The historic background of social assistance to population (exemplified by the Perm zemstvo in the late XIX century)

Polyakovskaya N.M.

UDK 9(с)1
BBK 63.3(2)522-3

The aim of this article is to study the positive historical experience of local government in the social sphere. Although research is limited to one province – Perm, but it is with this example that you can see multi-faceted work of local zemstvos on maintaining social stability during the modernization of society. Local self-government practices may be relevant to the modern model of the welfare state.

Keywords: zemstvohistorical experienceself-governmentdistrict council social worksocial stability.

Сегодня актуальной проблемой нашего общества является построение социального государства, назначение которого, согласно 7 ст. Конституции, состоит в проведении политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Среди многочисленных задач социального государства можно выделить следующие:

  • поддержание социально незащищенных категорий населения;

  • охрана здоровья;

  • поощрение благотворительной деятельности;

  • культурные программы и др.

Активное участие в оказании разнообразных видов социальной помощи сегодня принимают органы местного самоуправления. Именно на них возлагаются основные функции по социальной защите населения. Местное самоуправление является одним из проявлений народовластия, которое предполагает самостоятельное решение населением широкого круга вопросов локального характера, связанных с жизненными интересами людей, их повседневными заботами.

Обязательным атрибутом современного социального государства является наличие гражданского общества, демократических институтов, а также главенство права во всех сферах жизни. Встав на этот путь, наше государство уже имеет позитивный национальный опыт социальной работы в дореволюционных земских органах самоуправления.

Земства стали результатом проведения в России во второй половине XIX в. буржуазной модернизации. Развитие местного капитализма потребовало частичной децентрализации власти, и решение местных хозяйственных и социальных проблем было передано общественным органам самоуправления. Особенность земских органов заключалась в том, что они сформировались еще до окончательного построения в России капитализма, при отсутствии гражданского общества. В этом вакууме они сами стали источниками развития капитализма и зарождения местной инициативы. Именно поэтому А.И. Солженицын называл земства «демократией малых пространств» [1, с. 48]. и считал их опыт работы бесценным.

Земства должны были улучшить жизнь населения на местах, а также сохранить социальное равновесие в сословном обществе. Для предотвращения социального взрыва земства проводили в жизнь «теорию малых дел». Автором этой теории был народник Я.В. Абрамов. Он считал, что практическая помощь народу станет основой построения нового справедливого общества. Абрамов предполагал, что, в отличие от «больших дел», направленных на изменение существующего строя, надо заниматься конкретной помощью населению. Он писал: «Из этих маленьких дел слагается жизнь миллионов, от них сплошь и рядом зависит благосостояние и жизнь многих и многих» [2, с. 17]. Эта теория предполагала инициативность и подвижничество населения в решении местных нужд. Именно земства стали исторически адекватным ответом на новые потребности общества.

Основное внимание земств было сосредоточено на мерах по организации местного хозяйства и быта, а также социального обслуживания населения. По Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. в компетенцию земств входили «дела, относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам» [3, № 40457]:

  1. Заведывание имуществами, капиталами и денежными сборами земства.

  2. Устройство и содержание принадлежащих земству зданий, сооружений и путей сообщения, содержимых за счет земства.

  3. Меры обеспечения народного продовольствия.

  4. Заведывание земскими благотвори-тельными заведениями и прочими мерами призрения; способы прекращения нищенства; попечение о построении церквей.

  5. Управление делами взаимного земского страхования имущества.

  6. Попечение о развитии местной торговли и промышленности.

  7. Участие, преимущественно в хозяйствен-ном отношении и в пределах, законом определенных, в попечении о народном образовании, о народном здравии и о тюрьмах и т. д. [3]

В земстве власть законодательно закрепила допущение общественной и частной инициативы. Местное самоуправление возникало в России сверху, октроированным способом. Власть переложила многие социальные функции на местные общественные органы.

