Современные подходы к определению коррупции в публичной сфере

Вейберт С.И.

УДК 34с
ББК 67.401.02

Статья посвящена рассмотрению вопроса основных подходов к определению понятия коррупции как учеными, так и законодателем. В том числе исследованы позиции не только российских правоведов, но и представителей зарубежных стран (Италия, Швейцария), международного сообщества.

Ключевые слова: взяточничествогосударствокоррупция.

Проблема противодействия коррупции в государственном аппарате становится составной частью государственной политики. Невозможно реальное проведение административной реформы без ее кадрового обеспечения государственными служащими с новой ценностной, мировоззренческой ориентацией и профессиональной подготовкой.

В данной статье говорится о «государственной» коррупции, в которой всегда одной из сторон служит лицо, находящееся на государственной службе. Данная ситуация обусловлена тем, что именно коррупция в государственных органах признается ведущими учеными – правоведами всего мира в качестве наиболее опасной формы совершения коррупционных правонарушений, так как именно она непосредственным образом влечет за собой подрыв авторитета государственной службы и ведет к дезорганизации управленческой деятельности, ущемлению прав и законных интересов граждан, подрыву доверия населения к власти.

Должностная преступность сегодня стала массовым социально-правовым явлением, включающим совокупность должностных преступлений и лиц, их совершивших. Должностная преступность (и коррупция как наиболее опасная ее часть) стала представлять угрозу для российского общества, ослабляя и даже изменяя направления государственного влияния на многие сферы социальной жизни. Наиболее часто должностными лицами совершаются такие преступления, как присвоение или растрата, служебный подлог, злоупотребление должностными полномочиями и их превышение, получение и дача взятки – все эти преступления относятся к коррупционным. Из примерно 30 тысяч должностных преступлений, регистрируемых в России ежегодно, половина – взяточничество, и при этом наблюдается постоянная тенденция к их росту.

В настоящее время прослеживается интересная ситуация, когда по существу государственными и муниципальными служащими совершаются коррупционные деяния, однако в некоторых странах понятие коррупции до сих пор чаще определяется через категории социологии и политики, а не права. Например, уголовное законодательство США, Франции, ФРГ, Японии и других стран не знает этого термина [1]. К сожалению, к этому списку необходимо добавить и Россию. Также к этому обстоятельству следует прибавить тот факт, что в отдельных странах существуют четкие формулировки, определяющие суть коррупции. Что касается стран, в которых отсутствует законодательно закрепленное понятие коррупции государственных служащих, ученые-правоведы пытаются сформулировать понятие и дать доктринальное толкование термину «коррупция».

В связи с отсутствием законодательного определения коррупции в отдельных странах или наличием серьезных различий при формулировании на международном уровне сегодня в мировом пространстве наблюдается серьезное различие исследовательских формулировок о должностных злоупотреблениях корыстной или иной личной мотивации. Указанные различия обусловлены использованием таких способов формулирования уголовно-правовых предписаний, как казуистический и абстрактный. Первый характерен тем, что исследователи пытаются охватить при формулировании предельное количество конкретных ситуаций (возможных случаев преступного бытия). Напротив, абстрактный способ характеризуется предельным обобщением признаков, при помощи которых сформулировано уголовно-правовое предписание [2]. Каждому из этих способов присущи свои плюсы и минусы. Достоинством первого является предельная конкретность соответствующих формулировок, связывающая их с предметно-конкретными ситуациями как правовыми основаниями применения этих формулировок (определением того, существуют ли основания для уголовной ответственности именно в данном случае). Однако такое достоинство вполне способно превратиться в его про­тивоположность (то есть в недостаток), так как предельная конкретика описываемых в исследованиях ученых вариантов преступного поведения может привести к наличию определенных пробелов при последующем их применении в уголовно-правовом регулировании и охране соответствующих интересов от преступных посягательств. Абстрактный способ формулирования в исследованиях понятия коррупции дает субъекту применения уголовного закона (в первую очередь суду) при уяснении характерных признаков деяния, относимого именно к коррупционным преступлениям, возможность максимального учета фактических обстоятельств конкретного уголовного дела и требований изменяющихся условий жизни. Его достоинство заключается именно в большем приспособлении формулировок к уголовному закону, к динамизму реальной жизни и, следовательно, в большей точности уголовного закона в будущем. Вместе с тем этот способ создает определенные трудности в толковании и применении соответствующих уголовно-правовых норм, и существование абстрактных уголовно-правовых норм в большей степени (нежели казуистических) чревато ошибками, допускаемыми при квалификации преступлений. Следовательно, нельзя ставить вопрос об абсолютной предпочтительности того или другого способа формулирования уголовно-правовых запретов. Речь должна идти лишь об их разумном сочетании [3] и сведении до минимума возможности правоприменительных издержек, которая в них заложена. Таким образом, мы видим, что существуют два принципиальных подхода к формулированию понятий коррупции, и здесь мы можем даже говорить о намечающемся концептуальном различии. Далее следует привести несколько примеров, каким образом ведущие ученые-правоведы, прежде всего российские (так как нам интересны эти данные с точки зрения совершенствования и дальнейшего развития российского уголовного законодательства об ответственности за коррупцию и его координации с международными правовыми нормами).

