Theoretical basis of evaluation in the strategic planning of social and economic development of municipalities

Makovkina S.A.

UDK 338.24(1-2)
BBK 65.054.12

Purpose. To identify the role and place of assessment in the system of strategic planning of socio-economic development of municipalities.

Methods. The author analyzes the theoretical approaches to the definition of "assessment". Based on the analysis of theoretical approaches the author reveals peculiarities of the assessment system in the municipal strategic planning.

Results. Based on the analysis of the peculiarities and approaches to the assessment of the system of municipal strategic planning, revealed principles and evaluation stages, with regard to the system of strategic planning of socio-economic development of municipalities.

Scientific novelty. The article gives the author's interpretation of the concept «assessment», in relation to strategic planning system. On the basis of existing legal acts of federal assessment standards, guidelines for the development of socio-economic development programs, studies of Russian and foreign authors suggested the sequence of assessment steps with regard to the system of strategic planning of socio-economic development of municipalities.

Keywords: evaluationstrategic planning systemsocio-economic development of municipalities.

Для развития любой системы крайне важно вовремя получать информацию обо всех аспектах ее функционирования, что происходит в динамичной внешней среде, насколько слажено и эффективно работают внутренние элементы, нет ли существенных потерь внутри процессов, обеспечивающих работу системы? Для того чтобы ответить на эти вопросы необходимо оценить работу системы или отдельных ее элементов.

Вопросам оценки сегодня посвящено большое количество публикаций, компании разного уровня осуществляют работы в сфере оценочной деятельности в разных отраслях экономики. Традиционно, вопросы оценки связывались с расчетом стоимости движимого или недвижимого имущества для совершения с ним каких-либо сделок. Дальнейшее развитие оценочных инструментов способствовало расширению границ ее трактования, добавив к оценке стоимости оценку эффективности и качества работы (аудит), а так же оценка последствий реализации процессов (мониторинг). В общефилософском понимании оценка выступает как отношение к социальным явлениям, человеческой деятельности, поведению, установление их значимости, соответствия определенным нормам и принципам морали (одобрение и осуждение, согласие или критика и т.п.). Оценка зависит от социальной позицией, мировоззрения, уровня культуры, интеллектуального и нравственного развития субъекта, при этом необходимо учитывать мотивы, средства и цели действия, условия и место в системе поведения личности [7, c. 532].

Сегодня спектр применения оценки в разных сферах экономической деятельности достаточно широк, можно говорить об оценке материальных активов (земля, производственные и жилые помещения, различные виды движимого имущества) и нематериальных активов (бренд, деловая репутация, организационная культура и т.д.).

В данной статье рассмотрена возможность применения оценки в системе стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований, как возможность обеспечения комплексного устойчивого развития, за счет повышения эффективности работы системы муниципального управления. 

Муниципальное образование – это социально-экономическая система, обладающая определенной свободой выбора формы деятельности и  представляющая собой единую организационную структуру, элементы которой взаимосвязаны и совместно функционируют для достижения общей цели[6]. При этом, подсистема стратегического планирования является частью муниципальной социально-экономической системы, обеспечивающей ее долгосрочное устойчивое развитие. 

Понимание важности оценки в системе стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований стимулирует развитие методической составляющей  данного элемента стратегической системы.

Внутренним содержанием оценки является процесс сопоставления оцениваемого объекта с определенным эталоном,  идеальным носителем искомых компонент. Именно сопоставление оцениваемого объекта с его идеализированным образом (образцом, эталоном, стандартом, нормой) является сутью оценки.

Различные ученые и практики определяли понятие «оценка» по разному, выделяя те или иные особенности. Например, американские специалисты в сфере оценки П. Росси и Г. Фриман выявляют в качестве ее базового критерия регулярные социальные исследования, которые позволяют установить замысел, ценность, идею и пользу от конкретной программы общественного развития [1, p. 22].

Почетный профессор Гарвардского университета, профессор психологии в Беркли Майкл Скривен , раскрывающий философское содержание оценки, определяет ее как ценность или достоинство,  а не причину, побудившую ее использовать [3, p.19].

