Становление Республики Казахстан как независимого государства ставит перед Правительством различные задачи, тем или иным образом связанные с эффективным государственным управлением. Одной из таких актуальных задач является выстраивание продуманной и перспективной региональной политики, направленной на стабильное развитие казахстанских регионов.

Обширная территория Казахстана: 2 города республиканского значения и 14 областей, имеющих разные природно-климатические, социальные, демографические и экономические условия, - создают необходимость в управлении региональным развитием. Кроме того, разрыв между регионами усугубили экономические реформы, проводимые за годы независимости страны.

В 2001 году казахстанским Правительством была одобрена Концепция региональной политики Республики Казахстан на 2002-2006 годы (далее – Концепция).

Под региональной политикой в Концепции понимается комплекс экономических, правовых, социальных и других мер, применяемых государством для эффективного и гармоничного развития регионов, предоставление проблемным регионам равных возможностей с остальными для достижения равноценных условий жизни.

Целью региональной политики является снижение существующих между регионами различий в уровнях социально-экономического развития путем осуществления инвестиционных проектов, способствующих укреплению инфраструктуры, хозяйственной деятельности и улучшению уровня жизни населения в сочетании с политикой избирательной поддержки проблемных регионов [1].

Авторы Концепции дифференцировали регионы по схожим проблемам и экономическим показателям в зависимости от имеющегося экономического потенциала и структуры экономики. Данная дифференциация представлена в таблице 1.

Данная типология разработана авторами Концепции для выявления локальных проблем регионов, для устранения которых были названы следующие механизмы: административно-правовые (принятие и реализация законов, установление межбюджетных отношений) и экономические механизмы поддержки и стимулирования отсталых регионов (инвестирование проектов и инноваций, финансирование государственных, отраслевых и региональных программ). Отметим, что механизмы в Концепции прописаны недостаточно четко и представляют собой скорее намерения или направления регионального развития, а не конкретные пути достижения цели региональной политики. Учитывая, что данная Концепция не нашла впоследствии свое отражение в реализации какой-либо программы или плана, она носит скорее декларативный, нежели нормативный характер.

Реализацию Концепции нельзя назвать эффективной, поскольку не была достигнута ее главная задача - обеспечение снижения существующих между регионами различий в уровнях социально-экономического развития. На рисунке 1 изображен график, демонстрирующий размер валового регионального продукта (далее – ВРП) регионов Республики Казахстан в 2005 и 2009 годах.

В 2005 году в городе Алматы он составил 1 497 351,1 млн. тенге или 19,7%, в Атырауской области 808 222,0 млн. тенге или 10,6% и в городе Астана 711 612,0 млн. тенге или 9,4%, минимальная величина – в Жамбылской области (168 554,8 млн. тенге или 2,2%).

В 2009 году максимальная величина ВРП также отмечена в городе Алматы (3 086 941,3 млн. тенге или 19,2%), в Атырауской области (1 758 586,4 млн. тенге или 10,9%) и в Карагандинской области (1 467 399,2 млн. тенге или 9,1%), минимальная величина зафиксирована также в Жамбылской области (359 994,7 млн. тенге или 2,2%). Соответственно, если в 2005 году разрыв между максимальной и минимальной величинами ВРП составлял 1328796,3 млн. тенге или 17,5%, то в 2009 году он составлял уже 2726946,6 млн. тенге или 17%. Таким образом, разрыв между регионами сокращается, но достаточными низкими темпами – 0,5% за 4 года.

Другой показатель развития экономики региона – это инвестирование в основной капитал за счет всех источников финансирования. Его распределение по казахстанским регионам представлено на рисунке 2. Согласно ему, в 2005 году максимальный объем инвестиций в основной капитал за счет всех источников финансирования был зафиксирован в Атырауской области (713 681 млн. тенге), в городе Алматы (334 159 млн. тенге) и в городе Астана (274 746 млн. тенге), минимальный объем – в Жамбылской области (22 182 млн. тенге).

В 2009 году максимальный показатель инвестирования был зафиксирован в Атырауской области (1 094 394 млн. тенге), в городе Алматы (382 684 млн. тенге) и в городе Астана (368 248 млн. тенге), минимальный объем – в Северо-Казахстанской области (49 505 млн. тенге).

Соответственно, если в 2005 году разрыв между максимальной и минимальной величинами инвестирования составлял 691499 млн. тенге, то в 2009 году он составлял уже 1044889 млн. тенге, что, как показывает практика, отнюдь не сокращает разрыв в социально-экономическом развитии регионов.

Если Концепция направлена на регулирование регионального развития на государственном уровне, то на региональном уровне развитие регулируется с помощью разноплановых региональных программ, которые реализуются в соответствии с государственными и отраслевыми программами. Региональные программы, являясь аналогами государственных программ в регионах, зачастую малоэффективны, поскольку не вполне ориентированы на внутренние проблемы и не учитывают территориальную специфику, и, как результат, оторваны от стратегий и программ экономического развития регионов.