Взяв на себя социальное обслуживание населения, земства в своей деятельности были ограничены бюджетом. Финансовая система земств строилась на основе «Временных правил для земских учреждений по делам о земских повинностях» 1864 г. с изменениями 1893 г., «Положения о земских учреждениях» от 12 июня 1890 г. и «Правил о составлении, учреждении и исполнении земских смет и раскладок», а с 1899 г. – «Устава о земских повинностях». Земствам предоставлялось право облагать особым налогом доходы с торгово-промышленных заведений, с частновладельческих и надельных крестьянских земель, с других недвижимых и движимых имуществ в городах и уездах. Основным источником формирования земского бюджета был налог на землю. Положение 1864 г. не вводило земства в систему государственных учреждений, поэтому государство снимало с себя бюджетное бремя по финансированию различных экономических и социально-культурных мер для местного населения. Местное самоуправление вынуждено было взять на себя обеспечение тех народных потребностей, которые оказались непосильны для власти. Недостаточность местного земского бюджета компенсировалась частной инициативой. Огромную роль здесь играли частные пожертвования, местная благотворительность – именно через них во многом удалось осуществить финансирование социальных программ. Меценатство было конкретным воплощением идеи «малых дел», самоорганизации местного общества, а так как земства пользовались доверием в народе, то это станет основой для частных пожертвований.

Особенностью земской системы социальной помощи было то, что она носила адресный характер, решала конкретные местные проблемы. Именно земства создали такие элементы общественной жизни, как народное образование, здравоохранение, социальное призрение, агрономическое обслуживание крестьянского населения. В этих сферах деятельности земства начинали с нуля, не имея исторического опыта. Будучи ближе к народным массам и лучше понимая их нужды, земские органы создали программу по улучшению социального положения населения.

Прежде всего, это касалось медицинского обслуживания населения. До создания земских органов самоуправления медицинскую помощь местному населению оказывало несколько ведомств. Городские больницы в уездах и губерниях принадлежали приказам общественного призрения, которые были созданы еще в XVIII в. Крестьянское население в медицинском отношении обслуживалось ведомством государственных имуществ и уделов. В Пермской губернии этими вопросами занималось еще и горное ведомство.

Поскольку население медицинской помощью в основном не пользовалось, земства начали свою деятельность в сфере здравоохранения практически с нуля. Для них главной задачей стало создание системы общедоступной, неотложной медицинской помощи населению. Пермское земство активно пошло в этом направлении. Прежде всего, заслугой местных органов самоуправления было создание новой формы организации медицинской помощи – врачебных и фельдшерских участков. Именно они позволили приблизиться вплотную к реальным проблемам народа. Также полезным начинанием земств было устройство для детей яслей-приютов на летнее время. Впервые эта инициатива была выдвинута Пермским съездом врачей, по его инициативе в губернии к 1898 г. было создано 12 яслей [4, с. 504]. Они станут одним из способов борьбы с детской смертностью.

Значительным завоеванием земства станет зарождение санитарной службы. Пермская губерния будет в этом деле зачинателем – здесь впервые в России появится должность санитарного врача. Будет создано медико-статистическое бюро для изучения распространенных среди населения заболеваний. Земство вынуждено было заняться санитарным делом в связи с тяжелыми условиями жизни сельского населения, высокой заболеваемостью и смертностью. Например, Пермское губернское земское собрание создало специальную комиссию, состоящую из земских врачей с целью:

  1. исследования санитарных условий Пермской губернии;

  2. изучения причин наиболее распространен-ных в губернии болезней;

  3. выяснения недостатков гигиены жилых зданий и т. д. [5, с. 96]

Сама постановка проблем и создание подобной комиссии свидетельствуют о грамотном и целенаправленном подходе к решению проблемы.

Конечно, земство было бессильно решить все проблемы медицинского обслуживания населения, но серьезным социальным успехом местных органов самоуправления являлись бесплатное лечение в больницах (оно было введено в 1890 г. в десяти уездах Пермской губернии) [6, с. 385], а также бесплатная раздача лекарств неимущим больным [6, с. 402]. Усилиями земских врачей в практику вошли прививки, были предотвращены многие эпидемии. К концу века медицинской помощью будет охвачено все местное население.