Другой специалист в области оценки Э. А. Сухман  подходит к данному определению с несколько иной точки зрения.  В общем виде его понимание оценки схоже с тем, что вкладывает в «оценку» М. Скривен, рассматривая оценку, как выявление ценности чего-либо [2, p. 7].Однако, принимая во внимание повсеместность оценочного процесса (каждый человек регулярно выносит свое суждение о ценности, совершая повседневные дела) Сухман  вводит понятие «исследование для оценки»,  чтобы подчеркнуть разницу между повседневными суждениями о ценности и профессиональной оценкой. 

Исследование для оценки включает «использование научно-исследовательских методов и приемов для целей проведения оценки», чтобы ответить на вопрос «как это делается». Происходит изменение статуса оценки:  от личной  «точки зрения, или «субъективного» суждения» - к использованию более формальных методов измерения качества работы, или к тому, что мы называем «объективным суждением» [2, p. 7]

Все последующие определения, используемые как научным сообществом, так и в сфере прикладных исследований сводятся к выше приведенному набору основных компонентов, используя специфическое терминологическое поле исходя из особенностей объекта оценки.

Анализ определений показывает, что в научной и управленческой литературе редко учитывается комплексная природа оценки. Как правило, оценка рассматривается как прикладной элемент общей теории. Таким образом, встает вопрос: вправе ли мы говорить об оценке как самостоятельной отрасли знания тем более об оценке в системы стратегического планирования, как части общей теории.

В естественнонаучной среде принято считать определяющим критерием научности наличие объективной истины. Отсутствие данного критерия ставит под вопрос наличие самой науки [5, с 10-28].  Однако сложно найти объективную и непреложную истину, когда мы говорим об оценке в системе стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований, т.к. сложно выявить критерии истины, обеспечить повторяемость результатов исследований, достоверность исследований, также достаточно высок уровень теоретического субъективизма, зависящего от конкретных социально-экономических условий, а так же исторического периода развития поселения. Реальная значимость используемой оценочной концепции должна определяться точностью ее предсказаний, а также полезностью ее практических рекомендаций [8]. Однако часто применяемые теории не способны предсказать величину той или иной переменной в будущем, в лучшем случае они предсказывают направления возможного изменения величины в результате различных внешних воздействий. Кроме того, достаточно низок уровень преемственности отдельных методик оценки: зачастую они существенно противоречат друг другу, что приводит к отсутствию определенности критериев истинности.

На сегодняшний день оценка системы стратегического планирования является специфической областью научного знания, хотя очевиден ее прикладной характер. Однако важно отметить, что в разрезе современной научной дискуссии вопрос «чистоты» науки не стоит достаточно остро, т.к. происходит постоянная экспансия фундаментальной науки в прикладные области, которые развиваясь, требуют полноценной научной обоснованности. Так и оценка как часть системы муниципального стратегического планирования, оформившись из совокупности экономических и управленческих дисциплин (финансы, маркетинг, менеджмент, теория организации, муниципальное управление), начала развиваться как относительно новая составляющая научного знания, основной целью которой является определение качества муниципального стратегического процесса. 

Таким образом, для системы стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований оценка является:

  • инструментом, обеспечивающем возможность выявления проблем в функционировании стратегической системы и своевременного их устранения;
  • процессом, который по длительности, совпадает с процессом реализации стратегии, и даже предшествует ему, начинаясь на этапе разработки стратегического плана;
  • результатом, выражающемся в отчете и рекомендациях по совершенствованию системы стратегического планирования, исходя из проведения оценки.

В общем виде, оценку можно определить как основу системы стратегического планирования, применение которой повышает ее качество, обуславливает долгосрочное социально-экономическое развитие,  учитывая влияние стратегии на реципиентов территории, обеспечивая оперативное реагирование на изменение внутренней и внешней среды.

При этом под внешней средой мы будем понимать взаимоотношения администрации муниципального образования с ключевыми субъектами (населением, бизнесом, федеральными органами власти, чье мнение и влияние должно учитываться при разработке и реализации стратегии). Внутренняя среда – это подразделения администрации формирующие и реализующие направления социально-экономического развития актуальные для данной территории.

