Social control in the local government system

Аntipjev K.A.

UDK 06.048.287
BBK 67.400.7

The article analyzes the possibility of using mechanism of public control for the purpose of raising responsibility for quality of municipal services and prophilaxis of corruption. Also it shows its important for development and solving the problems of interaction of municipal authorities with local community.

Keywords: quality of municipal servicescorruption of authoritiespublic control.

Одной из фундаментальных проблем функ­ционирования российской государственности является низкая степень доверия общества к власти, препятствующая всевозможным реформам и преобразованиям. С одной стороны, в стране есть значительная часть граждан, не доверяющие власти, её различного рода планам, программам и концепциям, видящие во всех её действиях лишь желание обогатиться за счёт народа и государственного имущества. С другой стороны, сама власть, углуб­ляющаяся в оторванное от жизни «прожектёрство» и зачастую не несущая ответственности ни за публичные высказывания, ни за провалы, ни за просчёты в своих практических действиях. Одна из основных причин такого положения, по-нашему мнению, заключается в отсутствии реального контроля граждан за решениями органов государственной и муниципальной власти,  должностных лиц и их исполнением. Но если федеральная власть является непрозрачной, далёкой, а государственная власть в субъектах федерации больше заинтересована в сохранении положительного образа в глазах власти федеральной, то местная власть в большей степени соприкасается с каждодневными нуждами населения. Кроме того, хорошо известно, что «…на уровне организационно-властной институ­ционализации ор­ганы местного самоуправления, будучи носителями публично-властных полномочий, являются однов­ременно формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей. Поэтому все органы местного самоуправления, независимо от порядка их формирования, находятся в представительно-правовой связи с населением муниципального образования»[1]. Данная представительно-правовая связь призвана обеспечивать более тесные отношения местных органов власти с населением, чем другие публично-властные структуры.

В реальной жизни  связь между местными органами власти и местным сообществом также достаточно слабая, с высокой степенью взаимного недоверия. Согласно данным социологических исследований, в том числе проведённых нами,  значительная часть граждан неудовлетворенна закрытостью местной власти, тем, что значимая информация не становится гласной [2,с.29]. Отсюда у местного сообщества формируются представления о коррупционности, безответственности, неэффектив­ности местной власти. По-нашему мнению, на местном уровне следует более эффективно использовать механизм общественного контроля, функционирование которого поможет приблизить муниципальную власть к населению и тем самым повысить результативность её деятельности.

Контроль является важной функцией любого вида управления, так как позволяет удерживать систему в определённых рамках. Разумеется, функция контроля в местном самоуправлении должна осуществляться (и осуществляется), прежде всего, уполномоченными органами и должностными лицами. Однако ограничиваться только данными субъектами контроля нельзя. Все субъекты контроля обычно сами подвержены существенным деформациям. Это особенно характерно для современного «архаичного» российского общества. Нельзя не согласиться с утверждением, что  «если рассматривать усилия правоохранительных, судебных, финансовых органов, органов юстиции и других центральных органов, то грустная правда состоит в том, что эти организации составляют звено в общей цепочке коррупции, и антикоррупционные меры часто противоречат личным и групповым интересам работающих в них чиновников» [3].

В условиях, когда коррупция проникла не только во все органы власти, но и поразила контрольно-ревизионные органы, надзорные органы, общественный контроль позволил бы лучше влиять на ситуацию. Разумеется, такой контроль нельзя рассматривать как панацею от коррупции и безответственности местных органов власти и должностных лиц, однако существенную роль по влиянию на принятие и реализацию решений он способен оказать.К сожалению, контроль и надзор за деятельность органов местного самоуправления в настоящее время основываются главным образом на количественном подходе, целью которого является не столько обеспечение качества оказания муниципальных услуг, сколько количество мер реагирования[4].

Необходимо остановиться на самом термине «общественный контроль». В отечественной литературе используется как данный термин, так и категория «гражданский контроль». Чаще всего они используются как синонимы, Общество состоит из граждан, а нахождение в гражданстве порождает как права, так и обязанности. Общественный контроль можно определить как  непосредственное наблюдение общественных организаций и социальных групп, в том числе локальных территориальных сообществ, за соблюдением прав и законных интересов граждан в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и их учреждений, на предприятиях различной формы собственности с целью прекращения и (или) недопущения нарушения прав и законных интересов граждан.

Общественный контроль выступает одним из главных средств регуляции деятельности властных структур и местных чиновников. К сожалению и сам механизм общественного контроля в нашей стране слабо проработан как практиками, так и теоретиками. Хотя право на общественный (гражданский) контроль вытекает из базовых гражданских прав, из права гражданина принимать участие в управлении своей страной.  Общественный контроль не противоречит основам законодательства страны, его практическое применение вполне укладывается в содержание демократического и социального государства и гражданского общества.

