Institutionalization of state-corporation: problem statement

Skorobogackii V.V.

UDK 35
BBK 66.033.141

This article discusses the relationship between the model of public administration and social efficiency, highlighted ethakratical and socially oriented model. Details on the cause of the dysfunction of public administration, the trend of State-Corporation in the process of systemic transformation of the Russian society.

Keywords: State-Corporationdysfunction of Governmentcorruptionmodel of public administrationmodernization.

В современном мире существуют две модели государственного управления, которые с определен­ной степенью условности можно назвать этакратической и социально ориентиро­ван­н­ой. За каждой из моделей скрываются принципиальные, качественные различия в уровне и качестве развития экономики, культуры и социума (гражданского общества), обусловливающие социальную эффективность государственной политики в различных сферах жизни общества.

Этакратическая модель характеризуется директивным устройством власти, основанным на иера­р­хических отношениях господства и подчинения. Государственное управление образует здесь отдельную систему, обособленную от общества и возвышающуюся над ним. Общество выступает объектом направленных на него действий со стороны государственных структур. Для такой системы большое значение имеет различие между внутренними задачами, связанными с поддержанием и воспроизводством самой системы в каком-то заданном режиме (состоянии), и внешними задачами, возникающими в поле взаимодействия государства и общества. Осуществление внешних функций системы государственного управления, связанных с регулированием общественных отношений и решением задач социально-экономического и культурного развития, обеспечивается главным образом посредством силовых, принудительных и материальных ресурсов. Вертикальная организация структур и социальных взаимодействий задает способ социальной коммуникации, в рамках которого движение основных информационных потоков направлено от центра к периферии. Обратное же движение информации регулируется с помощью специальных фильтров, предназначенных для подавления «шумов», под которыми понимается все, что не соответствует официальному коду, торможения или блокирования информационных потоков. Соответственно, первостепенную роль в рамках данной системы государственного управления играют распорядительные, командные и административные ме­тоды управления.

Для социально ориентированной модели государственного управления характерен ком­муникативный тип власти, в основе которого лежат договорные отношения равноправных, свободных и конкурирующих акторов. Государственное управле­ние «встроено» в социальную политику, которую можно рассматривать как пространство взаимо­действия государства и общества, осуществляемого с целью решения общественно значимых задач. Круг этих задач, составляющий непосредственный предмет государственного управления, с течением времени меняется. Процесс отбора, решения и смены актуальных задач, образующий основное содержание политического курса правительства, направляется приоритетами, которые задаются обществом как основным «заказчиком» социальной политики. Для осуществления социальной политики первоочеред­ное значение имеют экономические, социальные, информационные и культурные ресурсы. Подчинение государственного управления задачам социальной политики предполагает горизонтальную организацию структур и социальных взаимо­действий. Социальная коммуникация характери­зуется относительным равноправием и свободой движения информационных потоков. Основная роль в осуществлении социально ориентированного государственного упра­вления отводится полити­ческим методам управления и согласительным процедурам.

Принципиальное различие этих моделей отчетливо проявляется при сопоставлении критериев эффективности государственного управления. В рамках этакратической модели ос­но­вными критериями эффективности государственного управления являются показатели, характеризующие соответствие режима функционирования системы заданным параметрам. В данном случае речь идет о внутренней эффективности системы, об оптимальном характере ее функционирования. К числу таких показателей оптимального функционирования системы государственного управления относятся финансовые (минимизация расходов на деятельность государственного аппарата, отсутствие нецелевого расходования бюджетных средств и т.п.) и административные (своевременное исполнение решений вышестоящих инстанций, соблюдение предписанных норм и правил и т.п.).

В рамках социально ориентированной модели критериями эффективности государственного управления являются внешние для системы показатели, характеризующие результаты социаль­ной политики. К их числу относятся: а) уменьшение политической неопределенности; б) формулировка однозначных правил поведения и контроль их исполнения; в) ограничение рисков, порождаемых внутренними конфликтами и/или угрозами внешней среды (вооруженные конфликты, экономические и финансовые кризисы, экология, климат и т.п.). Итоговым показателем эффективности является удовлетворенность населения общим ходом дел, повышение уровня согласия и солидарности в обществе, укрепление легитимности власти.

