Конец XX – начало XXI вв. ознаменовались интенсивным развитием глобального информационного общества, фактически пришедшего на смену постиндустриальному и характеризующегося становлением нового социального порядка, в котором основным ресурсом является информация. В соответствии с «духом времени» происходит трансформация и модернизация многих общественных и государственных институтов в сторону формирования их информационной открытости и прозрачности (транспарентности). Международным, национальным и региональным социально-политическим трендом, особенно актуализировавшимся в последнее десятилетие, становится борьба за свободный доступ к официальной информации и правительственным документам. Данное право является необходимым условием информированности, а также демократического контроля граждан над властными институтами с целью формирования их истинной, а не декларативной, подотчетности перед населением. Укрепляется справедливая вера людей в то, что государство теперь не должно являться «черным ящиком», поскольку суть формальных институтов, к которым относятся, в первую очередь, органы государственной власти, заключается в публичности и открытости. Негативная «культура секретности» и соответствующий ей «архаичный» (устаревший) тип мышления, сопровождающий деятельность многих чиновников, должен полностью искорениться с осознанием того, что информация, которой они пользуются, принадлежит общественности, и граждане имеют полное право на ее получение. С каждым годом все большее количество государств разрабатывают и принимают законы, создающие и гарантирующие институт доступа к официальной информации, что вносит решающий вклад в формирование так называемой позитивной «культуры открытости». Несмотря на то, что законодательство в сфере свободы информации существует уже более 200 лет, оно продолжает эволюционировать, отвечая на новые требования времени [5]. В нижеперечисленных странах законы о свободе информации, закрепляющие право граждан инспектировать и получать копии официальных документов, имеют уже длительное существование: Швеция (1766), Финляндия (1951), США (1966), Дания (1970), Норвегия (1970), Австрия (1973), Франция (1978), Нидерланды (1978), Новая Зеландия (1982), Канада (1982), Австралия (1982) и др. В 2009 году была открыта для подписания Конвенция Совета Европы «О доступе к официальным документам». Также благодаря качественному росту среднего класса, взрывному развитию информационных технологий и резкому повышению уровня образованности общества, институт доступа к официальной информации становится особенно актуальным и востребованным.

Следует отметить несколько ключевых факторов принятия законов о свободе информации во всем мире:

1. Проблема коррупции и связанный с ней общественный резонанс. Часто масштабная коррумпированность отдельных стран ведет к крайнему общественному недовольству, что провоцирует различные общественные скандалы. Все это воздействует на проведение антикоррупционных мер, центральным звеном которых является формирование, закрепление и гарантирование института свободного доступа к официальной информации.

2. Деятельность отдельных НКО и структур гражданского общества. Наиболее активные общественные организации, реализующие права граждан на доступ к информации, а также их потребности в получении такой информации, как показывает международный опыт, способны оказать значительное влияние на формирование более открытых органов власти, ориентированных на интересы населения.

3. Международное давление. Весь мир движется в сторону открытости правительств. В случае игнорирования этой тенденции отдельными странами, возникает риск оказаться в экономической и политической изоляции, а также резко понизить имидж на международной арене. Можно выделить следующие международные организации, ведущие активную работу в этом направлении: Совет Европы, ООН, Организация американских государств, Мировой Банк, Международный валютный фонд и др.

4. Развитие информационного общества («технотронного», «сетевого» или «общества, основанного на знаниях»). Широкое использование интернета интенсифицирует потребность в получении большего объема информации различными акторами: отдельными гражданами, социальными группами, бизнесом, НКО и гражданским обществом в целом.

5. Формирование электронного правительства. Реализуемый концепт электронного правительства делает институт свободного доступа к информации просто необходимым, поскольку без него становление электронного правительства представляется невозможным.

Таким образом, доступ к информации во всем мире стал необходимым условием цивилизованного развития и реализации следующих основных макросоциальных задач: во-первых, повышение социальной ответственности и подотчетности власти; во-вторых, повышение эффективности и качества публичного управления; в-третьих, обеспечение личных, социальных и гражданских прав людей в области доступа к информации; в-четвертых, повышение информированности населения о состоянии общества и органах государства; в-пятых, формирование политической и правовой культуры, а также социальной активности граждан как основных предпосылок демократического участия др. Без обеспечения свободного и максимально расширенного доступа населения к информации о деятельности органов власти невозможно реализовать фундаментальную основу постиндустриальной демократии – развитого гражданского общества. Данный институт способствует контролированию деятельности государственных органов, конструктивному влиянию на принятие и реализацию их решений со стороны общественности [8, с. 155-160].

