On the issue of reforming a budgeting sector of economy in the sphere of education

Ziryanova T.V. , Kot E.M.

UDK 338.46
BBK 65.497.4

Subject/theme. The main objective of reforming budgeting organizations is to improve methods of public services provision, efficiency and rationality of budgeting means use. Reforming a net of budgeting organizations (mainly in the sphere of education) caused a large amount of questions.   

Methodology. Federal law dated 08.05.2010 N 83-FL “On making amendments to certain legal acts of the Russian federation due to improvement of legal status of public (municipal) organizations”, decrees and orders of the RF Government.

Results. The author classified the tasks of the budgeting process reforming and corresponding mechanisms of their realization; systematized criteria changing types of organizations; identified main features characterizing similarities and differences in financial-economic activity and legal status of budgeting and autonomous organizations; determined key directions of reforming in budgeting sector of economy in the sphere of education.

Conclusions/importance. The higher education reform, which has continuous and dynamic character, correlates with development and use of a new model of financing spending on education. At the same time, it is important to strengthen efficiency of state financial control for budgeting means spending in the sphere of education.

In our opinion, transition to financing services and calculation of the cost of that service in the sphere of education should be conducted using the analysis of budgeting organizations peculiarities and consumers contingent of public (municipal) services for risk minimizing, regulatory structure development, but that transition not to become a substantiation for reduction of some organizations financing, but to be a method for increasing efficiency of budgeting spending and quality of the provided services. 

Keywords: government-owned, budgeting, autonomous organizationseducationbudgeting sector reforming.

В период подготовки реформирования бюджетного сектора экономики остро вставал вопрос о поиске более гибких форм учреждений, позволяющих в зависимости от возложенных на них задач и сферы деятельности наиболее рационально использовать имеющиеся ресурсы.

В Бюджетном послании Президента РФ "О бюджетной политике в 2011-2013 гг.», была обозначена приоритетная задача бюджетной политики -  повышение отдачи от использования государственных расходов, в том числе за счет формирования рациональной сети государственных учреждений, совершенствования перечня и улучшения качества оказываемых ими услуг [3].

Это и предопределило основные направления реформирования бюджетного сектора экономики.

Вступление в силу в 2010 г. Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее - Закон N 83-ФЗ) [2] предусматривало ориентирование порядка использования учреждениями бюджетных средств на достижение конечного результата их финансово-хозяйственной деятельности, определяемого утверждаемыми для них вышестоящими органами государственными (муниципальными) заданиями. В законе №83-ФЗ отражено распределение этих учреждений на три типа: казенные, бюджетные, автономные.

Основная цель реформирования бюджетных учреждений - это усовершенствование способов предоставления государственных услуг, эффективность и рациональность использования бюджетных средств. [8] Прежняя система финансирования бюджетных учреждений предполагала их функционирование вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. Значение этих двух составляющих и определило основную цель реформирования бюджетного процесса и помогло разработать новые механизмы для реализации задач, вытекающих из цели (табл.1).

 

Таблица 1 - Основные задачи и механизмы реформирования бюджетного процесса (составлена авторами)

Задачи

Механизм реализации

1. Повышение качества услуг

  • определение перечня государственных (муниципальных) услуг;
  • формирование государственного задания;
  • совершенствование механизма финансового обеспечения (переход от сметы к субсидии);
  • мотивация руководства и работников на результат;
  • обеспечение прозрачности деятельности

2.Повышение доступности услуг

  • формирование государственного задания как гарантии и стандарта оказания услуги;
  • расчет финансового обеспечения на основе нормативных затрат;
  • четкое разделение услуг по госзаданию и платным услугам

3.Повышение эффективности деятельности

  • изменение типа учреждения в зависимости от результата деятельности и его потенциала;
  • планирование финансово-хозяйственной деятельности;
  • предоставление возможности распоряжаться доходами от платной деятельности, денежными остатками в очередном году на те же цели;
  • мотивация руководства;
  • ответственность руководства по закону;
  • прозрачность и открытость деятельности учреждений