Существующая в настоящее время система государственного управления России соответствует этакратической модели, сложившейся в ходе становления индустриального общества. На характер функционирования данной системы серьезное влияние оказывают исторические особенности, присущие этой системе и складывавши­е­ся в течение ряда столетий, начиная с выхода на международную арену централизованного Московского государства. Сущностная черта этого государства, сохраняющаяся до сих пор благодаря воспроизводству базовых структур и институтов, – его колониальный характер. Возникнув в междуречье Оки и верхней Волги, Московское государство подобно архаическим прототипам (древние царства Египта, Месопотамии, Индии, Китая) получило вид Мегамашины. Под Мегамашиной понимается социальная организация авторитарного типа, которая характеризуется жестким иерархическим строением, вертикально ориентированными отношениями господства и подчинения, концентрацией власти как основного ресурса господства и управления на самом верху социальной пирамиды. Царь-перводвигатель Мегамашины рассматривается как посредник, замыкающий связь между высшим и низшим мирами, между «небом» и «землей». Благодаря этой связи космический (божественный) закон транслируется вниз, внося в царящий на земле хаос стройный порядок [1, с. 227-230]. Представление о божественном источнике царской власти, предполага­ю­щее наличие онтологической границы между иерархическим верхом социальной пирамиды, представленным царем-перводвигателем, и ее основанием, образуемым социальной массой подвластных, не следует сводить к «испарениям» религиозно-мифологического сознания порабощен­ного населения. У этого представления имеется вполне реальная основа, а именно: в социально-историческом контексте, обусловленном функциони­рованием Мегамашины, власть получает значение системного качества. В этом плане она выступает как социальная сила, которая не может быть достоянием тех или иных социальных групп, она принадлежит царю как символическому субституту общества как целого. Структурная выделенность и обособленность «царя» как верховного носителя власти подчеркивает реальную незавершенность связей общественного целого, его принципиальную раздробленность, «снимаемую» наличием символического знака.

Эти исторические особенности российской государственности, образующие ее социокультурный архетип, проявляются в деятельности государства в виде определенной совокупности установок, или предпочтений, окрашенных, как говорилось выше, в цвета отношения «метрополия – колония». Во-первых, недоверие государства к обществу, стремление к доминированию над ним, к подавлению конкуренции и утверждению монополии в принятии решений. Следствием данной установки является настороженное отношение к политике как таковой, к политическим институтам, методам и ресурсам в принятии и осуществлении решений. Во-вторых, можно говорить о наличии двух режимов управления – стабильного и нестабильного. В зависимости от внутренней и внешней обстановки осуществляется смена режима управления, переход от одного к другому [2, с. 84-85]. В-третьих, для российского общества характерно сосуществование (по принципу дополнительности) публичной и «теневой» систем управления. Каждая из них опирается на соответствующую базу институтов – по преимуществу формальных, в одном случае, и неформальных – во втором, а также массив социальных практик. Этот раскол приводит к слабой институционализации управления, придает ему иррегулярный характер, способствует широкому распространению авторитарных и волюнтаристских методов управления. Наконец, к числу традиций относят такую характеристику управления, как его неправовой характер, что выражается прежде всего в преимущественном (и зачастую неуместном) использовании административных, моральных и идеологических ресурсов и инструментов регулирования. Такой статус публичной системы управления делает критерием закона (законности) не право, а целесообразность того или иного рода, за которой чаще всего скрывается стремление правящей группы к сохранению доминирующего положения и контроля основных ресурсов государственной власти.

 

2.

Под дисфункцией обычно понимается отклонение поведения системы от первоначально заданных параметров, вызывающее как нарушение взаимодействия ее составных частей, так и рассогласование функционирования системы в целом. В рамках данной статьи мы будем рассматривать проблему дисфункций в качестве системного, обобщенного выражения неэффектив­ности упра­в­ления.

К числу основных дисфункций государствен­ного управления России можно отнести (1) его корпоративизацию, (2) непоследовательную и слабую социальную политику, (3) оборачивание целей правоохранительной деятельности, разрушение институциональных основ правопорядка, (4) бюрократический «коллапс» системы государствен­ного управления, (5) расширяющуюся по масштабам практику «ручного управления», непосредственного вмешательства высших должностных лиц федераль­ного и регионального уровня в действия руководителей среднего и, порой, нижнего уровня.

В качестве непосредственной предпосылки (причины) возникновения указанных дисфункций, на наш взгляд, выступает тенденция к корпоративиза­ции государства, то есть превращению его в государство-корпорацию. Последнее представляет собой устройство публичной власти, которое предполагает преимущественное использование этой власти и ее ресурсов для осуществления интересов социальных групп, получивших возможность контролировать основные ресурсы государства и действия его учреждений. Говоря проще, это государство, неформально ставшее частной собственностью социальных групп – коллективных членов корпорации, принципы организации и деятельности которой в целом соответствуют правилам, характерным для бизнес-компаний. Сохраняющиеся при этом формальные институты и полномочия публичной власти («государство») становятся во многом декоративным прикрытием фактического положения дел («корпорации»).