В соответствии с абстрактным способом формулирования уголовно-правовых предписаний выражают свои взгляды на суть коррупции следующие ученые:

  • Н.Ф. Кузнецова формулирует понятие коррупции достаточно лаконичным образом: «Коррупция – коммерческий подкуп одних лиц другими в негосударственных структурах» [4]. Взятка же, по мнению этого известного ученого, «точнее взяткополучательство – суть подкуп должностного лица в сфере государственных отношений власти и управления» [5];
  • по мнению Д. Бейли, коррупция представляет собой «злоупотребление властью как результат ее использования в личных целях, которые не обязательно должны быть материальными» [6];
  • К. Фридрих считает, что коррупция – это отклоняющееся поведение, соединенное с частной мотивацией, означающей, что частные (индивидуальные, групповые) цели преследуются за публичный счет;
  • развернуто определяет коррупцию Дж. Най как «поведение, которое отклоняется от формальных обязанностей публичной роли под воздействием частных (индивидуальных, семейных, частной клики) материальных или статусных целей либо нарушает правила, запрещающие определенные виды относительно частного влияния» [7].

Краткое и емкое определение коррупции содержится в Справочном документе Организации Объединенных Наций о международной борьбе с коррупцией: «Коррупция – это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях» [8].

В этом же ключе говорил о коррупции министр юстиции Нидерландов, выступая в июне 1994 г. на конференции европейских министров в Мальте. По его мнению, коррупция представляет собой более широкое понятие, чем подкуп должностного лица. «Коррупция – это скорее злоупотребление властью или, более точно, нечестное поведение в процессе принятия решений» [9].

Коррупция начинается тогда, полагают авторы доклада «Коррупция в России» Г.А. Сатаров, М.И. Ле­вин, М.Л. Цирик, когда цели, установленные правом, общественно одобряемые культурными и моральными нормами, подменяются при решении корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях. Поэтому коррупция характеризуется ими как «злоупотребление служебным положением в корыстных целях» [10].

Яркую характеристику коррупции дает А.И. Кирпичников: «Коррупция – это коррозия власти. Как ржавчина разъедает металл, так коррупция разрушает государственный аппарат и разъедает нравственные устои общества. Уровень коррупции – своеобразный термометр общества, показатель его нравственного состояния и способности государственного аппарата решать задачи не в собственных интересах, а в интересах общества. Подобно тому, как для металла коррозийная усталость означает понижение предела его выносливости, так для общества усталость от коррупции означает понижение его сопротивляемости» [11].

Представляется не менее интересным проследить, каким образом трактуют ученые рассматриваемые понятия в соответствии с казуистическим способом формулирования уголовно-правовых предписаний:

  • профессор Б.В. Волженкин подчеркивает, что «коррупция – это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет занимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах» [12];
  • профессор А.И. Долгова определяет коррупцию как «социальное явление, характеризующееся подкупом-продажностью государственных или иных служащих и на этой основе корыстным использованием ими в личных либо в узкогрупповых, корпоративных интересах официальных служебных полномочий, связанных с ними авторитета и возможностей» [13];
  • авторитетный юридический словарь Генри Блэка трактует коррупцию как: «деяние, совершенное с намерением предоставить некое преимущество, не совместимое с официальными обязанностями должностного лица и правами других лиц; деяние должностного лица, которое незаконно и неправомерно использует свое положение или статус для извлечения какого-либо преимущества для себя или другого лица в целях, противоположных обязанностям и правам других лиц» [14];
  • Г.К. Мишин формулирует понятие коррупции следующим образом: «Коррупция – это явление в сфере социального управления, выражающееся в злоупотреблении субъектами управления своими властными полномочиями путем их использования в личных (в широком смысле – индивидуальных и групповых, материальных и иных) целях» [15];
  • П.А. Кабанов обращает внимание на следующее: «Коррупция –...социальное явление, заключающееся в корыстном использовании должностным лицом органов государственной власти и управления своего служебного положения для личного обогащения» [16].

В данной статье приведен далеко не полный список тех определений коррупции, которые формулируются сегодня. Причем внимание на размах коррупции обращают не только авторитетные ученые, но и высшие государственные деятели. Например, в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 г. отмечалось, что возможности страны блокируются «громоздким, неповоротливым, неэффективным государственным аппаратом... Главная проблема – не в количестве этих структур, а в том, что их работа плохо организована. Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач... Нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция – это не результат отсутствия репрессий... а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер, тем больше взяток и чиновников, их берущих» [17]. В Послании Федеральному Собранию на 2003 г. президент РФ вновь обратился к проблеме коррупции, отметив, что «российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту» из своего положения» [18].

В связи с этим необходимо проследить, какие же преступные деяния составляют основу коррупционного поведения государственных и муниципальных служащих и что явилось причинами столь масштабного разрастания этого явления.

Прежде всего отметим, что, в сущности, коррупция – это социальное явление, заключающееся в разложении власти. Государственные служащие или иные лица, уполномоченные на выполнение публичных функций, используют свое должностное положение, авторитет занимаемой должности в корыстных целях, для личного обогащения или в групповых интересах.

Из этого следует, что в типичном виде механизм коррупции выглядит следующим образом. Это использование уполномоченными на выполнение государственных и приравненных к ним функций лицами своего служебного статуса и связанных с ним возможностей для незаконного получения материальных благ и преимуществ, а также противоправное предоставление им таких благ и преимуществ физическими и юридическими лицами. Во многих случаях – это двусторонняя сделка, при которой субъект, находящийся на государственной или иной (скажем, муниципальной) службе, нелегально «продает» свои служебные полномочия или услуги физическим, юридическим лицам и группам, а «покупатель» получает возможность использовать государственную либо иную структуру в своих целях. При этом качественно новый этап продажности чиновничества в России заключается в том, что должностные лица, служащие покупаются как бы «на корню», получая регулярное вознаграждение и не зная (до известного момента), какое задание им придется выполнять и когда именно. Продаются они, так сказать, не физически, а закладывают свои полномочия, возможности, связи в силу занимаемой должности [19].

