зон) совместных интересов, связанных сбалансированным развитием социальной, природоохранной, транспортной, информационной и иной инфраструктуры. Впоследствии необходимо создавать механизмы, позволяющие эффективно использовать и маневрировать природными, трудовыми, финансовыми и иными ресурсами и способствующие созданию единого пространственного организма.

Задачей развития агломерации является форсированное развитие транспортных и коммуникационных инфраструктур, создание общих логистических центров. Критически важным моментом является доступный скоростной общественный транспорт, соединяющий между собой ядра (ядро) агломерации с городами-спутниками. В качестве вариантов может рассматриваться создание рельсовой системы скоростного железнодорожного транспорта, скоростного трамвая. Кроме того, необходимо строительство скоростных автодорог. Важным моментом является разработка и реализация проектов, направленных на расширение «узких мест» в ресурсном обеспечении агломерации (обеспечение стройматериалами, электроэнергией, водой и др.).

Таким образом, эффективное развитие межмуниципального сотрудничества в различных его проявлениях даст дополнительный шанс многим муниципальным образованиям стабилизировать социально-экономическую ситуацию за счет объединения потенциалов соседствующих территорий, снизить зависимость от внешних экономических и социальных угроз.

Литература

  1. Межмуниципальная кооперация. Сборник материалов. Институт муниципального управления / Под. ред. Кириллова Ю.В. Обнинск: Ин-т муниципального управления,1997.
  2. Серебренникова А.С. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно-правовых форм // Сибирский юридический вестник. 2004. № 2.
  3. Негодуйко А.В. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Иркутск, 2008.
  4. Зинченко М.В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической системы территории. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата экономических наук. Хабаровск, 2008.
  5. Падилья-Сороса Л.Ю. Межмуниципальное сотрудничество – перспективы развития // Городской альманах. Вып. 3. М.: Фонд «Институт экономики города», 2008. С. 125–131.
  6. Силин Я.П. Город и политика: проблемы формирования и развития. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2005. 163 с.

Bibliography

  1. Inter-municipal cooperation. Collection of articles. Institute of municipal government / Edited by Kirillova Yu.V. Obninsk, 1997.
  2. Serebryannikova A.S. Inter-municipal cooperation: problems of definition and organizational-legal forms // Sibirskiy yuriditcheskiy vestnik, 2004. № 2.
  3. Negoduiko A.V. Control of inter-municipal economic cooperation in the region. Autoabstract of the Candidate thesis. Irkutsk, 2008. P. 9.
  4. Zintchenko M.V. Inter-municipal integration as a factor of development of governance of the economic system of the territory. Autoabstract of the Candidate thesis. Khabarovsk, 2008.
  5. Padilya-Sorosa L.Yu. Inter-municipal cooperation –prospects of development // City Almanac. № 3 – M. Fund “Institute of the city economy”, 2008. P. 125–131.
  6. Silin Ya.P. City and policy: problems of formation and development. Ekaterinburg, 2005.

Vlasova N.Yu., Jack L.N.

Development prospects of inter-municipal cooperation in the subjects of the Russian Federation

In the article the author considers the basic forms of inter-municipal cooperation identifying the indices of efficiency achieved as a result of synergistic effect in the process of interaction of two or more municipal entities. The authors offer various explanations of the notion of inter-municipal cooperation and their efficiency evaluation. Besides, the innovations presented in the article contain retrospective connotations applied both on the Russian territory and in Europe.

Key words: municipalitymarketcooperationefficiency.
  • Общественный и муниципальный сектор экономики России: от планирования к устойчивому саморазвитию


Яндекс.Метрика