Некоторые направления развития полномочий Федеральной миграционной службы

Третьякова Ж.Ю., Хвастунов К.В.

УДК 30
ББК 66.041

В статье освещаются вопросы административно-правового статуса Федеральной миграционной службы и предлагаются изменения в законодательство с целью его реформирования.

Ключевые слова: миграцияполномочияправовой статусФМС России.

Одной из важных задач, стоящих перед современной Россией, является организация цивилизованной миграции, позитивно влияющей на экономическую и демографическую ситуацию в стране. В условиях глобального экономического кризиса разрешение данной задачи становится еще более необходимым. Эффективная миграционная политика становится одним из приоритетных направлений деятельности нашего государства.

В последнее время это нашло свое выражение в принятии ряда федеральных законов и иных нормативных правовых актов, направленных на реализацию законных интересов мигрантов – иностранных граждан и лиц без гражданства, а также защиту российского общества и государства от незаконной миграции. Кроме того, в ходе административной реформы был создан самостоятельный федеральный орган исполнительной власти – Федеральная миграционная служба (ФМС ) России, которая осуществляет правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции с 2004 года.

ФМС подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации, субординационная связь с которым выражается в наделении министерства рядом контрольно-координационных полномочий по отношению к федеральной службе. По сути, ФМС стала «правопреемником» упраздненных паспортно-визовой службы органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы МВД России [1].

Тем не менее, Федеральная миграционная служба обладает статусом самостоятельного федерального органа исполнительной власти. Реализация государственных функций в сфере миграции в период становления ФМС России наглядно продемонстрировала необходимость совершенствования управленческой деятельности по организации надлежащего контроля за миграционными процессами и расширения компетенции ФМС России как центрального звена государственных органов, наделенных полномочиями в данной сфере.

Первоочередным этапом в расширении административно-правового статуса ФМС явилось наделение органа юрисдикционными полномочиями по предупреждению и пресечению незаконной миграции. Так, с 2006 года органам ФМС России законодателем предоставлены полномочия: по рассмотрению дел об административных правонарушениях в области миграции (ст. 23. 67 КоАП РФ), по применению доставления (п. 15 ч. 1 ст. 27. 2 КоАП РФ), по составлению протоколов об административных правонарушениях (п. 15 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ) [2]. В тот же период ФМС России отнесена к числу органов, на вооружении которых находится боевое ручное стрелковое и холодное оружие, что подчеркивает правоохранительный характер деятельности службы и возможность самостоятельно выполнять возложенные на нее задачи [3].

Должностным лицам органов ФМС России предоставлены законодательные гарантии их деятельности путем установления ответственности за неповиновение их законному распоряжению (требованию) (ч. 3 ст.19.3 КоАП РФ). ФМС переданы полномочия МВД России по применению депортации к иностранным гражданам [4]. С 2008 года ФМС включена в перечень органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ [5].

Являясь одним из основных компонентов компетенции органа исполнительной власти, нормотворческая деятельность представляет собой «важнейшую правовую форму управленческих действий» [6, с.190] и наделяет орган исполнительной власти самостоятельностью и независимостью в осуществлении предоставленных полномочий. Уже на втором этапе реформирования статуса службы в 2007 году ФМС определены дополнительные задачи, такие как реализация общей стратегии государственной политики в сфере миграции и совершенствование нормативно-правового регулирования [7]. Отметим, что это стало закономерным шагом и ранее предлагалось в правовой литературе [8, с.22]. Результатом расширения административно-правового статуса ФМС России стала активная нормотворческая деятельность органа по принятию правовых актов, регламентирующих применение норм и оказание услуг в сфере миграции.

Все вышесказанное позволяет сделать вывод, что предоставленные ФМС России полномочия значительно шире полномочий федеральной службы, а «…статус ФМС имеет тенденцию к возрастанию его значимости и самостоятельности» [9, с.49]. Тем не менее, это не повлекло за собой изменения подведомственности службы МВД России, хотя идея выведения Федеральной миграционной службы из-под контроля МВД России поддерживалась в 2007 году Президентом РФ В.В. Путиным, который в одном из своих выступление отметил: «Вызывает, конечно, вопрос нахождения миграционной службы в МВД России. Мы не хотели делать это резко, и я не уверен, что сейчас это сделаем, но в целом, конечно, постановка вопроса правильная» [10].