Неразвитость оценки в российской практике стратегического планирования обусловлена, тем, что муниципальные образования разрабатывают стратегические планы сравнительно недавно, и  еще не накоплена критическая масса, позволяющая устанавливать причинно следственные связи между реализацией стратегии и конкретными социально-экономическими изменениями. 

Вместе с тем нельзя сказать, что процесс разработки и реализации долгосрочных планов для России является чем-то новым. Комплексные планы на 5 лет и перспективные на 10 разрабатывались исполнительными органами государственной власти на местах с привлечением ведущих научных учреждений региона и ранее. Так, в Свердловской области комплексные планы социально-экономического и культурного развития городов и районов разрабатывались специалистами Свердловской высшей партийной школы совместно с городским комитетом КПСС, исполкомом городского Совета народных депутатов согласно договору о научном сотрудничестве.

При этом разрабатываемый комплексный план базировался на результатах предыдущей пятилетки, что обеспечивало последовательную смену горизонтов планирования с учетом достигаемых целей.

Разработке комплексных планов предшествовали социологические исследования по следующим направлениям: удовлетворение социально-бытовых потребностей населения, удовлетворение культурных потребностей населения, использование свободного времени, эффективность работы общественных организаций, эффективность организационно-партийной и идеологической работы, организация работы в молодежных общежитиях, роль инженерно-технических работников, мастеров и рабочих в повышении эффективности производства и качества работы.

Комплексные планы советского периода отличает последовательный социально-экономический анализ, проведенный на основе объемного массива статистических данных; комплексный подход к решению социально-экономических проблем, повышенное внимание к экономической составляющей городского и районного развития. Каждый раздел плана включал социально-экономический анализ ситуации в конкретном городе или районе, проведенный на основе детальных статистических данных. Интересно отметить, что в Комплексном плане представлен внушительный объем показателей, характеризующих динамику развития территорий, что может свидетельствовать о более высоком уровне организации муниципальной статистики по сравнению с современностью.

Помимо анализа, в разделе перечислялись задачи, которые должны быть реализованы в краткосрочной перспективе: например, строительство стадиона в поселении, увеличение объема выпуска товаров народного потребления, строительство дорог и т. д. [4]  Каждый раздел завершается прогнозом базовых значений показателей на среднесрочную перспективу (5 лет) и выводами, которые являются целевыми ориентирами на долгосрочную перспективу.

Особого внимания заслуживают долгосрочные цели и оценка существующей ситуации в сфере экономики и управления. В отличие от современных стратегических документов комплексные планы советского периода не выделяют глобальных целей социально-экономического развития для территорий, однако каждый раздел имеет неявный целевой блок, где особое место выделяется целям технического перевооружения предприятий, улучшению условий жизни трудящихся, овладению методами научного управления социально-экономическими процессами. Отдельные направления развития территорий регулировались целевыми программами.

Бесспорно, необходимо учитывать, что комплексные планы советского периода были написаны в определенной идеологической манере, однако логика изложения, качество предоставляемой и обрабатываемой информации, уровень анализа  научного обобщения демонстрируют высокий уровень работы над стратегическими документами. При этом существовала четкая система стратегических документов, которая включала решения ЦК КППС на 5 лет и перспективные планы, комплексные региональные планы, комплексные планы развития городов и районов, целевые программы.

Сегодня оценка актуальна для системы стратегического планирования, требует качественной проработки и научного обоснования, системности и комплексности, а главное принятия и закрепления на нормативно-правовом уровне. Специфические черты оценки муниципальных стратегий позволяют отнести ее к области научного знания, имеющей явный прикладной характер, что способствует ее активному развитию, как в практической, так и в фундаментальной плоскостях. При этом для эффективного использования оценки в системе стратегического планирования муниципальных образований необходимо выстраивание единой системы стратегического планирования в Российской Федерации, что позволит поднять на качественно новый уровень систему планирования в РФ,  обеспечив, тем самым, стабильное социально-экономическое развитие независимое от колебаний глобальной экономической конъюнктуры.

