The reformation of a symbol or the symbolic reform of power? (practical experience of the administrative reform in russia in 2005-2010)

Sonina E.O.

UDK 342.9
BBK 67.401

The article covers the problems of changing ideological-symbolic context of the administrative reform implementation in conditions of modernization. Analyzing the transition practice in the sphere of public management in 2005-2010 the author tries to identify the consequences and ways of overcoming the contradictions occurred between the ideological and symbolic presentation of the Russian power in politics.

Keywords: administrative reformideologicalmodernizationsymbolic presentation of power.

В 2008 году произошло содержательное обновление Концепции административной реформы, приведшее к продлению сроков ее реализации до 2010 года. Причина такого обновления - не только ставшее традиционным для российской политической действительности невыполнение поставленных на начальном этапе процесса государственных преобразований задач. Сменился идейно-символический контекст реформ в России. Новым трендом, аккумулируемым в политическом процессе Властью, стала модернизация. В трактовке Власти она означает обеспечение лидерских позиций российского государства в мире путем инновационного развития экономики, информатизации практически всех сфер жизни российского общества, стимулирования рынка идей. [1] Но модернизация – это не просто технология или определенная программа действий, необходимых для достижения поставленных целей. Модернизация – это прежде всего теория, систематизирующая «методологические регулятивы» [2, с. 7] исследования закономерностей развития переходных обществ. Для конвертации теоретико-методологических модернизационных идейных концептов в рабочие идейные проекты, обеспечивающей смысловое и функциональное обновление политической системы, необходимо выполнение целого ряда условий. В этом отношении роль государственного управления как связующего Власть и Общества звена исключительна. Оно обеспечивает функциональное включение аккумулируемых в политическом процессе идей и целевых установок развития, поддерживая процессы ценностного обновления на различных уровнях политической системы.

Отправной точкой идейного обновления политической системы является концептуальное переосмысление содержательного и функционального наполнения отдельных ее элементов и обеспечивающих их взаимодействие процессов. В рамках административной реформы выбор NPA – модели в качестве идейной базы концепции, а также включение в нее в 2008 г. дополнительных направлений, связанных с обеспечением информатизации сферы государственного управления, полностью отвечают требованиям модернизации. Относительно государственного управления модернизация означает не только повышение  уровня его эффективности за счет качественно новых форм предоставления государственных услуг. Парадигмальный статус NPA–модели требует переосмысления самой сути государственного управления. Новая парадигма государственного управления, сохраняя постулат высокой ответственности, смещает акцент с вертикального принципа организации управленческих отношений на функциональный. Содержание управленческого процесса оказывается зависимым от содержания социальной проблемы, решить которую можно только при помощи ресурсов государственной власти.

Применительно к российской политической действительности нормативно закрепленного определения государственного управления на данный момент нет. Если опираться на Концепцию административной реформы, то большая часть запланированных мер ориентирована на государственных служащих как основной объект реформы. Принятый в 2004 году Федеральный закон «О государственной гражданской службе» определяет государственную службу как  «профессиональную деятельность граждан РФ … по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ» [3]. Но такое понимание государственной гражданской службы укладывается в традиционные представления о направленности процесса государственного управления – от власти к обществу, а не наоборот. Кроме того, для оценки эффективности административной реформы используется только один интегральный показатель - индикатор GRICS, рассчитываемый Всемирным банком. Остальные показатели ориентированы на оценку деятельности аппарата государственного управления (существующее общественное мнение относительно деятельности органов исполнительной власти, снижение административных барьеров для малого и среднего бизнеса и т.д.) [4]. Весь контекст административной реформы указывает на инструментальное понимание государственного управления как деятельности, обеспечивающей ресурсно-технологическую поддержку государственной политики в определенном направлении. Но если анализировать поставленные перед государственным управлением задачи административная реформа (создание условий для развития институтов гражданского общества, стимулирование предпринимательской деятельности путем снижения административных барьеров) связана с политическим процессом, в рамках которого решаются задачи политического управления, обусловленные необходимостью обеспечения легитимации российской Власти. В рамках одной концепции одновременно соседствуют взаимоисключающие идейные представления о содержательном и функциональном наполнении процесса государственного управления, приводящие к его смысловой размытости в политической реальности.

Помимо концептуального переосмысления процесса реформирования, необходимым фактором идейного обновления политической системы является наличие соответствующей социальной базы, социальных акторов предметно воплощающих новые идейные концепты в практике повседневной жизни. Модернизация как процесс начинает работать только при условии смены типа мышления задействованных в модернизационных процессах людей, наличии «новаторского» социального слоя. Применительно  к политическому процессу это означает появление «здоровой» оппозиции [5], которая не только критикует правительство, но ищет, обсуждает и предлагает пути решения проблем на консенсусной, компромиссной основе. Для государственного управления смена типа мышления его акторов связана со значительным ускорением темпов принятия решений, даже если этот процесс достаточно жестко регламентирован. В сегодняшней российской реальности мы не наблюдаем ни первого, ни второго. И причина здесь кроется в выбранной технологии реализации административной реформы.

