Reform and strategic planning in government administration: a comparative analysis

Kostin V.A. , Kostina N.B.

UDK 351
BBK 66.3

Article is about conceptualizing the reform planning, identifying traits that distinguish it from the strategic planning. A typology of reform planning, highlighted his traditional and modern views, their characteristics, defined the specifics of each type of plan. The distinction of the reform and strategic planning is carried out on such criteria as the status issue, the solution of which sent the reform and strategic plans.

Keywords: reformreform planningstrategic planning, traditional and contemporary reform plans.

В практике современного государственного и муниципального управления значительную роль играет реформаторское планирование, однако  теоретически оно недостаточно изучено, осмыслено и понято. Концептуальная непроработанность сущности, отличительных признаков данного типа планирования имеет следствием отождествление его с другими типами планирования, в частности. со стратегическим, приписывание  ему  свойств, которыми он в действительности не обладает, или ценность которых   весьма сомнительна.

Анализ научных источников позволяет сделать вывод, что  реформаторское планирование является в настоящее время предметом исследования главным образом для исторической науки, изучающей содержание различных реформ, осуществляемых государственной              властью  в различные историческое периоды. Для России, например,  это реформы  Петра 1, Александра 2, административная реформа в современной России и т.д. При этом в рамках исторического познания не исследуется гносеологическая специфика реформа, не осуществляется анализ реформы как вида социального знания.

В философской и политологической научной литературе преобладает исследование реформ как вида социальных изменений, при этом реформы противопоставляются революции, следствием этого становится акцентирование  внимания на таких чертах реформ как постепенность, облеченность в рамки закона, государственный характер. В частности, в философском словаре отмечается, что реформа – это « структурное преобразование в обществе (в общественных порядках, отношениях, учреждениях, организациях), осуществляемое государственной властью либо в интересах сохранения основ данного строя, либо под давлением народных масс в интересах изменения этих основ. В первом случае Р. выступает "предохранительной реакцией" господствующих классов на угрозу социальной революции; во втором — борьба за глубокие Р. может быть особой формой революционных процессов. Наиболее важный и сложный вопрос, возникающий в связи с правильным пониманием сущности и возможности Р.,— ее соотношение с революцией» [1].

В юридическом словаре дается следующее определение политических реформ: «Реформы политические (фр. rеforme; от лат. reformo - преобразовываю) - политическое преобразование, изменение существующих общественно-политических отношений без существенного изменения наличной системы. Реформы в политике по содержанию и форме изменений противоположны понятию революции. Последователи Маркса и Ленина, некоторые другие радикалы считают, что политическая система обусловлена экономическим основанием» [2]. Изменения этого основания  порождает, по их мнению, необходимость адекватного изменения политической формы. Приведенные определения свидетельствуют о том, что при подобном  подходе к трактовке реформ даже не ставится вопроса о том, какие проблемы решаются их посредством По нашем у мнению, для адекватного понимания сущности  и значимости реформ, осуществляемых в современных обществах, именно этот аспект становится особенно значимым.  Не отрицая значимости сложившихся аспектов научного анализа реформ, обратим внимание  на проблемный аспект реформ, поскольку именно он позволяет оценить современное значение этого вида знания, роль реформ в современном социальном управлении.          Изучение различных реформ в сфере государственного управления позволяет сделать вывод об общей специфике реформаторского знания, заключающейся в том, что реформы представляют собой тип управленческого решения, направленного на решение актуальных проблем. Напомним, что актуальные проблемы – это проблемы уже возникшие, существующие, препятствующие существованию и развитию государства или реализации его политики. Этим реформаторское управление отличается от стратегического, направленного  на решение потенциальных проблем. Решение актуальных проблем может  иметь более длительный период решений,  вплоть до десятилетий или даже столетий. Эта особенность и влечет за собой отождествление стратегического и реформаторского управления теми исследователями, для которых главным признаком стратегии является временной период реализации решения, проще говоря, ее долгосрочность ее осуществления.

