State-public management of education: interim results and prospects

В ХХI веке руководством страны неизменно продвигается идея повышения роли и значения общества в управлении различными социально-экономическими процессами в России. В частности, были созданы: «Открытое Правительство» Российской Федерации, элементы электронного парламента, общественные мониторинги, рейтинги и др.

С первого сентября 2013г. вступил в силу закон,  подписанный Президентом Российской Федерации, в последние дни уходящего 2012г., N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", который обсуждался в обществе в течение 3-х лет в формате электронного парламента, неоднократно корректировался и никого не оставил равнодушным.

В документах постсоветской России, как в законе «Об образовании» 1992г., провозглашался «демократический, государственно-общественный характер управления образованием» [1, статья 2], так и в Национальной доктрине образования Российской Федерации в качестве одной из основных задач государства в сфере образования было провозглашено «расширение участия общества в управлении образованием» [2].

Учитывая, что новый закон «Об образовании» провозгласил преемственность государственно-общественного характера управления системой образования, то попытаемся проанализировать в данном исследовании, почему же потенциал участия общественности в управлении общим образованием реализован за прошедшие 20 лет далеко не полностью?

Авторы придерживаются точки зрения, что государственно-общественное управление (ГОУ) в образовании – это «постоянное ответственное взаимодействие в управлении образованием, с одной стороны, различных субъектов, представляющих интересы, политику, гарантии и компетенцию государства в области образования (органы государственной власти, органы управления образованием, руководители образовательных учреждений), и, с другой стороны, различных субъектов, выражающих интересы в области образования гражданского общества, населения». [3, с. 1]

Ключевая идея государственно-общественного управления образованием заключается в том, чтобы объединить усилия государства и общества в решении проблем образования, представить учителям, учащимся, родителям больше прав и свобод в выборе различных типов образовательных учреждений, содержания, форм и методов в организации учебного процесса.

Тем более вопрос актуален, что в пилотном регионе по внедрению принципов государственно-общественного управления в образовании в России, которым стал в 2006 году Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, опыт сложился более чем успешный, что позволило распространить практику ХМАО на другие регионы.

На начальном этапе был принят региональный закон автономного округа «О государственно-общественном управлении в сфере общего образования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры», от 29.09.2006г. №104-ОЗ, который создавал государственно-общественный совет автономного округа по образованию. С 2007 года данный Совет успешно функционирует под руководством заместителя председателя Думы ХМАО, что позволяет эффективно решать самые сложные задачи в сфере образования [4].

Значительных успехов в системе ГОУ в ХМАО удалось достичь, в первую очередь по тому, что в свое время была сформирована региональная команда тьюторов в количестве 36 человек, которые наладили систему проведения семинаров во всех муниципальных образованиях и вели консультирование по всем возникающим вопросам.

Также залогом успеха стало наличие обратной связи. Когда на окружном и муниципальном уровнях организован мониторинг развития ГОУ, который позволяет выявлять динамику происходящих изменений, эффективность используемых механизмов, факторы, способствующие и препятствующие внедрению.

В качестве препятствий для внедрения ГОУ в  отчетах Департамента образования и молодежной политики ХМАО – Югра отмечены:

• непрофессионализм общественных управляющих;
• недостаток мотивации у общественности;
• недостаток возможностей для обучения школьных управляющих.

Сегодня имеются многочисленные научные исследования, посвященные различным аспектам, в том числе, исторической ретроспективе взаимодействия государства и общества в сфере образования. Наиболее глубокие исследования, на наш взгляд, представили Н.М Федорова, которая защитила докторскую диссертацию по педагогике по теме «Становление государственно-общественного управления школьным образованием в России» [5] и В.И. Гусаров, в монографии «Государственно-общественное образование» [6].

В частности, Н.М. Федорова в своем исследовании делает вывод, что «активное  участие общества в управлении школьным образованием возможно при  открытом согласовании позиций сторон, определении приоритетов и запросов общества в отношении школьного образования», а достичь этого можно только создав коммуникативное поле взаимодействия государства и общества. [5, с. 38]

А рисками для функционирования ГОУ автор называет: бюрократизацию управленческого аппарата; «несоответствие между декларируемыми демократическими общественными ценностями и реальной практикой управления государством и всеми его структурами» и др.  [5, с. 34]

Гусаров В.И. в своем исследовании отмечает, что за 20 лет, прошедшие с момента принятия «Закона об образовании», отсутствовало элементарное «согласованное понимание значений ключевых категорий и видение желаемого будущего состояния ситуации в сфере отношений государства, гражданского общества и образования» [6, с. 2].  