Нормативно-правовое обеспечение оценочных процессов в различных управленческих сферах регулируется Федеральными законами и Федеральными стандартами оценки принятыми на территории РФ. Основным законодательным актом, регламентирующим оценочную деятельность, является Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 01 января 2016 г.). В рамках данного закона оценка рассматривается в контексте установления суждения о стоимости объекта оценки. Таким образом, правовым полем российского законодательства регулируется только та часть оценки, которая имеет определенный, стоимостный эквивалент. При этом важно отметить, что определение стоимости объекта, это лишь малая часть оценочной деятельности. Чем более развитой становится экономика, чем сложнее экономические процессы, тем более широким становится поле оценочной деятельности. Широкое распространение получают такие виды оценки как, оценка нематериальных активов и оценка эффективности деятельности организаций, так же как и оценка муниципальных стратегических планов. Тот факт, что подобные виды оценки практически не учтены в российском законодательстве является причиной отсутствия стабильности и последовательности в развитии института оценки в нашей стране. Наработанная за последние годы методологическая база затрагивает в основном процессы оценки имущества (движимого и недвижимого), при этом оставляет без внимания оценку нематериальной составляющей общественного производства (интеллектуальной собственности, брендов и торговых марок, различных отраслевых проектов и эффективности их реализации т.д.).

Эффективная реализация оценки в процессе стратегического планирования невозможна без соблюдения ряда принципов:

  • принцип комплексности. Процесс проведения оценки должен быть направлен на активное взаимодействие всех подразделений местной администрации;
  • принцип целостности. Оценка должна представлять единый комплекс мероприятий связанных во времени;
  • принцип ясности. Все сотрудники должны четко понимать, какую информацию и в какие сроки они должны предоставить, а так же иметь возможность ознакомления с комплексными результатами оценки;
  • принцип последовательности. Необходимо четкое соответствие определенному алгоритму проведения оценочных процедур;  
  • принцип регулярности. В условиях динамичной внешней среды необходимо цикличное проведение оценочных процедур стратегического процесса, как в целом, так и для отдельных его сегментов;
  • принцип свободы и творчества.  Лишь в том случае, если управленческие структуры осознают важность стратегии и тех социально-экономических изменений, которые произойдут на территории в процессе внедрения стратегического плана, при чем, подойдут к разработке плана достаточно творчески, это будет являться определенной гарантией качества стратегического продукта (стратегического плана и последующего комплекса документов по его реализации);
  • принцип взаимосвязи стратегии и тактики. Оценка стратегического процесса подразумевает контроль всего комплекса документов и явлений участвующих в процессе стратегирования.

Для того чтобы соответствовать указанным принципам, процедура оценки должна проходить в несколько этапов, в общем виде закрепленных в Федеральных стандартах оценки (ФСО), п. 16. ФСО №1. Применительно к оценке стратегической системы муниципального управления можно выделить следующие этапы.

 

img_1.jpg

Рис. 1. Последовательность этапов оценки применительно к системе стратегического планирования муниципальных образований

 

На первом этапе осуществляется формирование задания на оценку, которое представляет собой регламент определяющий:

  1. Объект оценки: элемент системы стратегического планирования: стратегический план, как документ, работу местной администрации по реализации основных направлений стратегии, последствия ее реализации, степень участия населения и т.д. 
  2. Цель оценки: функционирование исследуемого элемента системы или взаимосвязи нескольких элементов, исследование результатов реализации стратегии, необходимость актуализации стратегического плана, глобальные социально-экономические изменения, которые требуют пересмотра основных стратегических направлений и т.д.
  3. Возможные результаты оценки и их использование. В данном случае в качестве результата оценки будет выступать отчет и заключение о системе стратегического планирования в муниципальном образовании, достигнутые значения, организационные изменения, корректировка поставленных целей.
  4. Задание на оценку должно содержать общие формальные особенности, такие как: дата, срок проведения, ответственное лицо.
  5. Допущения и ограничения при проведении оценочной процедуры могут быть связаны со сроком реализации стратегического плана, с организационными особенностями, с факторами внешней среды, что тоже необходимо принимать во внимание при проведении оценки. 

Результатом первого этапа является сформулированное задание на проведение оценки, в котором соответствующим образом определен объект оценки, задана цель проведения оценочных мероприятий, а так же сфера использования результатов оценки. Завершающим элементом первого этапа является определение сроков проведения работ по оценке объекта. 