Историческим прототипом государства-корпорации является вотчинное государство, которое сложилось в рамках московско-русской Мегамашины в XIV-XVI веках на основе «первичного синкретизма социально-политических функций властвующей силы» [3, с. 345]. Базовое отношение вотчинного государства – «власть-собственность». Это феномен, который, с точки зрения Л. С. Васильева, составлял «имманентную специфическую сущность, квинтэссенцию всех неевропейских (незападных по происхождению) обществ в истории» [4, c. 100]. Его суть заключается в том, что «высшая власть рождает верховную собственность носителя с его аппаратом администрации» [там же]. Мы обращаемся к историческим образцам по следующим сообра­жениям. Во-первых, понятие «власть-собственность» широко используется в институциональном анализе динамики современной ситуации, ее политических и экономических факторов [5] без должного учета культурно-исторических особенностей и современной российской ситуации, и условий функционирования самого феномена «власть-собственность» на Востоке. На наш взгляд, механический перенос этой модели на современную российскую ситуацию непосредственно связан с интерпретацией «русскости» не просто как не-западной, не-европейской, но как несовместимой с ценностями европейской цивилизации, христианской по происхождению и по культурным ценностям. Но понятие «Восток» используется для обозначения культурно-исторического многообразия, которое при ближайшем конкретном рассмотрении само распадается на различные типы и виды. Восток – это и Дальний Восток (Китай, Корея, Япония), и Индия, и Средний Восток (Иран), и арабский Восток, и Израиль. Во-вторых, существует опасность чрезмерно упрощенного, «выпрямленного» толко­вания логики и природы той системной трансформации, которую советское/российское общество переживает в течение последних двадцати пяти лет, начиная с 1986 года. Идеологическими шаблонами стали уже представления о том, что либеральные политики, которые в начале 1990-х годов сменили у руля государственного управления партократию и по злому умыслу или недомыслию (это предмет для отдельной дискуссии) допустили разграбление государственной собственности олигархами и криминальными «авторитетами», были на рубеже 2000-х годов оттеснены от власти «настоящими» патриотами-государственниками, выходцами из спецслужб. Сегодня этим знаком «либерализм» стоящие у власти метят любую оппозицию, как в 1990-е годы оппозицию именовали «красно-коричневой».

С нашей точки зрения, процесс системной трансформации общества был обусловлен общим контекстом перехода от индустриального к информационному состоянию и необходимостью кардинальных перемен, вызванных изменившимися условиями межгосударственной конкуренции не только в военно-политической сфере, но и в области экономики, культуры, обеспечения прав и свобод человека. В силу стихийного и обвально-катастрофического характера процесса системной трансформации в 1990-е годы сложился олигархический режим, напоминающий по структуре феномен «власть-собственность» и основанный на возможности прямого и обратного обмена административных и политических статусов на частную собственность (капитал). Как и XVI веке, этот обмен и вытекающее из него право владения были условными и опосредствованными специфической санкцией государства. Для помещика таким условием была военная служба, для «олигарха»-собственника – исполнение «обязан­ностей», связанных с участием в делах государства-корпорации. В силу этого предпринятое в начале 2000-х годов отлучение «провинившихся» олигархов от собственности (и, соответственно, от власти) прошло относительно безболезненно, было сведено к юридической процедуре.

Внесли ли 2000-е годы что-то новое в структуру и функции государства-корпорации, каким оно сложилось в 1990-е годы? Скорее всего, речь может идти об его институциализации как во внутреннем, так и во внешнем плане. Появление неформальных правил-конвенций, упорядочивающих и регули­рующих сложную, многоуровневую, подвижную и насыщенную конфликтами интересов систему внутрикорпоративных отношений, сопровождалось достижением согласия в сфере взаимоотношений с гражданским обществом. Между государством и гражданами сложился некий договор, предполага­ющий непосредственную связь между гражданами, с одной стороны, и государством в лице его главы (так называемого «лидера нации») – с другой. И в этом можно увидеть современное прочтение монархически-самодержавного принципа XVII века, в соответствии с которым царь – это носитель земской, народной власти, «народный заступник и избранник» [6, с. 359-361]. Именно имидж «лидера нации», возглавляющего Народный фронт, стал идеологическим основанием легитимации существующего политического режима. Ценой этого неформального договора стало исчезновение реальной политики и резкое сокращение границ политического поля, вызванное законодательным изменением системы выборов в Государственную Думу, глав субъектов федерации, организационно-правового статуса политических партий и некоммерческих (неправительственных) организа­ций. Политика как процедура открытого согласования позиций и скрывающихся за ними интересов с участием (потенциально) широкого круга граждан, а также сам институт политиков как посредников между государством и гражданами оказались чужеродными по отношению к государству-корпорации.

