Деятельность местных администраций должна способствовать удовлетворению социальных потребностей населения в образовании, культуре, здравоохранении, физкультуре и спорте и др. Недостаточная эффективность решения важных вопросов местного значения, использование не в полной мере организационно-управленческого потенциала, противоречия между целевыми ориентирами в муниципальных программах и реальными потребностями местного населения могут вызвать неудовлетворенность населения решением многих жизненных проблем. Поэтому возникает потребность в инструментарии диагностики и оценки эффективности деятельности местных администраций. Необходимо постоянно анализировать социально-экономическую ситуацию в муниципальном образовании; системно изучать «болевые точки» и «точки роста», характеризующие настоящее, а также прогнозировать будущее состояние муниципального образования; изучать общественное мнение, потребности населения и степень их удовлетворенности; своевременно и оперативно реагировать на обращения граждан, контролировать выполнение «социального заказа» населения.

Кроме прикладного аспекта необходимо отметить и научное значение данной темы. Необ­ходимы теоретические разработки проблемы социальной эффективности деятельности местных администраций, определение показателей и способов ее измерения, определение критериев оценки социальной эффективности муниципального управ­ления. Поэтому проблема эффективности деятельности местных администраций нуждается в углубленном социологическом анализе и практическом решении.

Методология системного подхода и прикладного системного анализа нашла отражение в работах Г.В. Атаманчука, Ю.М. Плотинского и др. Исследования проблем муниципального управления отражены в работах Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветковой, А.А. Ва­сильева, В.Б. Зотова и др. В изучение проблем управления социальной сферой муниципальных образований существенный вклад внесли такие исследователи как Е.В. Тишин, А.И. Кузьмин, В.Г. Попов и др. Теоретические аспекты оценки социальной эффективности деятельности органов власти рассматриваются в работах Г.В. Атаманчука. Социологические исследования социальной эффективности муниципального управления проводили И.А. Кох, Д.В. Резниченко, В.Г. Попов, А.И. Кузь­мин, Т.Е. Зерчанинова, Р.З. Халиуллин, Е.В. Курат­чен­ко и др. Между тем остается не разработанной проблема показателей и критериев оценки социальной эффективности муниципального управления социальной сферой.

Целью нашего исследования было на основе теоретического анализа социальной эффективности деятельности органов власти разработать социологическую методику оценки социальной эффективности деятельности местной администрации в социальной сфере и произвести по ней оценку в городе Нижней Салде Свердловской области.

Эмпирическую базу исследования составили результаты социологического исследования, прове­денного автором в ноябре 2008 года самостоятельно: опрос взрослого населения города (выборка квотная, объем выборки 400 человек), анализ официальных документов, характеризующих деятельность администрации города в социальной сфере, опрос главы города, а также анализ статистических показателей состояния социальной сферы города Нижней Салды Свердловской области.

Одним из таких элементов городской системы является социальная сфера. Социальная сфера представляет собой сложную, открытую, целостную, постоянно изменяющуюся, динамично функционирующую подсистему общества. Непосредственно к социальной сфере принято относить образование, здравоохранение, культуру, социальную защиту, занятость населения, поддержку слабозащищенных слоев населения и работу с «группами риска», другие вопросы. Органом, осуществляющим деятельность по управлению в социальной сфере, является администрация муниципального образования.

Применительно к социаль­ным системам эффективность означает свойст­во человеческой дея­тельности, которая включает в себя как результаты, так и определенные средства и предметы, которые изменяются в процессе деятельности, трансформиру­ются как в желательные, так и в нежелательные результаты [2, с. 171–172]. Так, преобразование предмета деятельности обеспечивает полу­чение желательного результата, а изменение средств субъектов выступает как сопутствующие издержки. Степень эффективности представляет собой меру качества управления. Эффективность – это характеристика естественной цели управле­ния, поэтому по эффективности можно судить о мере прибли­жения управления к цели. Цель понимается как ожидаемый, планируемый результат, который может не совпадать с практическим результатом, то есть итогом реальной деятельности социальной системы.

Основная задача исследования эффективности решений связана с харак­теристикой результата управления. Речь идет о соотношении результата управления с социальными, нравственными и иными ожиданиями(потребностями, мечтами, пла­нами) населения и выявления таким образом его общественной и частной актуальности и ценности.

Оценка – это способ установления значимости чего-либо для действующего и познающего субъекта [1]. Существует пять способов анализа и оценки муниципального управления [3, с. 241–276]:

1. Отчеты органов го­сударственной власти и местного самоуправления, а также их должностных лиц.

2. Массовые обсуждения и голосованияя (референдумы) по различным вопросам жизни страны, ее регионов, территориальных образо­ваний и трудовых коллективов.