Наряду с этим процветает и классическая форма коррупции в виде эпизодических или систематических поборов со стороны должностных лиц за выполнение конкретных «услуг» в пользу взяткодателей, а также иных корыстных злоупотреблений должностных лиц своими полномочиями и авторитетом занимаемой должности, включая бесплатное пользование услугами, подлежащими оплате, хищения должностными лицами вверенного им в управление имущества (присвоение, растрату, мошеннические действия с использованием служебного положения).

По мнению Б.В. Волженкина, для российского управленческого аппарата независимо от иерархического уровня наиболее характерны такие проявления коррупции, как:

  • совместительство в коммерческих структурах, подконтрольных государственному или муниципальному служащему или заинтересованных в сотрудничестве с ним;
  • организация коммерческих структур должностными лицами, использующими при этом свой статус, участие в руководстве этими структурами, обеспечение им привилегированного положения;
  • использование служебного положения в процессе приватизации государственных предприятий в целях приобретения их в частную собственность или завладения значительной частью акций самим чиновником, близкими ему лицами или иными частными лицами, в чьих интересах действует должностное лицо;
  • незаконная передача из корыстных или иных побуждений коммерческим организациям финансов и предметов, предназначенных для государственных нужд; использование не предусмотренных правовыми актами преимуществ в получении кредитов, ссуд, приобретении ценных бумаг, недвижимости и иного имущества;
  • использование в личных или групповых целях предоставленных для служебной деятельности помещений, средств транспорта и связи, электронно-вычислительной техники, денежных средств и другого государственного или муниципального имущества;
  • получение за свою служебную деятельность или в связи с ней, за покровительство или попустительство по службе незаконного вознаграждения в виде денег, иных материальных ценностей и услуг, в том числе в завуалированной форме путем выплаты незаконных премий, комиссионных, явно завышенных гонораров, оплаты самому должностному лицу или членам его семьи якобы выполнявшейся работы, поездок под деловым предлогом за границу, приобретения недвижимости за границей, открытия для них счетов в иностранных банках, выдачи беспроцентных долгосрочных кредитов и т.п. Обширная и многообразная криминологическая информация свидетельствует о распространенном «бюрократическом рэкете» при регистрации уставов и других учредительных документов создаваемых организаций, лицензировании соответствующей деятельности, оформлении таможенных документов, получении кредитов и т.п. [20].

Группа коррупционных преступлений также включает в себя разные уголовно-правовые виды деяний, не сводится к одному лишь взяточничеству, хотя, как уже отмечалось выше, последнее составляет значительную часть совершаемых действий среди всей группы коррупционных преступлений. Действующий УК РФ позволяет относить к названной группе, в частности, воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа, в том числе с использованием своего служебного положения (ст. 141); мошенничество с использованием своего служебного положения (ст. 159, ч. 3); присвоение или растрату имущества с использованием своего служебного положения (ст. 160, ч. 3); воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности (по корыстным мотивам (ст. 169); недопущение, ограничение или устранение конкуренции (с использованием служебного положения и по корыстным мотивам) (ст. 178); незаконное получение или разглашение сведений, составляющих коммерческую, налоговую или банковскую тайну, в случае совершения соответствующего деяния путем подкупа (ст. 183); организацию преступного сообщества (преступной организации) при наличии цели совершения любого из тяжких или особо тяжких коррупционных преступлений в форме подкупа (ст. 210); злоупотребление должностными полномочиями из корыстной заинтересованности (ст. 285); нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 2851); нецелевое расходование государственных внебюджетных фондов (ст. 2852); превышение должностных полномочий из корыстной заинтересованности (ст. 286); незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289); получение и дачу взятки (ст. 290, 291); служебный подлог из корыстных побуждений (ст. 292); провокацию взятки либо коммерческого подкупа (ст. 304); подкуп или принуждение к даче показаний или уклонению от дачи показаний либо к неправильному переводу (ст. 309). Конечно, данные преступления не составляют весь перечень преступных деяний, которые могут быть совершены государственными и муниципальными служащими в качестве специального субъекта – должностного лица и относятся к должностным преступлениям, но когда речь идет о государственной коррупции, то следует называть именно их. Также необходимо констатировать, что те деяния, которые сегодня наиболее распространены для коррупционеров и те уголовно-правовые составы, которые закреплены в УК РФ, не совсем соответствуют друг другу. Достаточная часть совершаемых и в реальности обладающих признаком общественной опасности деяний не подпадает под признаки какого-либо состава преступления, и, соответственно, не влечет уголовной ответственности.

Характерной чертой указанных преступных проявлений коррупции следует назвать прежде всего несопоставимо высокий по сравнению с другими видами преступности уровень латентности. По оценкам некоторых специалистов, в последние годы процент выявляемых дел о коррупции составляет 0,1 % от общего количества совершаемых преступлений в сфере коррупции, а дел, закончившихся вынесением обвинительного приговора, и того меньше.