По нашему мнению, следовало бы избегать распыления общественного контроля по многим вопросам, которые относятся к компетенции местной власти. Общественный контроль следует  сконцентрировать на наиболее проблемных направлениях. Одним из таких направлений, как показывает современная практика, должен стать общественный контроль за муниципальным заказом.

Необходимость общественного контроля за муниципальным заказом обуславливается, прежде всего, высоким уровнем коррупции и лоббированием  при его размещении и исполнении на местном уровне. Органы местного самоуправления продолжают сохранять высокий уровень коррумпированности, который не только не имеет тенденцию к снижению, а наоборот. Так, по данным Генерального Прокурора РФ Ю.Чайки только в 2008 году удалось выявить более 40 тысяч преступлений против государственной власти и интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Глава Следственного комитета при Прокуратуре А. Бастрыкин заявил, что ущерб от должностных преступлений чиновников в 2008 году составил 900 миллионов рублей. Причём большинство выявленных преступлений связаны с государственным и муниципальным заказом[5]. Экспертные оценки показывают, что цифра выглядит явно заниженной. Политическое руководство страны также осознаёт пробуксовку реальной борьбы с коррупцией на всех уровнях власти. Так, Президент РФ Д.А.Медведев констатировал, что состоянием борьбы с коррупцией не доволен никто: ни простые граждане, ни чиновники, «никаких значимых успехов в этом направлении я отметить не могу», - сказал он [6, с.4].

При высокой коррумпированности власти, парадоксом является то, что контроль за муниципальным заказом осуществляю сами же подразделения местных администраций. Так, в соответствии с постановлением администрации  города Перми от 08.05.2007 №157 уполномоченным органом по осуществлению контроля в сфере размещения муниципального заказа является контрольно-аналитический департамент администра­ции города Перми. Система, когда администрация сама размещает муниципальный заказ и сама контролирует его исполнение, создаёт круговую поруку. Это явление характерно не только для Перми. В нашем обществе оно носит массовый характер. Подключение общественных организаций и инициативных групп к системе общественного контроля позволит снизить коррупционные риски, хотя не снимет их полностью.

Большие нарекания со стороны граждан вызывает качество предоставляемых муниципальных услуг, рациональность тех или иных расходов в рамках местного бюджета, качество выполняемых работ по муниципальному заказу, например, дорожное строительство и благоустройство. Из муниципального бюджета крупных муниципальных образований выделяются существенные средства на ремонт дорог, однако качество не выдерживает никакой критики, а стоимость ремонта по муниципальному заказу при проверках оказывается завышенной. Вследствие этого, граждане сталки­ваются с постоянными неудобствами использования «капитально отремонтированных» дорог, а из муниципального бюджета «уходят» внушительные суммы. И так повторяется из года в год. Местные власти регулярно делают для себя «открытия», что деньги из бюджета на муниципальный заказ выделены, получены, но организация, получившая заказ оказалась недобросовестной, срывает сроки или предлагает низкое качество выполненных работ. Сами граждане часто об этом знают ещё до «диагноза» власти, так как именно они замечают и низкое качество, и срыв сроков, проживая на данной территории. То есть элементарной обратной связи, а также заинтересованности в ней у местной власти просто нет.

Общественный контроль здесь должен присутствовать если не на уровне размещения муниципального заказа, то на уровне оценки качества выполнения муниципального заказа по работам (товарам, услугам) значимым для местного со­общества. Во многих муниципальных образованиях существуют общественные организации, которые могли бы осуществлять функции контроля за исполнением заказа. Было бы правильным включать их представителей в комиссии, осуществляющие приёмку того или иного объекта.

Общественный контроль может реализовываться через две формы: закрытую и открытую.  «Закрытая» форма предполагает, что инициаторы общественного контроля должны быть объединены в саморегулируемую организацию с официальным статусом, а полномочия общественных контролеров - определяться законом.  Критериями для участия в общественном контроле является компетентность в проблемной области, экспертный авторитет,  доверие со стороны контролируемой структуры. Данная форма является предпочтительной для органов власти, так как юридически оформленная организация воспринимается как более профессиональная и стабильная структура. В уставах общественных организаций может быть включён пункт о возможности участия в общественном контроле. Кроме того, общественные организации, как правило, создаются неравнодушными людьми, обладающими необходимой инициативой и организаторскими способностями. Многие из этих организаций не зависят от финансовой поддержки местных властей, поэтому их полезность в механизме контроля была бы существенной.