3. Общест­венное мнение. Будучи совокупностью свободно выраженных суждений, взглядов, позиций, точек зрения множества людей, общественное мнение характеризует управление как бы в отра­женном и преломленном через их сознание виде.

4. Многогранную аналитическую и оценочную работу по отно­шению к государственному управлению способны выполнять средства массовой информации (телевидение, радио, печать).

5. Обращения граждан. Структура и со­держание, предмет и адресность обращений весьма точно отра­жают жизнь людей. Если каждое обращение несет информацию о конкретном интересе, нарушении прав, факте, событии, то система обращений дает картину глубинных взаимосвязей и процессов, выявляет механизмы их воспроизводства.

Для количественной оценки социальной эффективности используются самые разные показатели – как частные, так и интегральные, например, следующие:

• экономические(уровень производства валового общественного продукта, уровень реальных доходов и потребительских расходов населения и др.);
• социально-бытовые(обеспеченность жильем, автомобилями, другими товарами длительного пользования и др.);
• социально-демографические(рождаемость, естественный прирост, сальдо миграции, уровень здоровья населения, продолжительность жизни, уровень образования населения);
• социально-гуманистические(свобода, равенство, братство и др.).

Интегральным показателем социальной эффективности станет уровень социального благополучия, который можно найти, вычислив отношение между показателем уровня жизни, характеризующим степень обеспеченности населения какими-либо благами, и показателем уровня социальной напряженности, характеризующим степень неудовлетворенности этой обеспеченностью. Уровень жизни отражает степень удовлетворения материальных и культурных потребностей людей и выражается в количестве и качестве потребляемых человеком благ и услуг.

В Указе Президента Российской Федерации № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» [4] представлен перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. В целях реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 распоряжением от 11 сентября 2008 г. № 1313-р [5] правительство РФ утвердило перечень дополнительных показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, в том числе показателей, необходимых для расчета неэффективных расходов местных бюджетов. Вместе с тем включенные в перечень показатели ни в коем случае нельзя признать собственно показателями эффективности деятельности органов местного самоуправления. Например, такие показатели, как число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения, доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием и прочие показатели без учета разработанных современной наукой критериев призваны дать оценку уровня социально-экономического развития территории, но не оценку эффективности деятельности ее органов местного самоуправления.

Вызывает также немало сомнений целесообразность оценки эффективности с помощью исключительно количественных показателей. Существующая и обоснованная в научной литературе по вопросам оценки эффективности управления территорией точка зрения о нерациональности использования только количественных (как и только качественных) методов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления, ставит под сомнение прежде всего объективность результатов применения такой методики.

Автор данного исследования уверен, что эффективность деятельности органов местного самоуправления конкретного муниципального образования должна анализироваться на основе не только работы с числовыми данными нормативно-правовых документов, но и результатов использования качественных методов, в том числе социологического анализа. Объективная оценка может быть получена только с помощью использования методики оценки, разумно сочетающей в себе использование как количественных методов, так и качественных (например, проводимых среди населения социологических опросов, применения метода фокус-групп в опросах населения, фокусированного интервью, анкетного опроса муниципальных служащих, анализа не только документов официальных органов, но и материалов со страниц и экранов местных СМИ).

Таблица 1. Система эмпирических показателей оценки
социальной эффективности деятельности администрации в социальной сфере

Автором разработана система эмпирических показателей оценки социальной эффективности деятельности администрации в социальной сфере (Таблица 1).

Критерий – средство для оценочного суждения, конкретный признак, на основе которого производится оценка или классифи­кация чего-либо, определяется значимость или незначимость чего-либо, состояния объекта [6, с. 166–173]. Критерии социальной эффективности деятельности местной администрации:

1. Степень соответствия направлений, содержа­ния и результатов управленческой деятельности органов и должностных лиц тем ее парамет­рам, которые обозначены в правовом статусе органа и должности.

2. Законностьрешений и действий органов и местного самоуправления, а также их должностных лиц.

3. Реальность управляющих воздействий.

4. Отражение в любых управленческих актах (решениях, поступках, действиях и т.д.) запросов и нужд людей, направленности на их благополу­чие.

5. Характер и объем взаимосвязей соответствующих управленческих органов и должностных лиц с гражданами, их объединениями и коллективами, различными слоями населения.

6. Мера обеспечения в решениях и действиях управленческого органа своего престижа.

7. Правдивость и целесообраз­ность управленческой информации.