В качестве примера отождествления стратегического планирования с долгосрочным можно привести статью «Стратегическое планирование», представленную энциклопедией  «Википедия»:  «в последнее время в бизнесе и государственном управлении всё чаще используют термин «стратегическое планирование», под которым понимается некоторое желаемое состояние развития экономики на 20 или даже 50 лет. Стратегическое планирование есть результат расчета плана (траектории) наилучшего использования национальных ресурсов сейчас для максимального ускорения движения в желаемом направлении. Россия имеет колоссальный и уникальный в мировой практике опыт и школу планирования. Первый в мире государственный стратегический план разработан в 1920г. в Советской России Государственной комиссией по электрификации России во главе с Г.М. Кржижановским и утвержден VIII Всероссийским съездом Советов в декабре 1920г.

С этой точки зрения стратегическая цель – это баланс доходов и расходов  производителей и конечных потребителей в перспективе 20 или 50 лет, а стратегия – это способ достижения стратегических целей» [3].

По нашему мнению, подобное понимание стратегии  не только не учитывает, но и игнорирует  иное понимание стратегического управления, которое выработано западной управленческой мыслью. Сам термин «стратегическое управление» был введен на рубеже 60-х и 70-х гг., чтобы обозначить различия между управлением на основе долгосрочного планирования  и управлением, основанным на  предвидении изменений, включая появление  новых проблем, чтобы не допустить их осуществления, о чем писал уже И. Ансофф.

Это обстоятельство отмечается исследователями: «Стратегическое управление считает главной целью фирмы перспективную выживаемость, ищет новые возможности в конкурентной борьбе, ориентируется на изменения, долгосрочную перспективу. Исходя из условий, которые должны сложиться в будущем и чьи признаки в данный момент  могут даже отсутствовать, текущие действия организации направляются на подготовку к будущим изменениям. Это требует значительных затрат времени и ресурсов, поскольку очень велика цена ошибок в предвидении, стратегическом выборе» [4].

Стратегическое управление, таким образом,  -  это управление  на основе предвидения изменений.

Со сказанным нельзя не согласиться, но при этом необходимо уточнить, в чем же заключается подготовка к будущим изменениям, к будущим проблемам. А она состоит ни в чем ином, как  в снятии этих будущих проблем. Так, если фирму ожидает падение спроса на товар или услугу в будущем, то подготовка  к этому состоит в том, чтобы сменить к определенному времени продуктовую стратегию, во избежании возникновения  проблемы.

В свете сказанного иначе представляется и временной аспект стратегического управления. Стратегический план не может быть составлен на столь длительный срок  (30-50  лет), поскольку предвидение будущих проблем  на такой период вряд ли возможно, за это время может смениться несколько  технологических укладов, появиться немало новых видов товаров или услуг.  Долговременный же план возможен, поскольку он ориентирован на решение уже существующих проблем,  которые не меняются в течение времени его осуществления за исключением такого параметра  как их масштаб. Поэтому стратегические планы не имеют жесткого временного определения, они могут быть краткосрочными либо среднесрочными, а в каких-то случаях и долговременными.

В целях адекватной  характеристики реформаторских планов  необходимо различать их виды. На наш взгляд, следует выделить традиционный  и современный виды реформаторских планов. Главное их отличие друг от друга заключается в том, что современные  реформаторские планы связаны со стратегическим управлением, в то время как традиционные не предполагали его использования. 

Традиционный реформаторский план часто не имел той  документной  формы, которая свойственна современным планам, он мог выступать в виде политического видения государем политических целей и средств их достижения. Тем не менее отсутствие документной формы не означает, что  проблема и пути ее решения не осознаются, без этого невозможно было бы социальное управления как в прошлом, так и  в настоящем.

По своему содержанию  традиционные реформаторские планы также  имели  историческую специфику, заключающуюся в том, что основывались на традиционных способах решения проблем. К этому располагала система ценностей традиционного общества, апробированность традиционных решений, система обучения, ориентированная на историю, и ряд других факторов. Особенно привлекательным рассматриваемый способ  планирования выглядел в глазах политических руководителей, территории которых в том или ином отношении отставали от других стран. В таких ситуациях  традиционные решения, их реализация  выступали формой освоения  выработанного другими странами передового опыта. Так, история  политического развития России – это во многом история заимствования   политических решений, как с учетом особенностей России, так и без этого учета. Например, использование мануфактурного способа организации производства в России осуществлялось с учетом российского опыта и менталитета: если на Западе мануфактура развивалась на основе свободного труда, то в России - на основе крепостного. Если в Англии самостоятельность органов местного самоуправления предполагала их подотчетность только суду, то в современной России остается контроль над ними со стороны ряда государственных органов (прокуратуры, финансовых органов).