По состоянию на 2007 год в Казахстане существовало более 370 региональных программ, что приводило не только к дублированию мероприятий, выполняемых различными государственными органами, но и к избыточному использованию бюджетных средств. Так, например, в региональной программе развития сельских территорий по Атырауской области на 2007-2010 годы, курируемой Управлением экономики и бюджетного планирования, запланированы мероприятие «Производить строительство, реконструкцию и ремонт объектов водообеспечения» (предусмотрено финансирование - около 17268262300 тенге) и мероприятие «Производить строительство, реконструкцию и капитальный ремонт сельских автодорог местного значения» (финансирование – около 9783889000 тенге). При этом в региональной программе «Питьевые воды по Атырауской области на 2003-2010 годы», администратором которой является Управление строительства, на мероприятие «Реконструкция водопроводных сооружений и сетей локальных водопроводов в сельских населенных пунктах» выделено около 1 279 800 тенге. И в этой же области в региональной программе развития автомобильных дорог областного и районного значений по Атырауской области на 2008-2010 годы на реконструкцию и капительный ремонт дорог Управлением пассажирского транспорта и автомобильных дорог предусмотрено 57473,48 млн. тенге.

Другим распространенным недостатком, встречающимся в региональных программах, является дублирование их мероприятий с функциональными обязанностями государственного органа. К примеру, в региональной программе развития сети автопаркингов в городе Астане на 2007-2009 годы такое мероприятие, как «Подготовка предложений по внесению изменений и дополнений, а также утверждению необходимых нормативных правовых и технических актов в сферах транспортной инфраструктуры и архитектурно-градостроительной деятельности» полностью дублирует основную деятельность Управления пассажирского транспорта и автомобильных дорог города Астаны, соответственно нет смысла выносить их в мероприятия региональной программы.

В большинстве региональных программ запланированные мероприятия не обеспечены индикаторами, регламентирующими степень эффективности их выполнения. Данная тенденция особенно характерна для региональных программ по борьбе с коррупцией. Так, в Северо-Казахстанской области для борьбы с коррупционными преступлениями одним из мероприятий значится следующее: «Во всех государственных органах в рамках аппаратной учебы систематически проводить занятия по изучению антикоррупционного законодательства». В формулировке отсутствуют индикаторы, характеризующие периодичность проведения занятий, критерии эффективности проведенных занятий, влияние занятий на уровень коррупционной преступности и т.п.

Таким образом, большинство региональных программ имеют недостатки еще на стадии планирования, что негативно отразилось на качестве их реализации. В 2009 году принимается решение завершить реализацию всех региональных программ в связи с их низкой результативностью и с принятием в 2007 году Концепции по внедрению системы государственного планирования, ориентированного на результаты. Она направлена на формирование целостной и эффективной системы государственного планирования, ориентированной на достижение стратегических целей и реализацию приоритетных задач социально-экономического развития страны. Новая система государственного планирования не предусматривает разработку и реализацию региональных программ. Согласно новой системе государственного планирования вместо региональных программ с 2011 года планируется внедрение программ развития территории на пятилетний период, реализация которых найдет отражение в рамках стратегических планов региональных органов управления.

В 2006 году Президент Казахстана Назарбаев Н.А. в своем ежегодном Послании народу Казахстана «Казахстан на пороге нового рывка вперед в своем развитии. Стратегия вхождения Казахстана в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира» в качестве приоритетных задач назвал, во-первых, разработку новой, современной идеологии территориального развития, направленной на активизацию экономической деятельности в развитых региональных центрах, способных стать локомотивами экономической модернизации страны в целом, а, во-вторых, формирование эффективной экономической специализации регионов.

Для исполнения данных задач Правительством был разработана Стратегия территориального развития Республики Казахстан до 2015 года (далее – Стратегия). Она направлена на обеспечение устойчивого развития страны и создание благоприятных условий для жизнедеятельности населения на основе формирования конкурентоспособных специализаций в региональной и мировой экономике, рациональной пространственной организации экономического потенциала и расселения населения. Но, согласно отчетам экспертов, на сегодняшний день в основном реализованы мероприятия методического, нормативно-правового и систематизирующего характера. Так, например, была разработана методика определения потребности в объектах образования, здравоохранения, социальной защиты населения и формирования перечня приоритетных инвестиционных проектов. Были проведены маркетинговые исследования по направлениям позиционирования (специализации) регионов и крупных городов страны в национальной, региональной и мировой экономической системе. Утверждены стратегии развития (конкурентные стратегии) областей и города Алматы, опорных городов (14 областных центра и 2 других города областного значения (Семей, Жезказган) до 2015 года с определением перспектив позиционирования в национальном и региональном разделении труда.

Теперь в течение двух лет реализация Стратегии будет направлена на институциональное и инфраструктурное обеспечение территориального развития и экономическую организацию территории. И важно, чтобы этот документ не повторил пассивную судьбу предыдущих и действующих на сегодня концептуальных и программных подходов к проблемам регионального развития.