В России сложилась практически неискоренимая традиция: преобразование всей системы социальных отношений посредством преобразования системы государственного управления. Со времен введения петровской Табели о рангах Власть проблему социального обеспечения реформ решала однозначно – путем создания «привластного» социального слоя, сам факт появления которого символизировал новый этап масштабного реформирования. Но установки данного слоя должны были носить зависимый, подчиненный характер. Чиновничество, номенклатура, бюрократия с точки зрения выполняемых ими  по отношению к процессу государственным преобразованиям функций оставались все тем же «кафтаном», но только прошитым другими нитками. Функционально они должны были обеспечить легитимацию аккумулируемых Властью идей. И как только «привластный» слой не справлялся с возложенными функциями – он подвергался жесткой критике, неизбежно приводящей к всестороннему перекраиванию системы государственного управления. В русле данной традиции выбор государственных служащих в качестве объекта административных преобразований на современном этапе оказывается вполне логичным. Но ситуация серьезно осложняется одним, не учитываемым Властью обстоятельством.

Частота смены идейных ориентиров и целей реформ привела и элиту, и общество в состояние «стихийного самотека». Российское общество утратило на современном этапе чувство уверенности и стабильности. В итоге - жесткое сопротивление со стороны социальных слоев и групп государственным идейным проектам. Единственным катализатором и фактором принятия решений на уровне личностного сознания оказывается инстинкт самосохранения. Установка на самосохранение приводит к индивидуализации жизни, которая очень жестко преломляет социальные идеалы, тем более, когда они приобретают властно-политический оттенок. Любые идеалы и идейные проекты оказываются актуальными лишь настолько, насколько касаются непосредственно личности и ее интересов. Каждая попытка со стороны Власти утверждения нового видения укоренившихся социальных явлений и процессов воспринимается российским обществом весьма болезненно, как посягательство на достигнутые личные свободы и социальные гарантии. Российское население, независимо от статуса социальных акторов, на сегодняшний день вовсе не собирается быть более аскетичным ради сколь угодно выгодных долгосрочных целей. Оно не готово конвертировать свои права и свободы в обязанности гражданина, вменяемые государством под знаменем новых парадигм или концепций развития. Изменить эту ситуацию мерами только административного порядка, путем регламентации или повышения требований к уровню образования претендентов на «привластные» должности вряд ли представляется возможным.

Концептуальная неопределенность государственного управления, размытость его границ в повседневной практике политической жизни общества, отсутствие социальной базы административной реформы в ее модернизационном варианте, сопротивление общественного сознания крупным идейным проектам, инициируемым Властью, подкрепляются символической неопределенностью государственного управления в российской политической системе. Для политической системы и государственного управления основным модернизационным концептом является демократизация. Она предполагает включение целого механизма процедур, обеспечивающих общественное участие в порядке государственного управления. Открытию каналов гражданского участия должны способствовать меры, связанные с электронной формой предоставления государственных услуг, антикоррупционной политикой, качественным изменением информационной политики реформы. Но данные меры реализуются на фоне демонстрации традиционных для российской политической системы методов государственного управления, предполагающих наличие вертикали власти, центрированность управленческих решений, концентрацию управленческих рычагов в руках руководителя, являющегося знаковой, символической фигурой. Практически данные методы реализуются путем выражения политического недоверия эпохальным управленческим фигурам, создания атмосферы напряжения в определенной сфере управленческого воздействия (актуализация угрозы масштабного сокращения, реструктуризации целой подсистемы государственного управления и т.д.). Установка на оптимизацию функций органов исполнительной власти, формирование эффективных механизмов противодействия коррупции абсолютно не совместима и с дворцовым величием институтов, посредством которых презентует себя Власть в повседневной жизни. Они словно призваны самим контрастом с убогими многоэтажками и скудным бытом сакрализовать власть и ее обладателей [5]. Учреждения-дворцы возводят каждое управленческое действие в разряд священных, ритуализируя процесс государственного управления. Стремление Власти перевернуть его идейное содержание вступает в неизбежный конфликт с символической представленностью государственного управления в повседневной жизни. Играя ценностями традиционалистского толка, предметно воплощая их в каждой форме управленческого воздействия, Власть только утверждается в своем символическом величии.

Противоречие идейной и символической презентаций государственного управления, его ролевая, содержательная неопределенность по отношению к политической системе, одновременное стремление Власти посредством государственного управления решить вопросы управления политического – все это провоцирует конфликтные тенденции на уровне общественного сознания. Границы между государственным управлением и политикой практически стираются. Как результат, пространство политического размывается, политика проникает в сферу «повседнева». Но такое проникновение не означает снижение порога отчуждения общества и Власти. И бытовые проблемы, и проблемы личной несостоятельности (отсутствие работы, семьи и т.д.) становятся политикой и неизбежно проецируются на Власть и ее агентов. Благодаря сосредоточенным в руках Власти ресурсам она воспринимается как источник всех благ, но одновременно Власть остается источником и всех неприятностей. Поэтому наиболее рациональной и безопасной стратегией действий в отношении Власти является сохранение хотя бы видимости подчинения и лояльности [6, с. 161]. Власть и общество переходят в параллельные, не пересекающиеся плоскости. Они не отчуждены друг от друга абсолютно. К каждой идейной новации Власти общество относится как к данности, считаться с которой следует, но конвертировать ее установки в личные ценностные ориентации совсем не обязательно.