Между тем, особенные надежды возлагаются на институт доступа к официальной информации в контексте борьбы с системной коррупцией, являющейся основной дисфункцией современного российского государства. Свобода информации является главным средством защиты от коррупции и злоупотребления властью, поскольку открытость и прозрачность в процессе принятия государственных решений обязывают органы власти исполнять законы и действовать в интересах населения. Так, Конвенция ООН «Против коррупции» уделяет особое внимание данной проблеме [6]. Статья 10 «Публичная отчетность» гарантирует «принятие процедур или правил, позволяющих населению получать, в надлежащих случаях, информацию об организации, функционировании и процессах принятия решений публичной администрации и, с должным учетом соображений защиты частной жизни и личных данных, о решениях и юридических актах, затрагивающих интересы населения». Статья 13 «Участие общества» указанного документа гласит, что «каждое Государство-участник принимает надлежащие меры в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства, для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания общего факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз. Это участие следует укреплять с помощью таких мер, как: A. Усиление прозрачности и содействие вовлечению населения в процессы принятия решений; B. Обеспечение для населения доступа к информации; C. Проведение мероприятий по информированию населения; D. Уважение, поощрение и защита свободы поиска, получения, опубликования и распространения информации о коррупции».

Уже на протяжении нескольких лет проблема коррупции в России находится на самом верху политической повестки дня, представляя реальную угрозу функционированию российского государства, а также его прогрессивному развитию. Кроме того, она противодействует социально-политической модернизации страны, способствует возникновению отчуждения между политической властью и обществом, кризису институционального доверия, существенному снижению эффективности социально-политических институтов и легитимности власти. О том, что коррупция является, чуть ли не самым главным «вызовом» России, свидетельствуют новейшие исследования (рейтинги, рэнкинги) большинства наиболее авторитетных международных организаций. Рассмотрим кратко результаты их новейших исследований.

Индекс восприятия коррупции (Corruption Perception Index)

Индекс восприятия коррупции (ИВК) международной компании Transparency International является наиболее авторитетным индексом, отражающим степень коррумпированности большинства стран мира. Балл индекса отражает количественное субъективное восприятие коррупции, как резидентами, так и нерезидентами в конкретной стране (от 0 – крайне высокая степень коррупции до 10 – коррупция практически отсутствует).

Таким образом, из 178 исследованных государств в 2010 г. Россия заняла 154 место, разделив его со следующими странами: Камбоджа, Центральноафриканская Республика, Коморские острова, Конго-Браззавиль, Гвинеа-Биссау, Кения, Лаос, Папуа-Новая Гвинея, Таджикистан [14].

Интегральные индикаторы государственного управления (The Worldwide Governance Indicators)

Институт Всемирного банка (World Bank) рассматривает коррумпированность отдельного государства вкупе с другими показателями, дающими разностороннюю оценку качества управления государством. Интегрированный показатель государственного управления (WGI) отражает комбинацию ответов на вопросы о качестве государственного управления и строится на основе нескольких сотен переменных, взятых из 25 различных источников и 18 организаций. Интегральная оценка (результат представляется в форме процентного значения по шкале от 1 до 100) позволяет осуществлять межстрановое сравнение. Чем выше значение индекса, тем более высокую позицию имеет страна по качеству государственного управления (балл каждой страны относителен, так, если качество управления в стране оценивается в 70%, то это означает, что в 70% стран оно хуже, а в 30% лучше).

Оценка показателя государственного управления включает 6 индексов: 1. Право голоса и подотчетность (Voice and Accountability); 2. Политическая стабильность и отсутствие насилия (Political Stability and Absence of Violence; 3. Эффективность Правительства (Government Effectiveness); 4. Качество регулирования социально-экономических процессов (Regulatory Quality); 5. Верховенство закона (Rule of Law); 6.Контроль коррупции (Control of Corruption).