На втором этапе проводится сбор и обработка данных. Здесь осуществляется сбор как внутренней (непосредственно об объекте), так и внешней (окружающей среде, политических, экономических, социальных факторах, влияющих на изменения в объекте оценки) информации об объекте. Данные должны удовлетворять требованиям достаточности и достоверности. Считать информацию достаточной можно, если данная информация соответствует действительности и позволяет пользователю отчета об оценке сделать правильные выводы о характеристиках, исследовавшихся при проведении оценки, а также принимать базирующиеся на этих выводах собственные решения. Если в качестве информации специалистом, проводящим оценку, используется свое экспертное суждение, или экспертное суждение приглашенных специалистов (экспертов), то должны быть описаны условия, при которых указанные характеристики могут достигать тех или иных значений. При этом в отчете должна быть указана квалификация экспертов и степень их участия в проведении оценки, а так же обоснована необходимость их привлечения. Недостоверные данные должны быть отсеяны.

В случае проведения оценки стратегической системы, специалист, проводящий оценку (в качестве которого могут выступать сотрудники администрации, представители федеральных органов власти, представители экспертного сообщества), собирает и анализирует всю необходимую информацию, изучает количественные и качественные характеристики объекта оценки, собирает информацию, существенную для объекта оценки теми подходами и методами, которые на основании его суждения должны быть применены при проведении оценки, в том числе:

  1. информацию о политических, экономических, социальных, экологических и других факторах, оказывающих влияние на объект оценки;
  2. информацию о внутренних организационных процессах, нормативных изменениях и дополнительных возможностях;   
  3. информацию об социально-экономических показателях за последние годы, а так же ожидаемые изменения в плановом периоде.

Результатом второго этапа является сбор полного информационного пакета об объекте оценки, включая информацию о внешней и внутренней среде объекта оценки, количественные и качественные характеристики объекта оценки, обоснование экспертного заключения, если оно необходимо. 

На третьем этапе осуществляется выбор методов оценки исходя из специфики объекта и применяемой методики.  Подход к оценке представляет собой совокупность методов оценки, объединенных общей методологией. Методом оценки является последовательность процедур, позволяющая на основе существенной для данного метода информации определить специфику изменений объекта оценки в рамках одного из подходов к оценке. 

При проведении оценки оценщик вправе самостоятельно определять конкретные методы оценки в рамках применения каждого подхода.

Итогом третьего этапа является определение количественных и качественных характеристик объекта оценки, на основании которых можно сделать вывод о степени качества стратегического процесса или отдельных его компонентов. 

На четвертом этапе проводится согласование результатов, которые включают в себя проверку качества всех математических расчетов, проверку данных, на которых основывается оценка, проверку обоснованности допущений, принятых во время проведения оценочных процедур.

В результате четвертого этапа происходит согласование выводов сделанных по результатам проведения оценочных процедур, анализа социально-экономических или организационных изменений, использованных математических или статистических методов, принимая во внимание использованные логические допущения и суждения необходимые для проведения оценки.

На пятом этапе составляется отчет об оценке – итоговый документ предоставляемый специалистом (экспертом) задействованным в процедуре оценки и содержащий заключение об оценочной системе объекта. Для наиболее эффективной реализации процедуры оценки, в законодательстве выделяются определенные принципы, которых должен придерживаться оценщик при формировании отчета:

  1. Принцип существенности. В отчете должна быть изложена вся информация, существенная с точки зрения объекта оценки;
  2. Принцип обоснованности. Информация, приведенная в отчете об оценке, использованная или полученная в результате расчетов при проведении оценки;
  3. Принцип однозначности. Содержание отчета об оценке не должно вводить в заблуждение пользователей отчета об оценке, а так же допускать неоднозначного толкования;
  4. Принцип проверяемости. Состав и последовательность представленных в отчете об оценке материалов и описание процесса оценки должны позволить полностью воспроизвести расчет изменения социально-экономических показателей и привести его к аналогичным результатам;
  5. Принцип достаточности. Отчет об оценке не должен содержать информацию, не использующуюся при проведении оценки при определении промежуточных и итоговых результатов, если она не является обязательной согласно требованиям федеральных стандартов оценки и стандартов и правил оценочной деятельности. 