В качестве причин существования такого положения дел Ю.А. Воронин, например, выделяет следующие: во-первых, в разоблачении коррупционной сделки-преступления не заинтересована ни одна из сторон. Как правило, все участники получают от этого выгоду, а сами преступления совершаются скрытно, нередко в рамках конфиденциальных видов государственной, служебной деятельности. Во-вторых, причиной высокой латентности является (не на словах, а на деле) отсутствие политической воли и желания у руководителей госорганов бороться с коррупционной преступностью. В-третьих, весомой причиной скрытности этой разновидности преступления является очень низкий профессиональный уровень работников оперативного и следственного аппарата, которым просто не по зубам этот орешек [21].

Говоря о причинах, также нельзя не обратиться к Указу Президента РФ от 6 июля 1996 г. № 810 «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» [22], где еще более 10 лет назад подчеркивалось, что становление российской государственности тормозится в результате слабой исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц и работников федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, приводящих к неисполнению законов, указов президента РФ и решений судов. В частности, это проявляется в нарушении порядка реализации норм и сроков исполнения поручений, установлении не предусмотренных правовыми нормами процедур для реализации прав граждан, выполнении норм и поручений не в полном объеме или в искажении их содержания. При этом неисполнение нормативных указаний и решений судов приводит не только к дискредитации государственной власти и созданию условий для коррупции и злоупотреблений, но и нарушает права и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя России.

Системный кризис, переживаемый в 90-е годы XX века Россией (экономический, политический, идеологический), способствовал развитию коррупции. Стихия вседозволенности, «дикого» рынка, где все можно купить, приводит к тому, что предметом купли-продажи становятся государственные, муниципальные и иные должности, властные полномочия, им присущие. Представляется, что коррупция – это социальное явление, заключающееся в разложении власти, когда государственные (муниципальные) служащие и иные лица, уполномоченные на выполнение государственных функций, используют свое служебное положение, статус и авторитет за­нимаемой должности в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах [23].

«Характер подлинного национального бедствия приобретает распространение коррупции, в том числе ее проникновение во все эшелоны власти» [24]. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. от 10 января 2000 г.), отмечаются ослабление правового контроля за ситуацией в стране, сращивание отдельных элементов исполнительной и законодательной власти с криминальными структурами, проникновение их в сферу управления банковским бизнесом, крупными производствами, торговыми организациями и товаропроизводящими сетями [25]. Коррупция оказывает исключительно вредное влияние на экономику, подрывает эффективность всех видов правительственных решений и программ, наносит ущерб состоянию морали в обществе, расшатывает доверие граждан к органам власти и их авторитет, разрушает принцип справедливости и беспристрастного правосудия [26].

Таковы последствия коррупции на национальном уровне, а если учесть происходящие в обществе процессы глобализации, о которых уже упоминалось выше, то выход коррупции на международный уровень еще более усложняет понимание и противодействие этого негативного явления.

В итоге вопросы борьбы с коррупцией обсуждаются сегодня не только в России, но и на международном уровне. Это обусловлено значительной распространенностью коррупционных деяний (в том числе и взяточничества) во всех странах мира и отсутствием практических результатов борьбы с ними. Сейчас проблема коррупции имеет уже международное значение. Она перестала быть проблемой отдельных стран мира. В этом причина того, что с начала 90-х гг. XX века все или почти все страны начинают применять против коррупции инструменты, носящие всеобщий или региональный характер. К решению проблем коррупции подключается Организация Объединенных Наций, Организация экономического сотрудничества и развития, Совет Европы, Европейский Союз, Организация Американских государств, а также другие организации. Например, эксперты Совета Европы разработали общее определение коррупции, согласно которому под ней понимается взяточничество (подкуп) и любое другое поведение лица, наделенного ответственностью в публичном или частном секторе, которое нарушает свои обязанности, вытекающие из его публичного статуса как публичного лица, частного наемного работника, независимого агента или из другого статуса подобного рода, и нацелено на получение неправомерных преимуществ любого рода для себя или любого другого лица [27].

Как выразился В.В. Лунеев, «коррупция приобрела не только внутригосударственные, но и глобальные масштабы, она вышла за рамки национальных границ и требует глобального подхода» [28].

Только за последние годы в различных регионах мира был принят целый ряд деклараций и конвенций, направленных на противодействие коррупции как мировому явлению. В принимаемых конвенциях закрепляются нормы права международного характера, обязательные для стран, ратифицирующих эти конвенции.

В данной работе представляется целесообразным назвать наиболее важные международные правовые документы, регламентирующие ответственность за коррупцию. Среди них прежде всего Конвенция Совета Европы «Об уголовной ответственности за коррупцию» 1999 г. [29], Конвенции ООН против коррупции 2003 г. [30], Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (2000 г.). В международном сообществе, конечно, есть еще немало нормативных актов, которые регулируют как общие, так и специальные вопросы ответственности за коррупцию и взяточничество, но рассмотрение их в данной работе не представляется возможным, так как для того, чтобы охватить все положения, являющиеся важными, необходимо специальное исследование.

В международно-правовых документах по указанному вопросу понятия «взяточничество» и «коррупция» связаны между собой настолько, что одно без другого рассматривать практически невозможно. Взяточничество (в уголовно-правовом аспекте) представляет собой разновидность коррупционных преступлений и по содержанию гораздо уже понятия «коррупция».