8. Нравствен­ный критерий, состоящий в морально-идеологическом влиянии управлен­ческой деятельности на «внешнюю» среду, на людей, с которыми управленческие органы и должностные лица соприкасаются, вза­имодействуют, совместно решают различные проблемы [3, с. 241–276].

Оценка эффективности муниципального управления может осуществляться по разным показателям и критериям в соответствии с выбранной методикой. Корректировка курса деятельности администрации, оценка функциональных направлений осуществляются на основе комплексной оценки, включающей сравнительную оценку на основе статистических показателей, экспертную оценку на основе критериев и степень удовлетворенности населения по отдельным предметам и в общем. Подобного рода анализ позволяет выявить слабые участки и выработать меры по преодолению недостатков [7, с. 306–307].

Таблица 2. Показатели экономического блока

Нами разработана методика комплексной оценки эффективности деятельности местной администрации на основе системы показателей, отраженных в таблице 1: а) качество предоставляемых населению услуг; б) социальная инфраструктура (по объектам); в) потенциал муниципального образования; г) общая оценка. Оценка по каждой группе показателей производится по шкале: высокий уровень, выше среднего, средний, ниже среднего, низкий уровень. Затем по доминирующим оценкам определяется итоговая оценка эффективности деятельности администрации в соответствии с критериями, перечисленными выше.

Оценка социальной эффективности деятельности администрации городского округа Нижняя Салда в социальной сфере произведена с помощью экономических и статистических показателей на основе анализа документов: «Программы социально-экономического развития городского округа Нижняя Салда на 2007–2010 гг.» [8], статистического сборника «Социально-экономическое положение городов и районов Свердловской области в 2003–2007 годах» [9, с. 100–104]. Показатели сгруппированы в экономические и социальные блоки (таблица 2).

Экономический блок отражает экономический потенциал территории и уровень ее развития и включает такие показатели, как индекс промышленного производства, объем инвестиций в основной капитал, объем производства продукции сельскохозяйственного назначения и др. (таблица 3).

Рост инвестиций за 2007 год наблюдался в сельском хозяйстве, образовании, науке и научном обслуживании. Спад инвестиций отмечен в отрасли здравоохранения – 92,1 % к уровню прошлого года.

Демографическая ситуация в городе остается сложной, превышение смертности над рождаемостью почти в два раза приводит к естественной убыли населения города. За последние пять лет численность жителей города сократилась на 136 человек. Но в последние два года наблюдается небольшой рост рождаемости и снижение смертности населения в городском округе Нижняя Салда.

Трудовые ресурсы, занятые в экономике городского округа Нижняя Салда, ежегодно уменьшаются, хотя численность трудоспособного населения сохраняется на уровне 11,3 тыс. человек. Из-за отсутствия рынка труда население мигрирует в близлежащие города – Верхнюю Салду и Нижний Тагил.

По данным органов статистики, в городском округе в 2007 году смертность превысила рождаемость на 88 человек: родилось 199 человек, умерло 287 человек.

Таблица 3. Показатели социального блока

Анализ исполнения бюджета города за 2007 год свидетельствует о том, что ни один из расходов в социальной сфере не исполнен на 100 %. Наихудшая ситуация сложилась в таких сферах, как культура (95,9 % исполнения к годовым назначениям) и молодежная политика (84,1 %).

Высокая дотационность бюджета муниципального образования (2006 г. – дотации из областного бюджета 51 %, причем разработчик «Программы социально-экономического развития»не предвидит сокращения этой цифры даже в 2010 году, когда реализация ее завершится) приводит к тому, что расходы бюджета городского округа обеспечивают только первоочередные потребности: выплату заработной платы работникам бюджетной сферы, оплату коммунальных услуг бюджетной сферы, а также выплаты социального характера населению. В результате средств на осуществление инвес­тиционных вложений, развитие инфраструктуры практически не остается.

В целом, при комплексном анализе «Программы социально-экономического развития» города, необходимо отметить тот факт, что данный документ отражает лишь отдельные показатели по разным сферам социально-экономического развития города. В документе не представлены конкретные мероприятия по реализации социальной политики, что ставит под вопрос соответствие данного документа необходимым требованиям. В данном случае становится невозможно объективно оценить социальную эффективность деятельности администрации в социальной сфере, поскольку последняя предполагает сопоставление поставленных задач и конкретных результатов. Сам же факт того, что «Программа…» была разработана с выявленными недостатками, говорит о низком профессионализме структурного подразделения администрации городского округа Нижняя Салда – комитета по экономике.