Таким образом, мы можем сделать вывод о том, что общая теория оценки в Российской Федерации является достаточно молодой областью научного знания, при этом имеет явную практическую ориентацию. Что касается оценки системы стратегического планирования, как и любых изменений организационных систем, то это область теории оценки в нашей стране является неразработанной, нет нормативно-правовых актов, стандартов и общепризнанных методик, позволяющих на высоком качественном уровне проводить оценку системы стратегического планирования социально-экономического развития муниципальных образований. 

Литература

  1. Об оценочной деятельности в Российской Федерации: Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ (в ред. от 01.01.2016) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  2. Об утверждении Федерального стандарта оценки «Общие понятия оценки, подходы и требования к проведению оценки (ФСО № 1): Приказ Минэкономразвития России от 20 мая 2015 г.  № 297 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  3. Rossi P., Freeman H. Evaluation, a Systematic Approach. CA: Sage, 1993.
  4. Suchman E.A.  Evaluative Research: Principles and Practice in Public Service and Social Action Programs.  New York: Russell Sage Foundation, 1967.
  5. Scriven M. The Logic of Evaluation. Inverness, CA: Edgepress, 1980.
  6. Комплексный план социально-экономического и культурного развития города Невьянска и района Свердловской области на 1981–1985 годы и на период до 1990 года / Невьянский горком КПСС, гор. Совет нар. депутатов, Свердловская Высшая партийная школа. Невьянск, 1981.
  7. Тришин В.Н. Наука и квазинаука. Экономика. Оценка. // Вопросы оценки. 2010. № 2. С 10-28.
  8. Васильев А.А. Свойства муниципального образования как социально-экономической системы: [электронный ресурс]. URL: http://vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/stat/vasil/MOSES.htm (дата обращения 15.02.2016).
  9. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003.
  10. Руководство по планированию, мониторингу и оценке результатов развития. Программа развития Организации Объединенных Наций [электронный ресурс]: URL: http://web.undp.org/evaluation/Handbook/Russian/pme-handbook-Russian.pdf (дата обращения 15.02.2016).

Bibliography

  1. On Assessment Activities in the Russian Federation: Federal Law of 29 July 1998 № 135-FL (as amended on 01.01.2016) [e-resource]. Access from ref.-legal system «Consultant Plus».
  2. On approval of the Federal Assessment Standard "General concepts of assessment approaches and requirements for assessment (FAS № 1): Order of the Russian Ministry of Economic Development of May 20, 2015 № 297 [e-resource]. Access from ref.-legal system «Consultant Plus».
  3. Rossi P., Freeman H. Evaluation, a Systematic Approach. CA: Sage, 1993.
  4. Suchman E.A. Evaluative Research: Principles and Practice in Public Service and Social Action Programs. New York: Russell Sage Foundation, 1967.
  5. Scriven M. The Logic of Evaluation. Inverness, CA: Edgepress, 1980.
  6. Complex plan of socio-economic and cultural development of the city Nevyansk and Sverdlovsk region for 1981-1985 and for the period up to 1990 / Nevyansky City Committee of the KPSS, City Council of People's Deputies, Sverdlovsk Higher Party School. Nevyansk, 1981.
  7. Trishin V.N. Science and kvazi-science. Economy. Assessment. // Voprosy otsenki. 2010. № 2. P 10-28.
  8. Vasilyev A.A. Properties of the municipality as a socio-economic system: [e-resource]. URL: http://vasilievaa.narod.ru/mu/stat_rab/stat/vasil/MOSES.htm (date of reference 15.02.2016).
  9. Ozhegov S.I., Shvedova N.Yu. Explanatory Dictionary of the Russian language. M., 2003.
  10. Planning, monitoring and evaluation of results. United Nations Development Programme [e-resource]: URL: http://web.undp.org/evaluation/Handbook/Russian/pme-handbook-Russian.pdf (date of reference 15.02.2016).
  • None


Яндекс.Метрика