4.Увеличение самостоятельности учреждений

  • отказ от субсидиарной ответственности

 

Предусмотренные реформой изменения касаются, в первую очередь, порядка финансирования бюджетных учреждений. С позиции экономического стимулирования, в том числе посредством механизмов их финансирования, деятельность учреждений должна быть направлена на снижение издержек. Следовательно, решающее значение в уровне финансового обеспечения учреждений приобретают объем и качество оказываемых ими услуг (особенно в сфере образования). Появление новых типов государственных (муниципальных) учреждений (казенные, бюджетные, автономные) должно обеспечить переход финансирования учреждений от простого содержания к управлению и обеспечению их деятельности «по результатам».

В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, определено, что стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан [4].

Реализация данной цели невозможна без квалифицированных специалистов, талантливых ученых, без качественного образования людей, являющихся в свою очередь источниками обеспечения высоких и устойчивых темпов экономического роста страны.

В связи с вышесказанным, ключевая роль отводится высшему профессиональному образованию (ВПО) - верхней ступени образовательной системы, обеспечивающей гарантии личности в получении высшего образования и квалификации в избранной области профессиональной деятельности.

В то же время устойчивость функционирования вузов, развитие высшего образования и повышение качества подготовки высококвалифицированных кадров во многом зависят от финансового обеспечения расходов на указанные цели. В настоящее время это около 20% от общего объема расходов консолидированного бюджета РФ.

Изменение организационно-правовых форм образовательных учреждений, влекущие изменение (расширение) объема их прав в организационной и имущественной сфере, пересмотр содержательных подходов к образованию, направлены не только на финансовую оптимизацию деятельности образовательных учреждений, но и на повышение качества образовательных услуг, их ориентированность на современные потребности экономики.

Для оценки возможности и целесообразности изменения типа бюджетного учреждения с учетом сферы их деятельности в соответствии с методическими рекомендациями (утверждены Распоряжением Правительства РФ от 07.09.2010 N 1505-р) были определены следующие критерии [5], представленные в таблице 2.

 

Таблица 2 – Критерии изменения типа учреждения (составлена авторами)

Наименование критерия

Казенное учреждение

Бюджетное учреждение

Автономное учреждение

1.Основные критерии

1.1.Цель создания

В основном для исполнения государственных (муниципальных) функций

Для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания государственных (муниципальных) услуг и не вправе исполнять муниципальные функции, за исключением случаев, прямо установленных законом

1.2.Сфера деятельности учреждения

Сфера деятельности не ограничена (например, воинские части Вооруженных Сил Российской Федерации, учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения МВД РФ, ФМС, ФТС, ФСБ РФ, психиатрические больницы специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения).

Сфера деятельности не ограничена. Приоритетные сферы - наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт.

Сфера науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, в иных сферах согласно федерального законодательства.

2.Дополнительные критерии

2.1.Экономический потенциал государственного (муниципального) учреждения, рассчитанный на основании показателей

Чем выше экономический и управленческий потенциал

государственного (муниципального) учреждения, тем менее

целесообразно сохранение на установленный Федеральным законом

переходный период финансового обеспечения данного учреждения на основе бюджетной сметы и (или) изменение его типа в целях создания казенного учреждения (5)

2.2. Управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения, рассчитанный на основании показателей

 

Как известно, экономический потенциал учреждения рекомендуется определять на основании следующих показателей [5]:

  1. средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения;
  2. средний рост доходов;
  3. средний рост балансовой стоимости основных фондов;
  4. средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги;
  5. средний рост заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения в среднем по учреждению;
  6. коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста заработной платы работников, за исключением административно-управленческого персонала, к среднему росту заработной платы административно-управленческого персонала.