В настоящее время налицо очевидная тенденция к сближению законодательства по борьбе с коррупцией и к устранению в нем принципиальных на этот счет различий законодательных формулировок (различия сохраняются не столько в принципах подхода к установлению уголовной ответственности за коррупционные преступления, сколько в особенностях законодательного формулирования внешне различных, но в принципе схожих уголовно-правовых запретов, т.е. в известной мере в особенностях законодательной техники, обусловленной тенденциями законотворческого порядка). Такая тенденция едва ли не закономерно привела к созданию общеевропейского уголовного права об ответственности за рассматриваемые преступления в рамках Конвенции об уголовной ответственности за коррупционные преступления Совета Европы 1999 г.

Принципиальными отличиями данной Конвенции от положений уголовного законодательства, применяемых в России, являются следующие: 1) в соответствии с положениями Конвенции предметом подкупа как активного, так и пассивного признаются любые неправомерные преимущества, а не только имущество и имущественные блага, как это предусмотрено отечественным уголовным законодательством; 2) конвенция предлагает считать уголовно-наказуемыми деяниями не только предоставление и получение указанных преимуществ, но также и их обещание, предложение, испрашивание либо принятие такого предложения или обещания.

Конвенция не дает определения понятию «государственное должностное лицо», указывая лишь, что таковыми должны признаваться лица, определяемые как «должностное лицо», «государственный служащий», «мэр», «министр» или «судья» в национальном праве государств (ст. 1 Конвенции). Таким образом, круг субъектов пассивного подкупа, а также других коррупционных преступлений в Конвенции определен шире, чем в УК РФ. В отечественном уголовном законе субъект получения взятки и ряда иных преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления не охватывает рядовых государственных служащих

Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. явилась ответным шагом мирового сообщества на глобализацию организованной преступности и коррупции. Конвенция охватывает широкий спектр проблем, в том числе и коррупцию, как преступление, имеющее транснациональное значение.

Конвенция ООН дает понятие уголовно наказуемой коррупции. В ней также предусмотрено требование криминализировать акты коррупции, то есть получение и передачу взятки, и предпринять иные законодательные, административные меры для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц для обеспечения эффективной борьбы с коррупцией на основе единых стандартов для внутренних законов.

Конвенция ООН против коррупции 2003 г. содержит ряд положений по укреплению международного сотрудничества и оказанию технической помощи в этой сфере, призывает государства более эффективно обеспечивать предупреждение и пресечение трансграничных переводов незаконно приобретенных активов и укреплять международное сотрудничество в деле возвращения таких активов.

В соответствии с данной Конвенцией уголовно наказуемым предлагается признавать не только предоставление, но и обещание или предложение какого-либо незаконного преимущества; государства призывают ввести уголовное наказание за подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц международных публичных организаций; ставится вопрос о введении ответственности юридических лиц за коррупцию.

Несмотря на общепризнанность международного характера коррупции, следует констатировать, что средства борьбы с ней остаются все же преимущественно национальными, объединение усилий государств по борьбе с данным явлением происходит медленно, деклараций на международном и национальном уровнях пока явно больше, чем реальных действий. Крайне труден процесс реализации международных инициатив и унификации национального законодательства об ответственности за коррупцию. Серьезным тормозом международного сотрудничества является доминирование на национальном уровне коррумпированных элит, оказывающих сопротивление международным антикоррупционным усилиям. Такое сопротивление оказывается прежде всего государственными служащими «высшего эшелона власти» и нередко проходит в форме совершения деяний, подпадающих под признаки составов преступлений, именуемых не только коррупционными, но и должностными.

Большой интерес для оценки коррупционных проявлений, существующих в России, представляет изучение уголовно-правовых и других мер, применяемых в зарубежных странах и направленных на борьбу с коррупцией в публичной сфере.

Широкая распространенность должностных преступлений, коррумпированность государственного аппарата во многих странах мира заставляет законодателей принимать меры для борьбы со взяточничеством, злоупотреблениями и другими опасными должностными преступлениями. Опыт зарубежных государств в сфере регулирования ответственности за должностные преступления, в том числе за взяточничество, весьма многообразен, часто противоречив и изменчив (даже когда речь идет об одной стране), содержит как положительные моменты, так и отрицательные.

Производя обзор уголовного законодательства европейских стран об ответственности за коррупционные преступления, сегодня необходимо констатировать ряд предварительных замечаний. Во-первых, законодательство всех без исключения европейских стран предусматривает уголовно-правовые нормы ответственности за различные коррупционные преступления. При этом в одних странах (например, Италия) эти преступления именуются именно коррупционными, в других же (Испания, Франция, ФРГ и др.) законодатель обходится без употребления термина «коррупция». Во-вторых, несмотря на различие законодательных формулировок соответствующих составов коррупционных преступлений, все их многообразие (с известной долей упрощенности) можно свести к «вариациям» конструкций двух классических составов – злоупотребления служебным положением в корыстных или иных личных целях и взяточничества (как получения, дачи взятки или посредничества в этом). В европейских странах законодательство в большинстве случаев содержит набор специальных норм об ответственности за взяточничество, не ограничиваясь двумя составами, как это сделано в УК РФ.

Заметим, что в настоящее время в мировом пространстве не только при формулировании учеными определения коррупции, но и при формулировании составов взяточничества на законодательном уровне применяются такие способы построения уголовно-правовых запретов, как казуистический и абстрактный (их краткая характеристика дана выше).