Отмеченный способ решения проблем в реформаторском типе управления не являлся особенностью России, он использовался повсеместно, представлял определенный  вариант развития общества, позволял  одним странам применять опыт развития других. В каких-то отдельных случаях традиционный способ реформаторского планирования может использоваться и в будущем, но как доминирующий и массовый метод, он, по всей видимости, уже не может использоваться, поскольку появились  другие виды реформаторского планирования.

Традиционные планы направлены на сбаланси­рованный рост многоотраслевых национальных экономик, которые являлись во многом автономными. Планы сбалансированного роста могут быть административными и индикативными. Административные планы характеризуются тем, что составляются государственными органами и реализуются государственными предприятиями, их примером таких  могут служить советские пятилетние планы. Индикативные планы составляются государственными органами, а реализуются предприятиями разной формы собственности. Отличие их от административных планов связано с тем, что для их реализации используются экономические методы, направленные на стимулирование или дестимулирование различных видов и объектов деятельности.

Традиционные планы обладают следующими общими чертами: 1) использование балансовых методов, которые позволяют обеспечить пропорциональность роста многоотраслевой экономики, 2) ориентация на экстенсивный  путь развития экономики,  что проявляется в создании новых предприятий существующего типа. 

В настоящее время практика государственного управления, в частности, стратегии развития России, например, стратегия 2020, позволяет выделить черты нетрадиционного метода государственного реформаторского управления и планирования.

Очевидно, что реформаторское планирование не статично, подвержено изменениям, которые  выражаются в средствах реализации реформаторских целей. Если в традиционных реформаторских планах цели реформ осуществлялись посредством принятия и реализации традиционных решений, то в нетрадиционных планах широко используются новации, в частности стратегические планы. Сказанное можно проиллюстрировать на конкретном примере - стратегии развития России до 2020 года. Сразу отметим, что уже само название этого плана (стратегия) не отражает существа дела, в чем-то даже мистифицирует его, но в этой мистифицирующей  формулировке  имеется и рациональный аспект.

Долгосрочный план развития России по своему содержанию представляет собой реформаторский план, поскольку направлен на решение многих актуальных нерешенных проблем:

  • высокий уровень социального неравенства и региональной дифференциации;
  • высокие риски ведения предпринимательской деятельности в России, в том числе в связи с  наличием коррупции, излишними административными барьерами, недостаточным уровнем защиты прав собственности, непрозрачностью системы земельных отношений, низкой корпоративной культурой;
  • слабое развитие форм самоорганизации и саморегулирования бизнеса и общества, низкий уровень доверия населения к власти  в сочетании с низким уровнем эффективности государственного управления;
  • низкий уровень конкуренции на ряде рынков, не создающий для предприятий стимулов к повышению производительности труда;
  • недостаточный уровень развития национальной инновационной системы, координации образования, науки и бизнеса [5].

Наличие перечисленных выше  уже имеющихся  нерешенных проблем не исключает появления проблем новых, которые определяются как современные вызовы. К их числу разработчики концепции отнесли следующие:

  • развитие глобальной экономической конкуренции,
  • ожидаемая новая волна технологических изменений, усиливающая роль инноваций в социально-экономическом развитии и снижающая влияние многих традиционных факторов роста,
  • возрастание роли человеческого капитала как основного фактора экономического развития,
  • исчерпание потенциала экспортно-сырьевой модели экономического развития.

Отмеченные проблемы по своему статусу также можно оценить как уже возникшие, то есть актуальные,  специфика которых заключается в том,   что их масштаб увеличивается. Все сказанное позволяет сделать вывод, что рассматриваемая Концепция нацелена на решение как унаследованных от прошлого, так и новых, но уже сложившихся, существующих проблем.  

Для решения проблем формулируются цели, которые уже во многом достигнуты развитыми странами: диверсификация экономики; формирование мощного среднего класса; интенсивное развитие малого бизнеса до показателей развитых стран; формирование системы образования аналогичной уже существующей в развитых странах; инновационное развитие экономики и другие. По существу все сказанное - это примеры реагирования на сложившиеся проблемы, причем  примеры положительные. Сформулированные цели  в этом случае заданы не как абстрактные ценности, а четко определены во времени, то есть имеют черты плановых целей. Вся совокупность таких целей и представляет собой не что иное как  реформаторские цели.