Таким образом, городской округ Нижняя Салда является территорией с низким уровнем социально-экономического развития и неэффективной системой управления социальной сферой на протяжении уже нескольких лет. На неэффективность системы управления указывают сокращение численности населения, низкий индекс промышленного производства, высокая доля убыточных предприятий, низкая инвестиционная активность территории, снижение поступлений налоговых и неналоговых доходов, высокая дотационность бюджета и др. В связи с этим администрации городского округа Нижняя Салда необходимо разработать меры по привлечению потенциальных инвесторов и оптимизации расходов местного бюджета, исходя из структуры затрат, заявленных в программе социально-экономического развития муниципального образования.

Автором был проведен телефонный опрос взрослого населения г. Нижней Салде Свердловской области 14–16 ноября 2008 г. с целью выявления удовлетворенности населения медицинской помощью, качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей, деятельностью органов местного самоуправления городского округа, в том числе их информационной открытостью. Тип выборки – квотная, объем выборочной совокупности 400 человек. Данные обработаны в статистической программе SPSS-14.

Нами был произведен анализ результатов социологического опроса с использованием таблиц сравнения средних оценок в зависимости от возраста респондентов (таблица 4).

Таблица 4. Исполнение бюджета городского округа Нижняя Салда в социальной сфере за 2007 год

При 5-балльной системе оценки средним показателем является «3». Таким образом, можно сделать выводы:

1. Население в основном оценивает качество услуг на уровне среднего.
2. Самую низкую оценку получила работа с детьми и молодежью.
3. Молодые респонденты в среднем дают более высокие оценки, чем пожилые (исключение составили только оценки работы скорой медицинской помощи). Во много это объясняется тем, что молодежь меньше сталкивается с проблемами старшей возрастной группы, меньше интересуется проблемами города в силу высокого ритма жизни, имеет иные приоритеты и ценности в жизни.

С целью получения развернутых ответов респондентов по вопросам их удовлетворенности деятельностью администрации города в социальной сфере по основным направлениям и выявления наиболее актуальных проблем города нами был использован метод фокус-группы. Было проведено 3 фокус-группы, организованных по возрастному принципу: молодежь (18–29 лет); население среднего возраста (30–59); пожилые люди (от 60 лет).

По результатам фокус-групп были выявлены наиболее острые проблемы города в социальной сфере по следующим направлениям социальной политики.

1. Здравоохранение. Развитие здравоохранения в городе респонденты оценили ниже среднего. Существуют острые проблемы в работе городской больницы; халатность, некомпетентность врачей, пренебрежительное отношение к пожилым людям.

«Врач придет участковый, всего посещаемость составляет 5–7 минут. Напишет какую-то отписочку и уйдет».

«Сват умер, 9 дней будет скоро. У него в карточке не оказалось ни одной записи».

«Не выдают справку и вообще в больницу старых не берут. Это отжившие уже люди, говорят, как только 70 лет, и лечить вас никто не будет».

2. Образование. По вопросам качества предоставления начального и среднего общего образования в Нижней Салде у респондентов не возникло негативных оценок. Исключение составило дополнительное образование детей.

«Кружки, наверное, скорее всего, стали более оплачиваемыми, то есть сейчас в основном дети ходят в платные кружки. У нас единственные бесплатные кружки – это Дом детского творчества для малышей, а для старшеклассников, то есть которые взрослые, как раз подростки 13–15 лет, для них уже кружков практически нет. Для них есть спортивная секция какая-то, а например, умственные способности если где-то развивать, таких кружков у нас нет».

3. Культура. Вопросы, связанные с уровнем развития культуры в городе, вызвали в фокус-группах бурное обсуждение. Респонденты отметили проблемы пополнения библиотечного фонда, нецелевого использования основного объекта культуры Нижней Салды – Дворца культуры.

«Никакой, по-моему, у нас и культуры нет, спорта нет, ничего нет…».

«Библиотеки на хорошем уровне, но не пополняются».

«Самый главный центр культуры – Дворец культуры – превратили в торговый центр, доходное место. Вот 25-го будут оренбургские платки».

«Конечно, время меняется, надо и Дворец культуры перестраивать, направления работы менять».

4. Физическая культура и спорт. Физическая культура и спорт в городе, по мнению респондентов, развивается, но этот процесс не носит комплексного характера, что в значительной степени ограничивает ожидаемый эффект. Отмечена проблема ограниченности разнообразия спортивных секций по видам спорта.

«Я заметила, что за последние годы спорт начал развиваться в Нижней Салде. Но почему-то на сегодняшний день мы берем количеством, а не качеством. Деньги, оказывается, есть, но они растаскиваются в разные стороны. Если бы это было централизованным и занялись каким-то одним хорошим объектом, все было бы по-другому».

«Сегодня, например, пользуется спросом хоккейная секция. Но пользуется не потому, что она хорошая, а потому что детям больше пойти некуда. Моя дочь ходила в эту секцию».