Говоря об абстрактном конструировании уголовно-правовой нормы об ответственности за злоупотребление должностным лицом своими служебными полномочиями, следует обратиться к нормам УК Польши 1997 г. (с изменениями и дополнениями на 1 августа 2001 г.) [31]. В § 1 ст. 228 закрепляется: «Кто в связи с выполнением публичной функции получает имущественную или личную выгоду либо обещание ее представления или желает такую выгоду, подлежит наказанию...». В данной норме УК Польши фактически указывается на простой состав получения взятки. Однако, в отличие от УК РФ, здесь уголовная ответственность наступает не только в случае получения соответствующих выгод, но и за их требование. В § 3 ст. 228 УК Польши устанавливается повышенная ответственность за злоупотребление служебным положением, совершаемое одновременно с нарушением какого-либо специального предписания. Данная норма соответствует закрепленной в ч. 2 ст. 290 УК РФ. Отметим, что в обоих случаях недостатком формулирования является то обстоятельство, что ни в самой норме, ни в постановлениях пленума Верховного сауда РФ (если речь идет об отечественном законодательстве) нет указания на то, что понимается под специальными законодательными предписаниями (незаконными действиями).

В § 5 рассматриваемой статьи УК Польши устанавливается повышенная ответственность за «получение имущественной выгоды значительной ценности или обещания предоставления таковой». Заметим, что в отечественном уголовном законе не установлена повышенная ответственность за дачу взятки в крупном размере. В ходе исследования вопросов, связанных с коррупцией и взяточничеством, фондом ИНДЕМ было выяснено, насколько выросла сумма средней взятки в период с 2001 по 2005 годы. (См. таблицу.)

Таблица 1.Характеристики общероссийского рынка деловой коррупции в динамике

* Положительное значение соответствует росту.

Также считаем необходимым обращение к нормам, установленным УК Швейцарии. Это обусловливается нехарактерностью конструирования уголовно-правовых норм данной страны для европейского законодательства. Прежде всего обращает на себя внимание то обстоятельство, что субъекты составов, например, получения и дачи взятки, определяются в законе путем перечисления, в отличие, например, от УК РФ, где в примечании к ст. 285 закреплено общее понятие должностного лица. Ответственность за две разновидности получения взятки установлена в ст. 315 и 316 УК Швейцарии. Данные статьи разделены по следующему признаку: сопряжено или нет получение взятки с выполнением действий (бездействия), нарушающих служебный долг и обязанности должностного лица. Субъектами получения взятки в соответствии со ст. 322 УК Швейцарии признаются «члены судебного или иного органа, чиновники, назначенные в служебном порядке экспертами, письменными или устными переводчиками, третейские судьи и военнослужащие» [32]. Кроме того, в соответствии с положениями данного кодекса под должностным лицом понимаются также частные лица, выполняющие общественные задачи. Представляется, что отсутствие общего понятия должностного лица является недостатком УК Швейцарии и создает определенные трудности в процессе правоприменения соответствующих норм.

Особую остроту проблема коррупции приобрела в Италии. Вся ее территория поделена преступными группировками на сферы влияния. Эти группировки проникли в законодательные, исполнительные и судебные органы, в административные службы, политические партии и общественные организации. Наиболее активно эти группировки действуют на Сицилии, в других южных областях Италии, где позиции мафии традиционно сильны, а коррумпированность государственного аппарата не имеет аналогов в мире. Как отмечается в отчетах парламентской комиссии по борьбе с мафией, активизации деятельности организованной преступности в Италии в последние годы способствовал кризис в представительных органах власти и сосредоточение средств массовой информации в руках немногочисленной группы лиц. Одновременно произошло сращивание преступных синдикатов с тайными организациями, стремящимися определять внутреннюю и внешнюю политику страны. В частности, членами тайной масонской ложи являются крупные мафиози, коррумпированные государственные чиновники и видные политики. Эксперты парламента Италии считают, что коррупция в органах государственной и муниципальной власти страны достигла беспрецедентных размеров, а среди коррумпированных чиновников наблюдается корпоративная сплоченность и действует закон омерты (обет молчания) [33].

Как отмечается в отчете парламентской комиссии по борьбе с мафией, в настоящее время итальянским законодателям необходимо сосредоточить внимание на следующих проблемах:

  • уточнение состава преступлений, связанных с «отмыванием» незаконных доходов;
  • разработка единого порядка функционирования кредитно-финансовых учреждений и унификация банковских операций;
  • определение условий, при которых служащие кредитно-финансовых учреждений обязаны оказывать помощь правоохранительным органам.

Сегодня уголовный кодекс Италии различает вымогательство взятки и коррупцию непосредственно как таковую. Под вымогательством взятки
(ст. 317) понимаются случаи, когда государственный служащий либо исполняющий обязанности государственного служащего, злоупотребляя своей должностью или своими полномочиями, принуждает или побуждает кого-либо дать или пообещать ему не полагающееся денежное вознаграждение или услугу.

Коррупция как должностное преступление конструируется законодателем в четырех вариантах: коррупция, связанная с выполнением служебных обязанностей (ст. 318); коррупция, связанная с невыполнением служебных обязанностей (ст. 319); коррупция, связанная с выполнением неправомерных решений судом (ст. 319–3) – влечет наиболее строгое наказание; коррупция среди работников служб местного самоуправления (ст. 320) – норма предусматривает наименее строгое наказание за действия, предусмотренные ст. 318 и 319 УК (но не более чем на одну треть) [34].