Для достижения целей, как известно, необходимы определенные средства,  ресурсы. В плане социально-экономического развития России до 2020 года в отношении средств реализации  содержится определенная концептуальная новизна, которая неоднократно подчеркивалась в выступлениях Президента  и  Премьер-министра Российской Федерации.  

Дело в том, что для достижения отмеченных целей можно было опереться на опыт развитых стран, то есть использовать традиционную схему составления реформаторского плана: у одних стран взять одно, у других  - другое, причем с учетом  российских национальных ценностей и менталитета. Однако этот путь был отвергнут и использована новая идея, приведшая к формированию нетрадиционного вида реформаторского плани­рования.

Новая идея заключается в использовании метода государственной поддержки для реализации специфических реформаторских планов. Государство в этом случае само не  разрабатывает программ реализации поставленных целей, оно составляет программы поддержки по их реализации. Специфика таких планов и  средств их достижения может быть представлена следующим образом.

 Они направлены прежде всего  на  развитие  и поддержку не всех видов деятельности  коммерческих и некоммерческих фирм и предприятий, а лишь тех, в которых может быть получены конкурентоспособные результаты на международном уровне. Это вытекает из практики международного разделения труда, согласно которому одна отдельная страна не может успешно развивать все отрасли хозяйства. Но если экономика и инфраструктура отдельного государства нуждается в специализированном лидерском развитии, то заимствование чужого опыта  перестает быть  источником ее развития, таковым должны быть инновации. Понятно, что оптимизация структуры экономики и ее эффективности позволит успешно решать и социальные проблемы.

Каковы же инструменты реализации специализированных вариантов развития таких сфер общества как экономика, наука, образование? Такими инструментами могут быть стратегические планы развития соответствующих сфер государства и стратегические планы самих коммерческих и некоммерческих организаций. 

Государственная стратегия в таком случае заключается в создании  тех органов, служб, которые будут оказывать содействие инновационному варианту развития, ведь сами по себе они не возникнут. Задача государства и заключается в том, чтобы стратегический план его развития содержал необходимые  органы и службы, их размещение, масштабы, правовые основы функционирования и т.д.

Другой вид стратегических планов -  это планы развития самих фирм и  организаций, в которые закладывались бы  их инновационные  состояния, осуществлялись бы идеи, разрабатываемые в сфере специализированной прикладной  науки. Отметим, что оба вида этих планов сами по себе не входят в реформаторские планы, но без них невозможна реализация комплексной  реформы общества. Поэтому не случайно,  что  реформаторские планы названы программой развития России, а не стратегией развития, хотя на уровне субъектов федерации очень часто реформаторские планы называют стратегиями, что  и вносит определенный дезориентирующий  момент  в их осмысление.

Аналогичная ситуация имеет место и на уровне местного самоуправления: стратегии развития муниципальных образований – это тоже реформаторские планы, которые повсеместно именуются стратегиями.  Реальными же стратегиями на муниципальном уровне  выступают планы развития самих муниципальных образований (органов и служб) и стратегии коммерческих и некоммерческих организаций.

Литература

  1. Философский словарь [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.edudic.ru/fil/1081/ (дата обращения 16.03.2012)
  2. Юридический словарь [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.colecta.su/select.php?idf=1950 (дата обращения 16.03.2012)
  3. Википедия. Свободная энциклопедия [электронный ресурс] // Режим доступа: URL:  http://ru.wikipedia.org/wiki/%D1%F2%F0%E0%F2%E5%E3%E8%F7%E5%F1%EA%EE%E5_%EF%EB%E0%ED%E8%F0%EE%E2%E0%ED%E8%E5 (дата обращения 16.03.2012)
  4. Энциклопедия  менеджмента [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://www.pragmatist.ru/strategicheskie-preobrazovaniya/upravlenie-na-osnove-predvideniya-izmenenij.html (дата обращения 16.03.2012)
  5. Библиотека. Концепция социально-экономического развития РФ до 2020 года [электронный ресурс] // Режим доступа: URL: http://znamensk.info/biblioteka/pravitelstvo-kontseptsiya-razvitiya-rf/ kontseptsiya-sotsialno-ekonomicheskogo-razvitiya-rf-do-2020-goda.html (дата обращения 16.03.2012)
  • Power and society


Яндекс.Метрика