 «Открытая»  форма состоит в том, что в общественном контроле могут участвовать рядовые граждане при отсутствии каких-либо критериев отбора, кроме собственного желания участвовать в гражданском контроле. Заниматься общественным контролем может любой гражданин, любая группа граждан, заинтересованных в такой деятельности. Каждая организация общественного контроля, в которую обращается гражданин, сама решает, готова ли она с ним сотрудничать. Эта форма более демократична, чем «закрытая», но на длительный период она малофункциональна. Не исключено, что именно в связи выбором одной из двух моделей могут возникнуть серьезные внутренние противоречия в сообществе общественных контролеров. Возможен и другой вариант, когда обе модели окажутся востребованными, каждая на своем участке - например, «корпоративная» модель может лучше подходить для общественного контроля за закрытыми учреждениями, а «неформальная» - для контроля за структурами, значимыми для повседневной жизни граждан.

Современная теория и практика управления выработала чёткие требования к контролю: он должен быть оперативным, гласным и объективным [7, с.58].

Для эффективного функционирования общест­венного контроля муниципальной власти следует быть более открытой, предоставляя значимую информацию о решениях по вопросам  местного значения населению территории. У общественных организаций должно быть право не только доступа к информации, но и право на то, чтобы информация давалась в доступном и понятном виде. Недостаточно просто опубликовать местный нормативно-правовой акт, но и обосновать его значимость для граждан перед гражданами. Информированность общественности создает предпосылки к тому, что если решение местных органов власти противоречит интересам населения, носит незаконный характер, то такое решение будет обжаловано с помощью средств судебного, административного или политического контроля.

Общественный контроль за деятельностью органов местного самоуправления позволил бы решить следующие задачи:

  1. повысить уровень доверия граждан к местной власти;
  2. снизить коррумпированность мест­ной власти;
  3. сделать более прозрачным принятие решений в сфере местных финансов;
  4. повысить качество выполнения муниципального заказа;
  5. полнее использовать потенциал общественных организаций и местного самоуправ­ления в целом

Однако на пути повышения роли общественного контроля в системе местного самоуправления  существуют объективные и субъективные препятствия. Так, известно, что любая система стремится к самодостаточности. У нее на определенном этапе функционирования появляются собственные интересы, которые вначале отличаются от интересов тех структур, которые вошли в эту систему, а затем начинают отличаться от интересов государства и  общества. И как следствие, система начинает имитировать некоторую деятельностью и пытается убедить социальные группы в том, что именно подобного рода действия и направлены на защиту интересов общества и граждан. Региональная и местная власть если «закрыта»,  то боится общественного контроля и  активности граждан. Мы видим, что вся деятельность и государственной власти и во многом местных властей, направлена на решение двух основных задач - ограничить сферу деятельности институтов гражданского общества и «встроить» эту деятельность в рамки бюрократической системы. Государство всегда заинтересовано в унификации своей деятельности, а общество тяготеет к разнообразию, что является существенным противоречием. В силу этого, граждане и общественные объединения не являются равноправными партнёрами государственных, да и местных органов власти. Всякая власть стремиться избавиться от контроля общественности. Это подтверждают и реалии российской действи­тельности. В  90-е годы ХХ в., из законодательства выпадали все нормы, которые так или иначе давали бы общественным организациям возможность влиять на наиболее значимые процессы в нашей стране. Например, был институт всенародного обсуждения законов – сегодня это крайне редкое явление. Исключением является обсуждение проектов федеральных законов «О полиции», «Об образовании». Обсуждение последнего закона показало наличие множества проблем, в том числе «закрытости» значимой информации для общественности. Раньше была выборность судей, причем судьи могли выдвигаться общественными объединениями, - сегодня этого нет. Раньше в Уголовно-процессуальном кодексе был институт общественного защитника и институт общественного обвинителя - в 2009 году он исчез. Раньше в Гражданско-процессуальном кодексе был институт представителя общественной организации, выступающей в интересах гражданина, - этот институт тоже исчез. Подобные примеры не единичны и их можно приводить и дальше.

Контроль за деятельностью органов власти зависит  главным образом, от трех факторов. Во-первых,насколько общественные организации смогут адаптироваться к тем требованиям, которые определяет законодательство. Во-вторых, насколько проявят добрую волю те ведомства и структуры, которые являются объектом контроля, поймут ли они, что общественный контроль делается с целью помочь им повысить эффективность их деятельности. И, безусловно, многое зависит от общей политической ситуации в стране. Если в стране продолжится политика, направленная на подавление общественной активности, масштабы общественного контроля будут невелики. Важно также исключить политизированность общественного контроля.