Серьезной проблемой для населения Пермской губернии были и пожары, которые приносили большие убытки, особенно крестьянам. Земства и здесь встанут на защиту местных жителей – будет создана земская противопожарная служба, которая будет существовать на добровольных началах. В Пермской губернии пожарные дружины с участием населения стали вводиться в 1898 г., а к началу XX в. их было 234 [7, с. 8]. Дружины существовали на добровольных началах, в их состав к XX в. входило около 12000 человек [7, с. 8].

Большая работа проводилась органами земского самоуправления в области социального обеспечения и социальной поддержки целого ряда категорий населения. В дореволюционной России земства являлись основными институтами социальной защиты населения в сфере социального призрения. В компетенцию земств входило строительство и содержание богоделен, устройство сиротских приютов, домов призрения для душевнобольных.

В земствах впервые были созданы приюты для малолетних преступников [8, с. 22]. В то время земство еще не выработало определенной программы по общественному призрению, поэтому направления деятельности формировались по мере возникновения проблемы.

Активная работа велась по профилактике обнищания населения. В частности, создавались ссудно-благотворительные капиталы, эмеритальные кассы. Их средства шли на материальную поддержку населения, ремонт и постройку домов. Эмеритальные кассы выплачивали пенсии земским служащим, а также в случае потери кормильца оказывали материальную помощь его семье. В земстве существовала практика выдачи единовременных пособий к различным праздникам.

Одним из приоритетных направлений земской деятельности станет школьное дело. Именно земская школа станет важнейшим элементом культурного развития населения, особенно крестьян. В дореформенное время в деревнях школы были в основном помещичьи, либо церковно- приходские. Земства создали истинно народную школу, сделали ее доступной населению. По данным земской статистики, на начало XX в. в Пермской губернии насчитывалось около 1000 земских школ против 66 школ министерства народного просвещения и 220 церковно-приходских школ [9, с. 66]. Земства проводили большую просветительскую работу: устраивались воскресные курсы, публичные народные чтения. Создавались библиотеки для населения – первая была создана в Екатеринбургском земстве в 1882 г. [10, с. 547] .

Важнейшим моментом в образовательной деятельности земств станет создание системы профессиональной подготовки для крестьян. Особенно важно это было в условиях модернизации общества, когда население болезненно адаптировалось к новому капиталистическому укладу. Так, в Красноуфимском уезде реальное училище было переориентировано на подготовку специалистов более востребованных в этом регионе профессий (здесь стали готовить техников и специалистов по аграрному делу). Это способствовало и предупреждению обнищания населения в условиях быстрого развития капитализма [11, с. 253].

Большое внимание земство уделяло экономическому положению населения – без этого усилия местных органов в сфере образования, медицины и других областях общественной жизни были бы бесполезны. Деятельность земств в этом направлении была особенно важной в период ломки традиционной формы ведения крестьянских хозяйств и перехода их к фермерской модели. Интересную программу экономической деятельности разработало Чердынское земство Пермской губернии в 1889 г. Программа включала в себя следующие мероприятия:

  1. помощь крестьянам в деле покупок земли при посредстве Крестьянского банка и содействие облегчению земельно-арендных сделок.

  2. способствование сбыту продукции по подрядам и поставкам для казенных, земских и общественных учреждений.

  3. ознакомление населения с более рациональными способами ведения хозяйства, содействие устройству сельскохозяйственных школ, чтений, ферм, опытных полей, выставок и т. д. [12, с.168]

Пермское земство к 90-м гг. также предприняло мероприятия по агрономической деятельности. Предполагалось:

  1. уезды разделять на однородные в естественно-историческом и сельскохозяйственном отношениях районы и в каждом устраивать опытное поле или фермы для выработки наиболее целесообразных способов ведения хозяйства.