При определении экономического потенциала бюджетного или автономного учреждения кроме основных показателей, могут использоваться дополнительные показатели [5]:

  1. достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым за учреждением в соответствии с установленными нормативными требованиями, а также стандартами качества предоставления государственных (муниципальных) услуг;
  2. степень износа основных фондов (нефинансовых активов);
  3. отношение среднемесячной заработной платы работников государственного (муниципального) учреждения к среднемесячной заработной плате работников по субъекту Российской Федерации (муниципальному образованию) в целом, муниципальному образованию, в котором располагается государственное учреждение субъекта Российской Федерации, в соответствующей сфере деятельности за отчетный финансовый год (оценивается положительно, если это значение превышает 100 процентов);
  4. наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности;
  5. доля профильных внебюджетных доходов, определяемая как отношение доходов от основной деятельности учреждения, полученных из внебюджетных источников, к объему финансового обеспечения учреждения за счет всех источников финансового обеспечения за отчетный финансовый год.

Управленческий потенциал государственного(муниципального) учреждения отличается от экономического и его рекомендуется определять на основании следующих показателей:

  1. способность административно-управленческого персонала эффективно осуществлять организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения, после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления);
  2. рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств;
  3. наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий;

Согласно данных критериев и было проведено изменение статуса большинства государственных и муниципальных учреждений.

Казенные учреждения остались полностью зависимыми от решений ведомства, которому они подчинены. Принципы функционирования и правовой статус казенных учреждений совпадают с принципами и правовым статусом ранее действующих бюджетных учреждений. Однако казенные учреждения полностью лишены права самостоятельно распоряжаться денежными средствами, полученными в результате осуществления ими приносящей доход деятельности.

Принципы и параметры увеличения сметного финансирования для казенных учреждений, оказывающих платные услуги и приносящие доход в бюджет соответствующего уровня, могут быть специально определены учредителями [8].

Бюджетные учреждения нового типа, напротив, сохранив прежнее название, приблизились по своему статусу к автономным учреждениям: приобрели значительную финансово-хозяйственную автономию, право осуществлять экономическую деятельность от собственного имени и самостоятельно распоряжаться доходами, полученными от осуществления приносящей доходы деятельности (оказания платных услуг, сдачи имущества в аренду и пр.) [9]. При этом собственники (учредители) новых бюджетных учреждений не несут ответственности по обязательствам бюджетного учреждения. Бюджетное учреждение самостоятельно отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом. Само учреждение не может быть подвергнуто банкротству

Бюджетные и автономные учреждения лишены права получения прямого бюджетного финансирования и могут получать бюджетные средства только в форме субсидий на обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий, доведенных до них соответствующими вышестоящими органами ( ст. 78.1 БК РФ) [8] .

Введение новых типов учреждений должно обеспечить переход на финансирование по государственному заказу, которое в полной мере отвечает требованиям бюджетной реформы: государство оплачивает определенный вид услуг, работ, а любой желающий оказать данные услуги или выполнить работы может принять участие в конкурсе и получить заказ [7] .

В настоящее время в сфере образования наибольшую долю занимают бюджетные и автономные учреждения. Главные признаки, характеризующие сходства и  различия в финансово-хозяйственной деятельности и правовом статусе бюджетных и автономных учреждений представлены нами в таблице 3.

 

Таблица 3 – Отличительные особенности бюджетных и автономных учреждений (составлена авторами)

Наименование признака

Бюджетное учреждение

Автономное учреждение

Единые сферы деятельности

Сфера науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта

Единые условия и принципы формирования государственного (муниципального) задания и финансового обеспечения его выполнения

Финансирование в качестве субсидии на выполнение государственного задания

Единое право на собственность имущества

Не могут быть собственниками закрепленного за ними имущества, т.к. оно находится у них в оперативном управлении

Единый порядок классификации имущества

  • недвижимое имущество;
  • особо ценное движимое имущество, переданное учредителем или приобретенное учреждением за счет выделенных учредителем средств;
  • иное движимое имущество

Единый порядок определения видов особо ценного движимого имущества

Порядок отнесения имущества к особо ценному утвержден постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. N 538 (6).

Виды и перечни особо ценного движимого имущества определяются государственными (муниципальными) органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя.