На основании полученных данных Всемирного банка, можно сделать вывод, что показатели контроля коррупции для России имеют наименьшее значение среди других индикаторов качества государственного управления (11,42 балла).

Индекс экономической свободы (Index of Economic Freedom)

Данный индекс является проектом американского исследовательского центра «Фонд Наследия» (The Heritage Foundation) совместно с журналом «Уолл-Стрит» (The Wall Street Journal). Названный индекс исследует проблему коррупции как фактор влияния преимущественно на экономическую свободу страны (наряду с другими факторами). Индекс экономической свободы 2010 года основан на данных исследований с июля 2008 по июнь 2009 года. Для измерения уровня экономической свободы использована шкала от 0 до 100, где 100 означает максимальную свободу. К основным факторам, непосредственно влияющим на общий уровень экономической свободы (Overall Score of Economic Freedom) относятся: 1. Свобода бизнеса / Деловая свобода (Business Freedom); 2. Торговая свобода (Trade Freedom); 3. Фискальная свобода (Fiscal Freedom); 4. Государственные расходы (Government Spending); 5. Монетарная свобода (Monetary Freedom); 6. Инвестиционная свобода (Investment Freedom); 7. Финансовая свобода (Financial Freedom); 8. Права собственности (Property Rights); 9. Свобода от коррупции (Freedom from Corruption); 10. Свобода труда (Labor Freedom).

По результатам последнего исследования HF Россия заняла среди 179 мест 143 место, набрав всего 50,3 балла по уровню экономической свободы, который подсчитывается как среднее арифметическое баллов по каждому из десяти вышеперечисленных факторов. Нас особенно интересует фактор «свободы от коррупции», который оказался в России наиболее неблагоприятно влияющим фактором из всех исследованных на общую экономическую свободу (21 балл) [10].

Отсюда следует, что на фоне неуклонного роста коррупционности российского общества, а также огромных социальных издержек от этого, эффективная борьба с коррупцией становится чрезвычайно актуальной для нашей страны. Среди основных шагов в стратегии антикоррупционной политики большинство экспертов и аналитиков называют формирование электронного правительства, базовой и первостепенной функцией которого как раз и является обеспечение свободного доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также реализация доступа граждан к базовым государственным услугам в онлайновом режиме. Воплощение концепта электронного правительства стало возможным благодаря активному развитию информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в глобальном масштабе и использованию их в практике органов власти отдельных стран с целью, во-первых, обеспечения доступа граждан к достоверной и своевременной официальной и социально-значимой информации; во-вторых, создания новых возможностей для конструктивного взаимодействия органов власти с населением, бизнесом и институтами гражданского общества, например, некоммерческими организациями (НКО) и, в–третьих, повышения эффективности государственного управления.

При этом следует отметить, что электронное правительство – это не только использование ИКТ в деятельности государственных органов, а, прежде всего, новое качество управления. На наш взгляд, успешная реализация принципов электронного правительства и свободы доступа к официальной информации позволяет достигнуть так называемого «Качественного управления / Хорошего управления» (Good Governance), которое, по мнению ООН, включает в себя следующие основные черты:

1. Сотрудничество и совместная работа граждан и власти (Participatory);

2. Признание верховенства права (Rule of Law);

3. Прозрачность власти и ее решений (Transparency);

4. Отзывчивость реагирования, оперативность (Responsiveness);

5. Ориентация на консенсус (Consensus Oriented);

6. Равенство и отсутствие дискриминации (Equity and Inclusiveness);

7. Результативность, эффективность и экономичность (Effectiveness and Efficiency);

8. Подотчетность власти гражданам (Accountability).