Представляется, что в целях совершенствования управленческой деятельности с учетом происходящих политических и социально-экономических процессов правовой статус ФМС России подлежит дальнейшему реформированию в следующих направлениях:

1. На современном этапе статус ФМС, обусловленный ее задачами, функциями, полномочиями надведомственного характера, организацией деятельности, однозначно можно охарактеризовать как статус самостоятельного правоохранительного органа. Повышение правового статуса ФМС инициирует вопрос о придании ей организационно-правовой самостоятельности, как органу, осуществляющему нормативно-правовое регулирование и реализующему функции государственного контроля и надзора, а также оказания государственных услуг. Очевидно, что такой орган должен занимать «независимое» положение применительно к отраслевой системе управления и поэтому находиться в непосредственном ведении Президента РФ.

К этому уже имеются определенные предпосылки: в настоящее время ФМС занимает промежуточное положение в системе федеральных органов исполнительной власти по объему и характеру предоставленных ей полномочий, которые значительно шире полномочий федеральной службы. Ряд полномочий ФМС соответствует полномочиям федерального министерства. Кроме того, как правило, руководство деятельностью государственных структур, для которых правоохранительная деятельность является не факультативной, а основной, осуществляет непосредственно Президент РФ.

Считаем, что эффективный контроль и надзор в сфере миграции с целью ее упорядочения и придания ей цивилизованного характера на основе четкой миграционной политики возможен лишь в результате создания органа исполнительной власти, непосредственного подчиненного Президенту РФ. ФМС должна обладать не только мобильностью и оперативностью правотворческой деятельности, но и равной по объему компетенцией с иными федеральными органами исполнительной власти, в том числе с МВД России.

2. Положение о Федеральной миграционной службе закрепляет смешанный принцип комплектования кадров органов ФМС России сотрудниками органов внутренних дел, федеральными государственными служащими и работниками. Оно устанавливает, что до принятия соответствующих федеральных законов лица начальствующего состава органов внутренних дел, проходящие службу в ФМС России, состоят в кадрах органов внутренних дел РФ, имеют, как правило, специальные звания «внутренней службы» и прикомандировываются к Федеральной миграционной службе. Однако, несмотря на включение в штат ФМС сотрудников органов внутренних дел, проведения в службе реорганизационных мероприятий по созданию подразделений иммиграционного контроля и специальных учреждений, предназначенных для временного размещения иностранных граждан, не имеющих законных оснований для пребывания в РФ ряд полномочий принудительного характера, направленных на обеспечение режима пребывания в РФ иностранных граждан, в сфере миграции (например, административное задержание, административное выдворение иностранного гражданина за пределы РФ) по-прежнему уполномочены осуществлять органы внутренних дел.

Очевидно, что для решения задач по предупреждению и пресечению незаконной миграции должностные лица ФМС как правоохранительного органа государственной власти должны быть законодательно наделены властными полномочиями, в том числе по применению мер административно-правового принуждения

Ряд указанных полномочий должностных лиц ФМС содержится в КоАП РФ и иных федеральных законах, другие – не имеют прямого законодательного закрепления. К последним следует отнести, например, предоставление права проверять документы у граждан при наличии установленных законом обстоятельств; предоставление права вызывать граждан и должностных лиц по делам и материалам, находящимся в производстве у сотрудников ФМС России; применять физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, также другие полномочия, которые «есть часть компетенции правоохранительного органа, носящей в большей степени властный, принудительный характер» [11, с.52]. Именно перечисленные полномочия позволяют правоохранительному органу эффективно реализовывать стоящие перед ним задачи путем незамедлительного реагирования на нарушения законности и содержатся в отдельных законодательных актах об этих органах.

На сегодняшний день в виду отсутствия федерального закона, закрепляющего весь комплекс полномочий ФМС, должностные лица службы осуществляют свою деятельность на основании Закона РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О милиции» [12], хотя сотрудниками милиции не являются. В данном случае о привлечении должностных лиц органов ФМС России, состоящих в кадрах органов внутренних дел, к выполнению задач милиции должен выноситься приказ (распоряжение) руководителя органа ФМС России [13]. В этом случае на них распространяются обязанности и права, гарантии правовой и социальной защищенности, а также ответственность, предусмотренные для сотрудников милиции. Таким образом, сотрудники органов внутренних дел (а не милиции), прикомандированные к ФМС России, получают легальное право на осуществление полномочий милиции без отдельного законодательного их закрепления. В то же время у государственных гражданских служащих ФМС России указанные полномочия отсутствуют.