Подводя итог вышеизложенному, отметим, что законодательство развитых зарубежных стран содержит весьма привлекательную систему норм, направленных на противодействие взяточничеству и коррупции в целом. Некоторые идеи, реализованные в уголовных законах этих стран, могут быть использованы в УК России с целью оптимизации уголовно-правовых методов противодействия взяточничеству и коррупции в стране, однако при этом нельзя забывать, что система права любой страны представляет собой единое целое, в связи с чем простое перенесение норм права другого государства в Россию, где имеется достаточно развитое собственное законодательство, направленное на противодействие коррупционных проявлений государственных и муниципальных служащих, может быть не так эффективно, как применение этой же нормы в правовых условиях другого государства. Но необходимо отметить ряд положительных моментов. Основное из них – формулирование понятия специального субъекта анализируемых преступлений в Общей части УК. Кроме того, в качестве положительного опыта, который мог бы вполне быть заимствован российским законодателем, можно назвать, например, установление повышенной ответственности за получение взятки должностными лицами правоохранительных органов.

Литература

  1. Политическая разновидность коррупции как-то: скупка голосов избирателей, подкуп политических деятелей промышленными компаниями, субсидирование выборов, парламентский лоббизм и т.п. не является предметом освещения в настоящей работе.
  2. Наумов А.В.Российское уголовное право. Общая часть. // Курс лекций. – М., 1999. – С. 86 – 87.
  3. Известный румынский юрист, специалист в области законодательной техники А. Нашиц по этому поводу справедливо замечает: «Законодатель должен правильно определить, в какой мере отражение общественных отношений в правовых нормах может иметь абстрактный, типизирующий характер с тем, чтобы эти нормы могли, с одной стороны, полностью охватить всю сферу регулируемых им отношений, не под­нимаясь, однако до уровня, при котором отражение было бы чересчур общим, а с дру­гой – приспосабливаться к различным жизненным ситуациям, к их разнообразным осо­бенностям и оттенкам, не опускаясь при этом до уровня, на котором отражение стано­вится слишком частным или даже индивидуализированным» (см.: Нашиц А. Правотворчество: Теория и законодательная техника. – М., 1974. – С. 142).
  4. Кузнецова Н.Ф.Коррупция в системе уголовных преступлений // Вестник МГУ, 1993. – Сер. 11: Право. – № 1. – С. 25.
  5. Кузнецова Н.Ф.Борьба с коррупцией в странах СНГ // Сб. материалов Межд. науч.-практ. конф. «Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы». / Под ред. В.В. Лунеева. – М.: Юристъ, 2001. – С. 344.
  6. Бейли Д.Активные меры против коррупции в полиции. – М.: ВЦП, 1990. – С. 4.
  7. Аналитический отчет «Теневой сектор в странах развивающейся демократии», подготовленный для семинара «Проблемы участия в легальной экономической и политической деятельности. Теневой сектор стран с развивающейся демократией». – Сан-Паулу, Бразилия. – Ноябрь 2000 г.
  8. Овчинский В.С.XXI век против мафии (криминальная глобализация и конвенция ООН против транснациональной организованной преступности). – М., 2001. – 83 с.
  9. Роуз-Аккерман С.Коррупция и ее развитие: Пер. доклада на Ежегодной конференции Мирового банка по проблемам развития экономики. – Вашингтон, 1997.
  10. Сатаров Г.А.Антикоррупционная политика. – М., 2004. – 82 с.
  11. Кирпичников А.И.Взятка и коррупция в России. – СПб., 1997. – С. 14 – 15.
  12. Волженкин Б.В. Служебные преступления. – М.: Юристъ, 2000. – С. 189.
  13. Преступность и реформы в России / Под ред. проф. А.И. Долговой. – М., 1998. – 416 с.
  14. Никифоров Б.С., Решетников Р.Н.Современное американское уголовное право. – М., 2005. – 75 с.
  15. Мишин Г.К.О теоретической разработке проблемы коррупции. // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. – М.: Юристъ, 2001. – С. 263.
  16. Кабанов П.А.Взятка и коррупция. – М., 1992. – 163 с.
  17. Российская газета. 19 апреля 2002.
  18. Там же. 17 мая 2003.
  19. Воронин Ю.А.Коррупционная преступность в системе государственной и муниципальной службы / В кн.: Воронин Ю.А., Семенов И.А., Сычева С.И., Семенов Я.И. Борьба с коррупционной преступностью в системе государственной и муниципальной службы. Екатеринбург: УрАГС, 2006. – С. 6 – 7.
  20. Волженкин Б.В.Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. – СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. – С. 48 – 49.
  21. Воронин Ю.А.Указ. соч., с. 10.
  22. СЗ РФ. – 1996. – № 24. – Ст. 2868.
  23. Волженкин Б.В.Коррупция. – СПб., 1998; Волженкин Б. В. Коррупция в России // Криминология XX век / Под ред. В.Н. Буплакова, В.П. Сальникова. – СПб., 2000.
  24. Основы государственной политики борьбы с преступностью в России. Теоретическая модель. – М., 1997. – С. 8.
  25. СЗ РФ 2000. – № 2. – Ст. 170.
  26. Волженкин Б.В.Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. – СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. – С. 47 – 48.
  27. Швец Е.В.Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств-членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. – 2000. – № 7. – С. 67.
  28. Лунеев В.В.Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право. – 2000. – № 4. – С. 100–101.
  29. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию // Чистые руки. – 1999. – № 3. – С. 69–75.
  30. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции // Документ: Сайт Владивостокского центра исследования организованной преступности. Владивосток, 2003.
  31. Уголовный кодекс Польши. – СПб., 2001. – С. 162–165.
  32. Уголовный кодекс Швейцарии. – СПб., 2001. – С. 281–284.
  33. Научный отчет Сиракузского института уголовного права. Сиракузы (Италия) / Пер. с итал. А.В. Губкиной. – М., 1995.
  34. Ответственность за должностные преступления в зарубежных странах / Отв. ред. М.Ф. Решетников. – М. 1994. – С. 11–17.