На практике реализация заявленного законом принципа сдерживалась «отсутствием в законодательстве РФ специальных юридических норм для организационно-правового оформления государственно-общественного характера управления» [6, с. 239].  

В частности, регламентацию управления государственным и муниципальным образовательным учреждением Закон относил в основном, к уставуобразовательного учреждения, который утверждался его учредителем, «в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации, порядок формирования органов управления образовательного учреждения и их компетенция определяются уставом образовательного учреждения» [1, п. 2.1 ст. 35]. Пункт 7б части 1 статьи 13 Закона требовал указать в уставе образовательного учреждения структуру, порядок формирования органов управления, их компетенцию и порядок организации их деятельности [7]. 

А некоторые  формы ГОУ, которые являлись старейшими в России, имели успешный опыт – речь идет об институте попечительства об образовании, были трансформированы таким образом, что от первоначальной идеи не осталось и следа (Постановление Правительства РФ № 1379 от 10.12.1999 г. «Об утверждении Примерного положения о попечительском совете общеобразовательного учреждения в Российской Федерации»).

На практике, за прошедшие 20 лет, институты ГОУ образованием сложились в большей степени в сфере высшего образования (полномочия ученого совета вуза, выборность ректора, студенческое самоуправление и др.). В основном это связано с тем фактом, что в федеральном законе  «О высшем и послевузовском образовании» особенности управления учреждениями высшего образования сформулированы более четко.

Приведем мнение еще одного специалиста по вопросам ГОУ. В частности,  Министр образования и науки Челябинской области А.И. Кузнецов, считает, что запрос со стороны всех участников образовательного процесса на повышение эффективности системы государственно-общественного управления в образовательных учреждениях, несомненно, существует но, «ожидаемые и получаемые результаты от привлечения общественности к управлению образовательного учреждения не всегда совпадают».

Причинами этого противоречия Александр Игоревич называет:

• неготовность родительской общественности брать ответственность за принимаемые управленческие решения;
• неготовность представителей органов ГОУ к участию в разработке и реализации основных образовательных программ и др. [8, с. 239]  

Одним из ярких примеров государственно-общественного характера управления образовательной организацией, опыт которого в Министерстве образования и науки Челябинской области рекомендуют к изучению, является деятельность МАОУ СОШ с углубленным изучением отдельных предметов № 104 г. Челябинска. На сайте школы, помимо обязательных элементов, представлена широчайшая палитра органов «самоуправления и соуправления» образовательным учреждением, функции, принципы и периодичность их работы, а также Конституция школы, проект «Права человека в школе ЮНЕСКО» и др.

В Уставе образовательного учреждения, в статье 128 перечислены следующие формы самоуправления: Совет МАОУ СОШ № 104 г. Челябинска, Педагогический совет, Общее собрание работников, Попечительский совет, Родительский совет, Совет Представительства обучающихся [9].

Справедливости ради следует отметить, что МАОУ СОШ № 104 г. Челябинска создавалась в 1993 году как муниципальная экспериментальная площадка по гуманизации образования и работала в системе ассоциированных школ ЮНЕСКО. На данном этапе школа является стажировочной площадкой, в том числе, по программе «Современный образовательный менеджмент. Принцип государственно-общественного управления в образовании». Отчет МАОУ СОШ №104 о работе за 2012г. в формате стажировочной площадки представлен на сайте образовательного учреждения [9].

Какова же формула успеха государственно-общественного характера управления МАОУ СОШ № 104? На наш взгляд здесь взаимодействуют несколько элементов: это и статус образовательного  учреждения – автономное, и отбор учеников, который до недавнего времени осуществляла школа, и концепция – гуманизации образования, на которой строится работа педагогического коллектива, и несомненный организаторский талант руководителя, и многое другое.

В качестве трудностей при внедрении ГОУ директор МАОУ СОШ № 104, Петрова Ольга Викторовна называет:

• сопротивление педагогов временной, духовной и физической затратности ГОУ;
• сопротивление родителей из-за занятости на работе, целевой установки на зарабатывание денежных средств;
• сложившееся мнение родителей о низком уровне образования в России и низком качестве работы педагогов.

Какие же изменения, касающиеся ГОУ, вносит новый закон об образовании? В ст. 3 Федерального закона N 273-ФЗ от 29 декабря 2012 г. "Об образовании в Российской Федерации" по прежнему провозглашаются следующие принципы государственной политики в сфере образования:

- автономия, информационная открытость и публичная отчетность образовательных организаций, академические права и свободы педагогических работников и обучающихся, предусмотренные данным Федеральным законом;

- демократический характер управления образованием, обеспечение прав всех участников образовательного процесса на участие в управлении образовательными организациями [10, ст. 3].