Рассмотрим отдельные нормативно-правовые акты, закрепляющие институт доступа к информации как способ противодействия распространению коррупции. Прежде всего, данное право получило закрепление в ст. 29 Конституции РФ: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом». Среди основных направлений деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции статья 7 (п. 7) Федерального закона № 273-ФЗ от 25 декабря 2008 года «О противодействии коррупции» называет «обеспечение доступа граждан к информации о деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления». Также Национальный план противодействия коррупции Пр-1568 от 31 июля 2008 года к мерам по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции относит «реализацию прав граждан на получение достоверной информации…». В Стратегии развития информационного общества в РФ от 7 февраля 2008 года № Пр-212 сказано, что «обеспечение гарантированного свободного доступа граждан к информации является одной из важнейших задач государства». С 1 января 2010 года вступил в силу долгожданный Федеральный закон РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», который окончательно закрепил рассматриваемое неотъемлемое право граждан.

Однако, несмотря на принятие соответствующего закона, многие отечественные ученые полагают, что он был принят «в таком виде, чтобы его правоприменительные последствия оказались ничтожными», поскольку указанный закон становится уже обязательным «элементом европейского дресс-кода» [2, с. 118]: «Регулируя предоставление информации по запросам пользователей, законодатель, похоже, более всего стремился соблюсти интересы и комфорт государственных и муниципальных чиновников» [2, с. 125]. Несмотря на то, что новый закон по степени закрепления информационной доступности сильно уступает европейским стандартам в этой области, существует более значительная проблема, которая заключается в неисполнении органами государственной власти свободы доступа даже к тому минимальному перечню информации, предусмотренному законом. Речь идет, прежде всего, о возможности ознакомления с информацией, опубликованной на официальных вебсайтах органов власти, возможности сохранения документов в электронном формате, копирования документов и др. Статья 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 года №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [7] гарантирует так называемую «электронную свободу информации» (в тексте закона это понятие отсутствует), под которой подразумевается обязанность государственных органов власти предоставлять, в рабочем порядке, определенные категории (перечень) информации в сети Интернет на своих веб-сайтах.

Уровень развития электронного правительства в России и его важнейшей функции – доступа к официальной информации, оставляет желать лучшего. К этому выводу можно прийти, проанализировав результаты исследования наиболее авторитетного источника в этой области - Департамента экономического и социального развития ООН (The United Nations Department of Economic and Social Affairs). По мнению ООН, электронное правительство является поистине смелым экспериментом и важнейшим инструментом для трансформации публичного сектора в сторону эффективного управления и гражданского участия, как на национальном, так и на локальном уровнях. Данная международная организация проводит оценку уровня готовности стран мира к использованию электронного правительства более чем в 180 странах, в том числе и в России, публикуя ежегодный отчет (UN Global E-Government Readiness Report). В исследовании используется два индекса – индекс развития электронного правительства (E-government development Index) и индекс электронного участия (E-participation Index).

В 2010 году были опубликованы последние результаты обследования, в котором основными составляющими индекса развития электронного правительства оказались: 1. Онлайн сервис (Online service component); 2. Телекоммуникационная инфраструктура (Telecommunication infrastructure component); 3. Человеческий капитал (Human capital component). Индекс электронного участия оценивает, во-первых, степень электронного информирования граждан правительством со своего веб-сайта относительно законов, исполнения бюджета, целевых программ и другой важнейшей информации, имеющей высокую социальную значимость; во-вторых, электронные консультации в онлайновом режиме, а также электронное принятие решений с участием граждан страны. Россия по данному показателю заняла 59 место.

Таким образом, в связи с появлением в России федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», возник новый институт свободы доступа к официальной информации, на который возлагают особые надежды, связанные с противодействием коррупции. Международный опыт доказывает высокую эффективность указанного института в сфере минимизации коррумпированности многих стран. Однако, необходимо, чтобы данный институт носил не декларативный и имитационный характер, а получил устойчивое укоренение (институционализацию) в среде российского общества, что зависит, в первую очередь, от органов государственной власти, которые обязаны руководствоваться принципами открытости, прозрачности и честности в своей деятельности. Однако решающее влияние на формирование истинной доступности официальной информации, как способа преодоления коррупции в России, оказывают НКО и отдельные структуры гражданского общества, являющиеся выразителями общественных интересов, артикулирующие и агрегирующие их важнейшие потребности. В заключении хотелось бы привести цитату профессора Принстонского университета Кваме Энтони Аппиа: «Демократия не может функционировать, если граждане лишены базовой информации, на основании которой они могут судить о действиях своих лидеров…»