5. Работа с детьми и молодежью. Проблема качества работы с детьми и молодежью в ходе работы фокус-групп была отмечена респондентами как одна из наиболее актуальных в городе. Основной причиной текущего состояния данной сферы респонденты считают отсутствие возможности у молодежи участия в современных кружках и секциях, интересных для них и развивающих не только спортивный, но и интеллектуальный потенциал.

«Есть проблема при работе с молодежью однозначно. Наша молодежь, она в буквальном смысле не занята. Ну, допустим, возьмем тот же Советский Союз, то есть молодежь была более занята, было больше кружков, ими больше занимались там. Допустим, у нас сейчас нет кинотеатра, куда ходила молодежь, на дискотеки, кружки. А сейчас этого меньше стало, молодежь вынуждена больше гулять на улице».

«Никаких кружков секций, молодежь ничем не увлечена. Только немного танцевальных… Детского хора нет».

6. Информационная открытость деятельности администрациигорода не вызвала у респондентов существенных нареканий, была оценена фокус-группами как развитая.

7. Общая оценка, включая информационную открытость. Общая оценка деятельности администрации Нижней Салды вызвала у респондентов наиболее активное участие среди всех вопросов плана обсуждения. Несколько оценок из разных по возрастам фокус-групп сошлись в своем недовольстве деятельностью одним из структурных подразделений администрации – общего отдела. Особый акцент был сделан на необходимости регулярных отчетов администрации перед населением.

«С общим отделом проблемы у всех, в том числе у самой администрации… Там (в общем отделе), конечно, уровень оставляет желать лучшего».

«Вот придите в общий отдел – там вас так отфутболят!»

«На первое место в работе администрации нужно ставить человечность».

«Нет, чтобы отправить администрацию на отчет населению. Замы, глава администрации должны проехаться по школам, встретиться с коллективом, на совете ветеранов, и делать это на регулярной основе».

Таким образом, по оценкам населения, самым слабым направлением в социальной сфере города является работа с молодежью. Кроме того, пожилые люди постоянно сталкиваются с недоброжелательным отношением в учреждениях здравоохранения и в самой администрации.

В ходе интервью им были определены следующие проблемы деятельности администрации городского округа Нижняя Салда:

1. Отсутствие необходимого объема денежных средств в местном бюджете, нет «бюджеторазвития». Данное мнение главы города подтверждается количественными социально-экономическими показателями, находит подтверждение в результатах социологического опроса муниципальных служащих.

2. Проблемы с кадровым резервом администрации города, объясняемые непрестижностью для молодых специалистов работы в органах местного самоуправления в условиях малого города. Средний возраст работников администрации городского округа остается высоким, уровень квалификации служащих требует повышения.

3. Несовершенство федерального законодательства, в частности сложности в применении Федерального закона № 131 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, например, указанный закон, по словам главы города, «говорит А, но не говорит Б»: вопросы местного значения четко закреплены в федеральном законе, однако не раскрыт механизм их реализации.

4. Проблемы с проведением муниципальных конкурсов и аукционов – на них обычно поступает либо слишком мало заявок, либо же их совсем нет. Данный факт существенно снижает качество предоставляемых городу услуг.

5. Преклонный возраст города порождает проблемы изношенности отдельных объектов инфраструктуры муниципального образования.

6. Проблемы, связанные с недостаточно высокой квалификацией кадров органов МСУ. Переквалификация не оправдывает себя как средство устранения данной проблемы, не оправдывает объем затраченных на нее средств.

Таким образом, из анализа беседы с главой муниципального образования можно сделать вывод о том, что выявленные проблемы в общем подтверждаются количественными социально-экономи­ческими показателями и социологическими исследованиями.

На основе результатов исследования нами были разработаны практические рекомендации в адрес администрации г. Нижней Салды, направленные на повышение социальной эффективности муници­паль­ного управления социальной сферой:

1. Внести изменения в «Программу социально-экономического развития города Нижняя Салда на 2009–2011 годы», дополнить мерами по привлечению потенциальных инвесторов, по оптимизации расходов местного бюджета, исходя из структуры затрат, заявленных в программе социально-экономического развития муниципального образования.
2. Начать разработку стратегических планов социально-экономического развития, муниципальные комплексные целевые программы с учетом мнения населения, потребности жителей, сложившихся социокультурных и исторических традиций.
3. Внедрить методику комплексной оценки социальной эффективности деятельности местной администрации.
4. В целях обеспечения информационной открытости создать официальный сайт администрации города Нижней Салды.
5. Внедрить практику регулярных отчетов администрации перед населением.