Ограничениями для реализации общественного контроля на местном уровне, по-нашему мнению, являются:

  • отсутствие у многих граждан профессиональных знаний в контролируемой сфере;
  • недостаток информации для осуществления контроля и объективной его оценки. Здесь есть проблемы. Местные органы власти преимущественно не заинтересованы в предоставлении сведений о вверенных им объектах управления, тем более по отечественному законодательству часть сведений может попасть под гриф «для служебного пользования», например, информация о бюджете;
  • существует прямой диктат со сто­роны органов местного самоуправления через средства массовой информации[8,с.2]. Это пре­пятствует формированию действенного обществен­ного мнения в пользу общественного контроля за властью. Хорошо известно, что бесконтрольность власти ведёт к её произволу, потере доверия к ней граждан;
  • отсутствие взаимопонимания граж­данского общества и власти, необходимого опыта и отработанных механизмов такого взаимодействия. Низкий уровень правовой культуры характерен не только для рядовых граждан, но и для чиновников местных органов власти. Так, по словам Генерального прокурора Ю.Чайки «нарушения законов со стороны органов местного самоуправления широко распространены, и их количество практически не снижается»[9,с.2].

Для повышения действенности общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления необходимо на практике строго соблюдать федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (2003)[10]. Общественный контроль логично выте­кает и из норм и духа данного закона. К сожалению, не все его нормы являются работающими на практике.

Российская Федерация, поставившая своей целью, модернизацию экономики и общества, обречена на необходимость всемерного развития гражданского общества и его основы – местного самоуправления и общественного контроля. Без учёта этого требования наше общество не способно будет избавиться от отставания в различных сферах жизни.

Литература

  1. Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: некоторые вопросы конституционной концепции // Российское право в Интернете. 2009. №5. [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:http://www.rpi.msal.ru/prints/200905_12dgagaryannv.html (дата обращения 16.08.2011).
  2. Антипьев К.А. Местное самоуправление в оценках жителей пермского края (по результатам социологического исследования) // Государственная власть и местное самоуправление. 2009.№ 11. С.27-30.
  3. Кодан С.В., Иванова С.А., Тараборин Р.С.  и др. Проблемы коррупции в государственных органах: технологии противодействия // ЧиновникЪ. 2004. №6 [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:http://chinovnik.uapa.ru/ (дата обращения 12.08.2011).
  4. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928 (дата обращения 12.08.2011).
  5. Сташков Б. Генпрокурор рассказал о масштабах коррупции в России [электронный ресурс] // Режим доступа:URL: http://www.lenta.ru/news/2009/02/24/corrupt/(дата обращения 12.08.2011).
  6. Латухина К. Борьба за честность // Российская газета. 2010.15 июля.
  7. Кнорринг В.И. Социальное управление: государство, коллектив, личность. М.:Экзамен,2008.
  8. Новиков К. СМИ открыли Тверь // Российская газета. 2010. 22 декабря.
  9. Егоров И. Местную власть избавят от давления // Российская газета. 2010. 27 декабря.
  10. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 06 октября  2003 г.  № 131-ФЗ (в ред. от 29 ноября 2010 г). М.: Проспект, 2010.

Bibliography

  1. Djagaryan N.V.   Municipal representative democracy in Russia: some issues of the constitutional concept // The Russian law on the Internet. 2009. Number 5. [e-resource] // Access mode: URL: http://www.rpi.msal.ru/prints/200905_12dgagaryannv.html (access date 16.08. 2011).
  2. Antipyev K.A. The local government by the estimatesof the Perm region population (according to the sociological survey) // State power and local authorities. 2009. № 11. P.27-30.
  3. Кodan S.V., Ivanova S.A., Taraborin R.S. et al The issues of corruption in public bodies: counteraction technology // Chinovnik. 2004. № 6 [e- resource] // Access mode: URL: http://chinovnik.uapa.ru (access date 12.08.2011). 
  4. The Russian local government: results of the 2003-2008 municipal reform. Analytical report of the Contemporary Development Institute [e- resource] // Access mode: URL: http://www.riocenter.ru/ru/programs/doc/3928 (access date 12.08.2011). 
  5. Stashkov B. The Prosecutor General spoke on the scale of corruption in Russia [e-resource] // Access mode: URL: http://www.lenta.ru/news/2009/02/24/corrupt/ (access date 12.08.2011).
  6. Latukhin K. The struggle for honesty // Rossiyskaya Gazeta. 2010.15 July.
  7. Knorring V.I. Social management: state, team, personality. M.: Examination, 2008.
  8. Novikov K. The media discovered Tver // Rossiyskaya Gazeta. 2010. 22 December.
  9. Egorov I. The local authorities will be relieved from pressure // Rossiyskaya Gazeta. 2010. 27 December.
  10. On general principles of the RF local self-government: Federal Law of 06 October, 2003 № 131-FL (edited 29 November, 2010). M.: Prospect, 2010.
  • Social-economic development of municipal entities in the Russian Federation


Яндекс.Метрика