Bibliography

  1. Political corruption, i.e. buying of electoral voices, briberies to politicians, illegal financing of elections, parliamentary lobbyism are not the subject of the paper.
  2. See: Naumov A.V. Russia’s criminal law. General part. Course of lectures. The 2-nd edition. M., 1999. pp. 86–87.
  3. See: Nashits A. Lawcreating: theory and legislative technique. M., 1974. p. 142
  4. Kuznetsova N.F.Corruption in the system of criminal crimes. // Vestnik MGU. 1993. ser.11: Pravo. № 1. p. 25.
  5. Kuznetsova N.F.The struggle with the corruption in the countries of CIS // materials from an international scientific conference “Corruption: political, economic, organization and legal problems.” Edited by Luneeva V.V. – M., Yurist, 2001. p. 344.
  6. Beily D.Active measures against corruption in police. – M., VCP, 1990. p. 4.
  7. See: Analytic report “Shadow sector in the countries of developing democracy”, prepared for the seminar “Problems of participating in legal economic and political activity”. – San-Paulo, Brasil. November, 2000.
  8. Ovchinskiy V.S.The XXI century against mafia (criminal globalization and the UNO convention against multinational organized criminality). – M., 2001. p. 83.
  9. Rose-Akkerman S.Corruption and its development: the translation of the report at the annual conference of the World bank on the problems of economic development.- Washington, 1997.
  10. Satarov G.A.Anti-corruption policy. – M., 2004. p. 82.
  11. Kirpichnikov A.I.Bribe and corruption in Russia. – St.Petersburg, 1997. pp. 14–15.
  12. Volzhenkin B.V.Criminal breach of trust. – M.: Yurist, 2000. p. 189.
  13. Criminality and reforms in Russia / Edited by prof. Dolgova A.I. – M., 1998. p. 416.
  14. Nikiforov B.S., Reshetnikov R.N.Modern American criminal law. – M., 2005. p. 75.
  15. Mishin G.K.On theoretical working out problem of corruption.// Corruption: political, economic, organizational and legal problems. – M.: Yurist, 2001. p. 263.
  16. Kabanov P.A.Bribe and corruption. – M., 1992. p. 163.
  17. Rossiiskaya gazeta. 19.04.2002.
  18. Rossiiskaya gazeta 17.05.2002.
  19. See:Voronin Y.A. Corruption criminality in the sphere of public and municipal service. / In the book by Voronin U.A., Semyonov I.A., Sychyova S.I., Semyonov Y.I., Struggle with corrupted criminality in the system of public and municipal service. Yekaterinburg: UAPA. 2006, pp. 6–7.
  20. See: Volzhenkin B.V. Malfeasance: commentary on legislation and court practice. St. Petersburg: Publishing house of R. Aslanov. Yuridichesky tsentr Press. 2005. pp. 48–49.
  21. Voronin Y.A., The pointed book, p. 10.
  22. SZ RF. 1996.N24. Art. 2868.
  23. In details see: Volzhenkin B.V. Corruption. St.Petersburg, 1998; Volzhenkin B.V. Corruption in Russia // Criminology XX century/ Edited by V.N. Buplakova, V.P. Salnikova. St.Petersburg, 2000.
  24. See: Bases of the state policy in the struggle against corruption in Russia. Theoretical model. M., 1997.p.8.
  25. SZ RF 2000. № 2. Art. 170.
  26. See: Volzhenkin B.V. Malfeasance: commentary on legislation and court practice. St.Petersburg: Publishing house of R. Aslanov. Yuridichesky tsentr Press. 2005. pp.47–48.
  27. See: Shvets E.B. Some aspects of international and legal cooperation of Council of Europe state-members in the sphere of struggle against corruption. // Zhurnal Rossiiskogo prava.2000. № 4. pp. 100–101.
  28. Luneev V.V.Corruption: political, economic, organizational and legal problems // Gosudarstvo i pravo. 2000. № 4. pp. 100–101.
  29. See: Convention on criminal responsibility for corruption // Chistye ruki. 1999. № 3. pp. 69–75.
  30. The convention of the UNO against corruption // Document: the site of Vladivostok centre for researching organized criminality. Electronic data of remote access (159484 bites). Vladivostok, 2003.
  31. Criminal code of Poland. St.Petersburg, 2001. pp. 162–165.
  32. Criminal code of Switzerland. St.Petersburg, 2001. pp. 281–284.
  33. Scientific report of Syracuse institute of criminal law. Syracuse (Italy) / Transl. from Italian A.V.Golubkina. M., pp. 11–17.
  34. See: Responsibility for malfeasance in foreign countries/ Edited by M.F. Reshetnikov. M., 1994. pp. 11–17.

Veibert S.I.

Current approach to defining corruption in public sphere

The article considers the problem of defining corruption both by scientists and by lawmakers. The author analyses the position of Russian lawyers and their colleagues from the international community (Italy, Switzerland).

Key words: briberystatecorruption.
  • Правовые проблемы управления


Яндекс.Метрика