Единые условия выполнения государственного задания.

 

Законом N 83-ФЗ установлено, что бюджетное и автономное учреждение не имеют права отказаться от выполнения государственного задания. В то же время учредитель не может произвольно уменьшить объем субсидии на его финансовое обеспечение. Уменьшение объема субсидии возможно только при соответствующем изменении государственного задания.

Общее условие предоставления средств бюджета соответствующего уровня на выполнение государственного задания

Заключение соглашения между учредителем и государственным (муниципальным) учреждением о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ).

Финансовое обеспечение развития учреждения

Может получать средства для целей развития только в форме субсидии на иные цели

Финансовое обеспечение государственного задания рассчитывается с учетом мер, направленных на развитие учреждения. При этом в рамках соглашения учредитель обязуется финансово обеспечивать развитие учреждения в рамках программ, утвержденных в установленном порядке.

Дополнительные источники дохода

  1. Оказание платных услуг согласно цели создания данного учреждения.
  2. Иные виды, согласно законодательства. Например: Доходы в форме прибыли (дивидендов) от деятельности хозяйственных обществ, созданных при ВУЗе

 

1. Оказание платных услуг согласно цели создания данного учреждения.

2. С согласия учредителя может вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный капитал) других юридических лиц 3. Вправе привлекать заемные средства, открывать в банке депозитный счет с целью получения процентов за пользование денежными средствами.

4.Может получать подарки и пожертвования, а также быть наследником имущества.

5. Может получать доход от целевого капитала и использовать его в соответствии с целями, предусмотренными его уставом.

Право на осуществление иных видов деятельности

Только при условии соответствия целям и отражению в учредительных документах

Открытие лицевых счетов по проведению кассовых операций

Только в территориальных органах Федерального казначейства и финансовых органах

Право на открытие счета:

  • в кредитных организациях,
  • в территориальных органах Федерального казначейства,
  • финансовых органах субъектов Федерации (муниципальных образований)

Общие правила по проведению кассовых операций со средствами субсидий и бюджетных инвестиций

Для проведения операций со средствами субсидий и бюджетной инвестиции должны открываться отдельные счета.

При этом расходование средств субсидии на финансовое обеспечение государственного задания не требует от учреждения предоставления подтверждающих документов, тогда как осуществление расходов средств субсидии на иные цели и бюджетной инвестиции требует предварительной проверки финансовым органом платежных и иных документов, необходимых для санкционирования их оплаты.

Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд

Для закупки за счет средств:

  • соответствующего бюджета согласно закона №44-ФЗ;
  • за счет собственных доходов согласно закона №223-ФЗ

Согласно закона №223-ФЗ

Распоряжение недвижимым имуществом

Не вправе распоряжаться без согласия собственника

Прямой запрет только в отношении недвижимого имущества, закрепленного за ним собственником или приобретенного им за счет выделенных собственником средств

Распоряжение особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества

Без согласия собственника не вправе распоряжаться

Распоряжение особо ценным движимым имуществом

Равные права по распоряжению

Иное движимое имущество

Равные права по распоряжению

 

Осуществление необходимых мероприятий по реализации Закона N 83-ФЗ сопряжено с рядом проблем, как правовых, требующих изменения некоторых положений федерального законодательства, так и организационно-технических и методических [8].

Например, при отсутствии единых методологических подходов по определению нормативных затрат, связанных с оказанием учреждениями услуг в рамках задания, в большинстве регионов нормативный метод практически не используется. Необходимый объем субсидий все еще определяется методом индексации и (или) расчета прямых затрат.

Спорным остается вопрос о гарантии качества услуг, оказываемых на платной основе. По нашему мнению, понятие "качество" складывается из многих параметров: аттестации работников, соблюдения аккредитационных показателей учебного  заведения, централизованных методик и стандартов.

Вопросы образования в России являются актуальными на протяжении многих лет, как на законодательном уровне, так и в научном сообществе. Реформирование сети бюджетных образовательных учреждений обнажило большое количество проблем данной сферы.