Такое параллельное сосуществование общества и Власти, ставшее результатом идейно-символического противоречия административной реформы, может быть интерпретировано как взаимовыгодный союз. Но опора на государственное управление как ресурс управления политического рискует оказаться миной замедленного действия для Власти – она лишается источников обновления. И смысл здесь не только в утрате Властью легитимного признания. Смена идейного концепта ее существования есть результат не только внутренних тенденций и противоречий. Идейная переориентация государственных преобразований - это зачастую ответ на изменения внешней среды. И данные изменения на современном этапе для российской Власти приобретают характер вызова. Это связано не только с процессами глобализации, многочисленными конфликтами социокультурного толка, которые эти процессы сопровождают, угрозой утраты национальной идентичности, борьбой за политический статус в глобализирующемся мире. Проблема обусловлена не столько содержанием перемен, сколько скоростью, с которой эти перемены происходят. Теперь важно не просто разрешить конфликтную ситуацию по факту ее возникновения, а вовремя диагностировать причины данной ситуации с тем, чтобы конфликт не приобрел эскалирующий характер. Инструментальное подведение государственного управления под задачи политического порядка может ввести Власть в режим самоуничтожения. Растрачивая колоссальные ресурсы на решение текущих задач, сущностно подменяя ими реально существующие проблемы, реализуя административную реформу без пересмотра ее смыслового содержания, находясь в параллельном с обществом режиме сосуществования, Власть серьезно рискует оказаться несостоятельной перед решением проблем, имеющих катастрофичные для нее последствия. И одно сакраментальное «А король-то голый!», как карточный домик, разрушит всю символическую конструкцию Власти.

Литература

  1. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации// Российская газета. 2009. 13 ноября; Медведев Д.А. Россия, вперед! [электронный ресурс]. Режим доступа: URL:  http://www.gazeta.ru/comments/2009/09/10_a_3258568.shtml (дата обращения 08.10.2009 г.)
  2. Федотова В.Г. Неклассические модернизации и альтернативы модернизационной теории // Вопросы философии.  2002. № 12. С. 3-21.
  3. О государственной гражданской службе: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (в ред. 14 февраля 2010 г.)// Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст.3215.
  4. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2005 – 2008 годах: Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации № 1789-р от 25.10.2005 г. (в ред. от 10 марта 2009)// Собрание законодательства РФ. 2005 г. № 46. Ст. 4720.
  5. Кульпин Э.С. Альтернативы российской модернизации, или реставрация Мэйдзи по-русски // ПОЛИС. 2009. № 5. С.  158-169.
  6. Ершов Ю.Г. Основные политико-идеологические проблемы становления Российской государственности [электронный ресурс]. Режим доступа: URL: http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=316 (дата обращения 11.11.2010 г.).
  7. Клеман К. Новые социальные движения в России// Административные реформы в контексте властных отношений: опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе/ под ред. А. Олейника и О. Гаман-Головутиной. М.: РОССПЭН, 2008. C. 144-174.

Bibliography

  1. The RF President’s message to the RF Federal Assembly // The Rossiiskaya Gazeta. 2009. November 13; Medvedev D.А. Come on, Russia! [e-resource]. Access mode: URL:  http://www.gazeta.ru/comments/2009/09/10_a_3258568.shtml (application date 08.10.2009).
  2. Fedotova V.G. Non-classical modernization and alternatives of modernization theory // Philosophy issues.  2002. № 12. P. 3-21.
  3. On  state civil service: Federal law of July 27, 2004.  № 79-FL (edited February 14,  2010) // A collection of the RF legislation. 2004. № 31. Art.3215.
  4. The concept of administrative reform in the RF in 2005-2008: approved by the RF Government regulation № 1789-r of 25.10.2005 (edited by March 10, 2009)// A collection of the RF legislation. 2005. № 46. Art. 4720.
  5. Kulpin E.S. The alternatives of the Russian modernization, or a Russian-style Meiji restoration  // POLIS. 2009. № 5. P. 158-169.
  6. Yershov Yu.G. The main political-ideological problems of the Russian national identity development [e-resource]. Access mode: URL: http://chinovnik.uapa.ru (Application date 11.11.2010).
  7. Klemann К. New social movements in Russia // Administrative reforms in the context of power relations: the practical experience of post-socialist transformations in the comparative perspective / edited by A. Oleinik and O. Gaman-Golovutina. М.: ROSSPEN, 2008. P. 144-174.
  • Power and politics



  • Pages in printed issue: 23 - 26
Яндекс.Метрика