  2. знакомить население с новыми машинами и орудиями, породами скота и т. д. [12, с. 170]

Для Екатеринбургского и Пермского уездных земств одним из способов социально-экономической помощи горнозаводскому населению станет поддержка кустарных промыслов, развитых в этих регионах. Так, кустарям предоставлялась возможность пользоваться заводскими гидравлическими и паровыми двигателями. Для них снижался транспортный тариф, организовывались склады. [13, с. 34]

Среди социальных мероприятий местных органов самоуправления необходимо выделить и развитие сельского кредита. Создавались ссудно-сберегательные товарищества с участием земского капитала, были открыты кассы мелкого кредита. В 1893 г. в Пермской губернии был создан кустарно-промышленный банк, который сразу стал самым популярным сельским банком в России. Он был учрежден на средства, пожертвованные земством в честь 25-летия царствования императора Александра II. Банк выдавал ссуды в основном ремесленникам, не пользовавшимся наемным трудом, а также артелям кустарей. Размеры ссуды определялись в зависимости от суммы годового производства заемщика. Она выдавалась под 8% годовых на срок до трех лет с возможной пролонгацией до шести месяцев [14, с. 17]. Ссуды использовались в основном на приобретение сырья, дерева и т. п. Операции банка Пермского губернского земства были направлены на поддержку и развитие мелкого кустарного производства и содействовали адаптации этой категории населения к условиям рыночной экономики.

Итак, земства, располагавшие скудным бюджетом, скованные в правовом отношении, не получающие государственной поддержки, оказались в России единственным институтом, взявшим на себя ответственность за поддержание социальной стабильности населения. Земский опыт свидетельствует о том, что в России во второй половине XIX в. начала складываться эффективная система, способная обеспечить социальную защиту нуждающимся членам общества. Именно это имел в виду А.И. Солженицын, когда писал о том, что земства – «это самое жизненное и самое наше верное, ибо отстоит в нашей местности: неотравленные воздух и воду, наши дома, квартиры наши, больницы, ясли, школы, магазины, местное снабжение и будет живо содействовать росту местной экономической инициативы» [1, с. 4].

Литература

1. Солженицын А. И. Как нам обустроить Россию. Посильные соображения //Советский писатель. М., 1990.

2. Абрамов Я. В. Преувеличенные обвинения // Неделя. 1885. №4 9. 3. ПСЗ. Собр. второе. Т. XXXIX. Отдел. первое. № 40457.

3. ПСЗ. Собр. второе. Т. XXXIX. Отдел. первое. № 40457.

4. Систематический сборник постановлений Пермского губернского земского собрания. Пермь, 1904. Вып. II.

5. Сборник Пермского земства. 1872.

6. Пермская земская неделя. 1907. № 1.

7. Журналы Пермского губернского земского собрания XXIII очередной сессии. Пермь, 1894.

8. Сборник Пермского земства. 1901. № 6.

9. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. СПб., 1900. Т.1.

10. Абрамов Я. В. Замечательный деятель// Неделя. 1893. № 8.

11. Веселовский Б. Б. История земства за сорок лет. Т. 2. СПб., 1900.

12. Приложение к журналу №1 Пермского уездного комитета. Сборник Пермского земства. 1889. №4.

13. Исторический обзор и современное положение учреждений мелкого кредита в России в связи с предложениями о мерах к развитию. СПб., 1902. 

Bibliography

1. Solzhenitsyn А. I. How should we develop Russia? Feasible considerations // Sovetskyi pisatel. М., 1990.

2. Аbramov Ya. V. Overstated accusations.// Nedelya. 1885. №4 9.

3. PTA. Second assembly. V. XXXIX. First part. № 40457.

4. A systematic collection of the Regulations of the Perm gubernial territorial assembly, Perm, 1904. Issue II.

5. A collection of Perm zemstvo. 1872.

6. Permskaya zemskaya nedelya. 1907. № 1.

7. The journals of the Perm territorial assembly of the XXIII regular session. Perm, 1894.

8. A collection of Perm zemstvo. 1901. № 6.

9. Veselovskyi B.B. The history of zemstvo for 40 years. SPb., 1900. V. 1.

10. Аbramov Ya. V. A remarkable public figure // Nedelya. 1893. № 8.

11. Veselovskyi B.B. The history of zemstvo for 40 years. SPb., V. 2.

12. Supplement to the Journal №1 of the Perm district committee. A collection of Perm zemstvo. 1889. № 4.

13.A historic overview and modern status of the small loan institutions in Russia with reference to offers on development measures. SPb., 1902.

  • Social responsibility of the State and business


Яндекс.Метрика