Реформа высшего образования, которой присущ непрерывный и динамичный характер, должна быть тесно связана с разработкой и применением новой модели финансирования расходов образовательных учреждений. В тоже время важно усилить государственный финансовый контроль за расходованием бюджетных средств, выделяемых для финансирования расходов на высшее образование [10].

Таким образом, необходимо быть готовым к тому, что продолжающийся переход на нормативно-подушевое финансирование в сфере образования потребуют проведения серьезной работы по анализу особенностей сети образовательных учреждений для минимизации рисков, создания нормативной базы, чтобы этот перевод не стал обоснованием для сокращения финансирования части учреждений, а стал способом повышения эффективности бюджетных расходов и качества оказываемых услуг (как это и предполагается реформой).

Литература

  1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 28.06.2014, с изм. от 21.07.2014) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  2. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ (ред. от 28.12.2013г) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации «О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах» [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  4. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р (ред. от 08.08.2009) [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  5. Об утверждении методических рекомендации по определению критериев изменения типа государственных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений с учетом сферы их деятельности и рекомендаций по внесению изменений в трудовые договоры с руководителями бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных бюджетных учреждений: Распоряжение Правительства РФ от 07.09.2010 № 1505-р [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  6. О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества:  Постановление Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538 [электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  7. Богачева О.В., Феоктистова О.А. Совершенствование статуса государственных учреждений // Бюджетный учет. 2013. №6.
  8. Глотова И.И. Реформирование бюджетных учреждений: основные направления и результаты работы // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2013. №6.
  9. Жигалов Д.В. Реформирование бюджетной сети: итоги, проблемы, перспективы // Бюджет. 2013. №3.
  10. Чулков А.С. Проблемы финансирования учреждений образования и науки в период бюджетной реформы и пути их решения // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2014. №6.

Bibliography

  1. Budgeting Code of the Russian Federation: Federal law dated 31.07.1998 № 145-FL (as revised 28.06.2014, as amended 21.07.2014) [e-resource]. Access from the reference-legal system “KonsultantPlus”.
  2. On amending certain legislative acts of the Russian federation due to improvement of legal status of public (municipal) organizations: Federal law dated 08.05.2010 № 83-FL (as revised 28.12.2013) [e-resource]. Access from the reference-legal system “KonsultantPlus”.
  3. The RF President’s Letter on the budget “On budgeting policy in 2011 – 2013” [e-resource]. Access from the reference-legal system “KonsultantPlus”.
  4. On the concept of long-term social-economic development of the Russian Federation up to 2020: Order of the RF Government dated 17.11.2008 № 1662-r (as revised 08.08.2009) [e-resource]. Access from the reference-legal system “KonsultantPlus”.
  5. On approval of guidelines on determining the criteria concerning the type of changes of public organizations of the RF subjects and municipal organizations taking into account the sphere of their activity and recommendations on amending labor contracts with the heads of budgeting organizations of the Russian Federation and municipal budgeting organizations: Order of the RF Government dated 07.09.2010 № 1505-r [e-resource]. Access from the reference-legal system “KonsultantPlus”.
  6. About qualifying estate of an autonomous or budgeting or organization as a category of special-purpose movable estate: Decree of the RF Government dated July 26, 2010 № 538[e-resource]. Access from the reference-legal system “KonsultantPlus”.
  7. Bogatchova O.V., Feoktistova O.A. Improvement of the state organizations status // Budgetniy uchet. 2013. №6.
  8. Glotova I.I. Reforming budgeting organisations: basic directions and activity results // Buhgalterskiy uchet v budgetnikh I nekommercheskikh organizatsiyakh. 2013. №6.
  9. Zhigalov D.V. Reforming a budgeting net: results, problems, perspectives // Budget. 2013. №3.
  10. Tchulkov A.S. Problems of financing educational and research organisations during a budgeting reform and ways of their solutions // Buhgalterskiy uchet v budgetnikh I nekommercheskikh organizatsiyakh. 2014. №6.
  • Economics and management


Яндекс.Метрика