Будучи тенденцией в процессе изменения устройства государства и его функций, вызванных кардинальных изменением внутренней и внешней среды, государство-корпорация может обрести реальность под действием своеобразного аттрактора, который представляет собой московско-русская Мегамашина, ставшая в ходе исторического процесса культурно-политическим кодом отечественной государственности. Государство эпохи Ивана Грозного или первых Романовых кажется далеко отстоящим от нас во времени, но реинкарнация этого государства, пережитая российским обществом в 1930-1980-х годах, не оставляет места для благодушия. Говорить о возможном повторении этого сценария заставляет ряд явлений в жизни нашего государства: упрощенное понимание сущности государства и его роли в современном мире, отказ от использования политических институтов и технологий в государственном управлении, «виртуализация» политики и персонификация политических процессов и отношений, задание нарочито размытых ориентиров социального и экономического развития, сведенных к абстракциям с нулевым содержанием («гражданское общество», «рынок», «средний класс», «демократия» и т.п.).

Но дело не только в исторической перспективе, при всей важности вопросов будущего. Тенденция к государству-корпорации препятствует реализации того потенциала социально-экономического, культурного и человеческого развития, который существует в настоящее время. Одним из главных препятствий на этом пути выступает коррупция, которая представляет собой системное выражение дисфункций государственного управления. Данная трактовка коррупции показывает ее системную связь с многоуровневыми процессами, происходящими во всех сферах жизни общества – в экономике, в политике, гражданской жизни, государственном управлении. Коррупцию можно рассматривать как способ легитимации власти в условиях институционального распада, сопровождающегося глубоким кризисом культуры, разложением и фак­тическим бездействием духовных ценностей и норм, сервилистской окраской массового социального поведения, правовым нигилизмом и культом силы в общественных отношениях [7, с. 228].

Наличие глубоких исторических корней и системных связей с институтами современного общества делает коррупцию опасной болезнью государственного организма, которая может привести к его перерождению в криминальное государство. Во всяком случае, борьба с ее проявлениями на тех или иных уровнях государственного управления, в тех или иных его сферах, отличающихся криминогенным характером, к конечному успеху не приведет.

В таком деле, как борьба с коррупцией, важны политические задачи – модернизация госу­дарственного управления, социальных и политических институтов, экономики, образования, человеческого капитала. Их поэтапное выполнение будет способствовать кардинальному обновлению страны. Но не менее важны и задачи «технические» – изменения в законодательстве, новые требования к служебному поведению государственных служащих, контроль их доходов и доходов членов их семей, совершенствование законодательного регулирования процедур распределения государственных заказов и заключения государственных контрактов, эффективность адресной поддержки в социальной сфере. Только при сочетании политических и «технических» задач, системном подходе к проблеме коррупции можно контролировать ее рас­пространение и создавать условия, обеспечива­ющие минимизацию этого негативного явления, угро­жающего устоям государственной и гражданской жизни.

Борьба с коррупцией – только одна из стратегических задач, связанных с коренной перестройкой основ нашей государственности, в том числе структуры государственного управления, чтобы привести его социальную эффективность в соответствие с уровнем развития цивилизации, качества жизни, обеспечить осуществление прав и свобод человека. Чтобы отвечать требованиям XXI века, современное государство может быть только правовым и социальным.

Литература

  1. Мамфорд Л. Миф машины. Техника и развитие человечества. М.: Логос, 2001. 408 с.
  2. Прохоров А.П. Русская модель управления. М.: Журнал «Эксперт», 2002. 376 с.
  3. Пресняков А.Е. Московское царство // Пресняков А.Е. Российские самодержцы. М.: Книга, 1990. С. 323-434.
  4. Васильев Л.С. Восток и Запад в истории (основные параметры проблематики) // Альтернативные пути к цивилизации. М.: Логос. 2000. С. 96-114.
  5. Административные реформы в контексте властных отношений. Москва, РоссПЭН, 2008. 368 с.
  6. Домников С. Д. Мать-земля и Царь-город. Россия как традиционное общество. М.: Алетейа, 2002. 672 с.
  7. Скоробогацкий В.В. Социокультурный анализ власти. Екатеринбург: УрАГС, 2002. 288 с.

 

Bibliography

  1. Mamford L. The myth of the machine. Technology and development of mankind. M.: Logos, 2001. 408 p.
  2. Prokhorov A.P. Russian model of management. M.: “Ekspert” Magazine, 2002. 376 p.
  3. Presnyakov A.E. The Moscow Kingdom // Presnyakov A.E. Russian autocrats. M.: Kniga, 1990. P. 323-434.
  4. Vasilyev L.S. East and West in the history (the main parameters of the perspective) // Alternative ways to civilization. M.: Logos. 2000. P. 96-114.
  5. Administrative reforms in the context of power relations. Moskow, RossPEN, 2008. 368 p.
  6. Domnikov S.D. Мать-земляиЦарь-город. Россия как традиционное общество. M.: Aleteya, 2002. 672 p.
  7. Skorobogackii V.V. Sociocultural analysis of power. Ekaterinburg: UrAGS, 2002. 288 p.
  • Power and society


Яндекс.Метрика