Управление образовательной организацией (ОО) осуществляется на основе сочетания принципов единоначалия и коллегиальности. В частности, пункт 4 статьи 26 вводит перечень коллегиальных органов управления в ОО: общее собрание (конференция) работников ОО (и обучающихся в профессиональной ОО и ВУЗах); педагогический или ученый совет; попечительский, управляющий или наблюдательный советы и другие коллегиальные органы управления, предусмотренные уставом соответствующей образовательной организации.

Структура, порядок формирования, срок полномочий и компетенция данных органов управления, по-прежнему устанавливаются уставом образовательной организации в соответствии с законодательством Российской Федерации [10, ст. 26, п.5] 

Пункт 6 статьи 26 Закона гласит, что в целях учета мнения обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и педагогических работников по вопросам управления ОО и при принятии образовательной организацией локальных нормативных актов, затрагивающих их права и законные интересы, по инициативе вышеперечисленных субъектов:

1. создаются советы обучающихся (в профессиональной образовательной организации и ВУЗах - студенческие советы), советы родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся или иные органы (далее - советы обучающихся, советы родителей);
2. действуют профессиональные союзы обучающихся и (или) работников образовательной организации [10, ст. 26, п.6].  

В статье 34 (п.1, подпункт 17) предоставлены академические права обучающимся, а в статье 44 (п.3, подпункт 7) права родителям (законным представителям) несовершеннолетних обучающихся, на участие в управлении образовательной организацией в порядке, установленном ее уставом.

Также Закон в статье 45 предусматривает защиту прав обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся. В частности, в целях защиты своих прав обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся самостоятельно или через своих представителей вправе: обращаться в комиссию по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, в том числе по вопросам о наличии или об отсутствии конфликта интересов педагогического работника.

Что касается комиссии по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, то она создается «в целях урегулирования разногласий между участниками образовательных отношений по вопросам реализации права на образование, в том числе в случаях возникновения конфликта интересов педагогического работника, применения локальных нормативных актов, обжалования решений о применении к обучающимся дисциплинарного взыскания» [10, ст. 45].  

Данная комиссия создается в организации, осуществляющей образовательную деятельность, из равного числа представителей работников организации, совершеннолетних обучающихся, родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся, и ее решения являются обязательными для всех участников образовательных отношений в организации и «подлежат исполнению в сроки, предусмотренные указанным решением»  [10, там же]. 

И только в главе 12 Закона, в статье 89 (для сравнения в Законе РФ «Об образовании» 1992г., данные принципы провозглашаются во 2 статье) зафиксировано, что управление системой образования осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер [10, ст. 89].  

Также в данной главе говориться об управление системой образования, которая включает в себя независимую оценку качества образования, общественную и общественно-профессиональную аккредитацию. Но в статье 96 уточняется тот факт, что общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и профессионально-общественная аккредитация образовательных программ проводятся на добровольной основе и не влекут за собой дополнительные финансовые обязательства государства.

Еще находясь в должности Президента Российской Федерации, Д.А. Медведев на совещании по вопросам школьного образования, 19.04.2012г., заявил «желательно, чтобы директоров выбирали на конкурсной основе», а эффективность их работы «имеет смысл оценивать по конкретным показателям и, конечно, с учётом мнения родителей и, естественно, учеников» [11].  

На этом же совещании, Дмитрий Анатольевич поддержал идею, о создании саморегулируемой организации директоров школ. «Это действительно цивилизованный мировой путь, когда сама корпорация определяет лучших и, с другой стороны, освобождается от худших». Данной организации могут быть, переданы полномочия по аттестации, по сертификации различных стажировочных площадок, «и, конечно, должна быть зафиксирована реальная ответственность организации за те решения, которые ею принимаются».

И если с созданием саморегулируемой организации директоров школ вопрос до сих пор на стадии обсуждения, то вопрос введения  механизмов эффективного контракта для руководителей образовательных учреждений был прописан к концу 2012г. в Плане мероприятий (дорожной карте) к Закону об образовании [12]. 

 В частности, мероприятия по повышению эффективности и качества услуг в сфере общего образования, соотнесли с этапами перехода к эффективному контракту.  Предложено разработать и внедрить механизмы эффективного контракта с руководителями образовательных учреждений общего образования; разработать методические рекомендации по стимулированию руководителей, направленных на установление взаимосвязи между показателями качества предоставляемых услуг организацией и эффективностью деятельности руководителя образовательного учреждения общего образования (в том числе по результатам независимой оценки) [12, ч.2, раздел 4, п. 8].  

Остается добавить, что в статье 97 Нового Закона об образовании, подтверждается принцип информационной открытости системы образования [10, ст. 97]. Например, в Челябинской области по итогам 2012г. все 764 дневных образовательных учреждений (из которых статус автономных приобрели 99 учреждений, бюджетных – 353, казенных – 310) все образовательные учреждения обеспечивают открытость и общедоступность ряда своих документов, к числу которых относятся:

• устав учреждения;
• свидетельство о государственной регистрации учреждения;
• решение учредителя о создании учреждения;
• решение учредителя о назначении руководителя ОУ;
• положение о филиалах, представительствах ОУ;
• план финансово-хозяйственной деятельности учреждения;
• годовая бухгалтерская отчетность учреждения;
• сведения о проведенных в отношении учреждения контрольных мероприятиях и их результатах;
• государственное или муниципальное задание на оказание услуг выполнение работ);
• отчет о результатах деятельности учреждения и об использовании закрепленного за ним государственного или муниципального имущества [8, с. 239].  

Таким образом, Закон N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" от 29.12.2012г. не только сохраняет в теории государственно-общественный характер управления образованием в России, но и отчасти расширяет возможности различных субъектов, выражающих интересы в области образования гражданского общества, населения. Например, это касается вводимых комиссий по урегулированию споров между участниками образовательных отношений, которые под разными наименованиями по мере необходимости собирались и раньше в образовательном учреждении, но нюансы их деятельности законодательно прописаны не были и др.

Подводя промежуточные итоги, мы пришли к следующему выводу, что широкому развитию практики общественного участия в управлении образованием в постсоветской России мешают:

• отсутствие согласованного понимания значений ключевых категорий и видения желаемых отношений государства и гражданского общества в сфере образования;
• несоответствие между декларируемыми демократическими общественными ценностями и реальной практикой управления государством системой образования;
• недостаточная проработанность нормативной базы в сфере ГОУ;
• правовая некомпетентность и непонимание участниками органов общественного управления своих реальных полномочий;
• низкая социальная активность, сопротивление родителей из-за занятости на работе и целевой установки на зарабатывание денежных средств;
• непрофессионализм общественных управляющих, и как следствие, неготовность родительской общественности брать ответственность за принимаемые управленческие решения;
• инертность и сопротивление педагогов временной и духовной затратности ГОУ (они тоже родители и им тоже надо зарабатывать деньги и кормить семью).

Ознакомившись с практикой реализации ГОУ в России, авторы данного исследования обобщают следующие предложения для повышения эффективности решения данной проблемы.

Во-первых, начать работу следует с широкой информационной кампании по продвижению среди населения идеологии, преимуществ, и проектов расширения общественного участия в управлении образованием. С внедрения инструментов общественной экспертизы федеральной (региональной, муниципальной) образовательной политики.

С другой стороны, с осознания руководством страны того факта, что сохранение в современных условиях «модели вертикального государственного управления не просто неэффективно, но и способно привести к гражданскому недовольству, индифферентности, возникновению социальной напряженности вокруг образовательных институций» [6, с. 240]. События в Украине это четко показали.

Во-вторых, следует обобщить базу данных лучших моделей и практик общественно государственного управления образовательными учреждениями, которые успешно реализованы в стране на данном этапе. Данный опыт стоит представить на сайтах Управлений образованием, образовательных учреждений, социальной сети работников образования и в специализированных СМИ, чтобы ликвидировать информационные пробелы у заинтересованных сторон.

Также, воспользоваться опытом профессионалов. Например, в Москве в 2009 году создан Институт развития государственно-общественного управления образованием, и в качестве своей миссии они заявляют - подготовку и издание просветительских материалов, оказание квалифицированных образовательных, научно-методических, экспертно-аналитических, проектно-разработческих, консультативных и иных услуг организациям и гражданам, развивающим практику государственно-общественного управления в сфере образования [13].

При условии, что деятельность данного института будет признана государственными органами профессиональной (в составе педагогического коллектива заявлены основоположники теории ГОУ), то на базе ИРГОУО создать экспериментальную площадку по внедрению основ ГОУ.

И наконец, бороться с иждивенческими настроениями в обществе, что школа одна, желательно бесплатно, должна заниматься нашими детьми! Она – школа, конечно должна, но только вместе мы достигнем синергетического эффекта в деле воспитания подрастающего поколения.