Подводя итог всему вышесказанному, отметим, что значимым условием обеспечения легитимной деятельности федеральной службы выступает подготовка и принятие специального федерального закона, закрепляющего принципы деятельности и систему органов ФМС России, определяющего права, обязанности, социальную защиту должностных лиц органов ФМС России наряду с другими элементами их административно-правового статуса. Указанный закон определит и правовые рамки принудительной деятельности должностных лиц органов ФМС.

За принятием указного закона следует ожидать дальнейшее логичное расширение правового статуса ФМС России. Компетенция ФМС, выполняющей ведущую и координирующую роль в сфере миграции, должна охватывать все контрольно-надзорные и правоприменительные полномочия по реализации миграционной политики РФ. Органам ФМС России должны быть переданы полномочия, осуществляемые органами внутренних дел по применению административного задержания лиц, привлекаемых к административной ответственности за нарушение миграционного законодательства, и полномочия по исполнению административного выдворения иностранного гражданина за пределы РФ. Необходимо рассмотреть вопрос о включении в перечень видов контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу, иммиграционный контроль, и наделить полномочиями по учету иностранных граждан, въезжающих в РФ, ФМС России [14].

Предложенные изменения правого статуса ФМС, на наш взгляд, позволят оптимизировать деятельность службы, поскольку будут способствовать ее устойчивому, централизованному и оперативному функционированию, повысить эффективность реализации ею своих задач, что в свою очередь позитивно скажется на миграционной привлекательности нашей страны дл иностранцев.

Литература

1. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 года № 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы" // СЗ РФ. 2004. № 30. Ст. 3150.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года № 195-ФЗ (в ред. от 11 ноября 2009 г.,) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 1; 2009. № 45. Ст. 5267.

3. Федеральный закон от 13 декабря 2009 года № 150-ФЗ «Об оружии» ( в ред. от 14 марта 2009 г.) // СЗ РФ. 1996. № 51. Ст. 5681; 2009. № 11. Ст. 1261.

4. Федеральный закон 25 июля 2002 года № 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (в ред. от 23 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3032; 2008. № 30 (ч.2). Ст. 3616.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2003 года № 199 "Об утверждении Положения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации и перечня федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решение о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации" (в ред. от 12 ноября 2008 г.) // СЗ РФ. 2003. № 15. Ст. 1369; 2008. № 46. С. 5361.

6. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма, 2004.

7. Указ Президента РФ от 21 марта 2007 года № 403 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики"// СЗ 2007. № 13. Ст. 1540.

8. Ванюшин Я.Л. Конституционное право на гражданство и роль органов Федеральной миграционной службы в его реализации. Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Омск, 2006.

9. Жданов Н.М. Федеральная миграционная служба в полицейской системе государства (вопросы становления, правового положения и направления деятельности)// Полицейское право. 2007. № 1.

10. Официальный сайт Российского информационного агентства "РИА Новости" – http://www.rian.ru. от 13 сентября 2007 года.

11. Гайдов В.Б. О некоторых полицейских полномочиях сотрудников правоохранительных органов // Полицейское право. 2007. № 1.

12. Закон РФ от 18 апреля 1991 года № 1026-1 "О милиции" ( с изменениями от 15 июля 2009 года) // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1991. № 16. Ст. 503. СЗ РФ. 2009. № 31. Ст. 3997.

13. Приказ МВД России от 29 июля 2005 года № 505 "О привлечении к выполнению задач милиции лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, не являющихся сотрудниками милиции, а также стажеров во время испытательного срока" // Бюллетень нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, 2005. № 32.

14. Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 года № 94 "О видах контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2008. № 8. Ст. 750; Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 года № 77 "Об утверждении Правил учета в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию Российской Федерации (в том числе лиц, ищущих убежище), следующих транзитом через территорию Российской Федерации, и взаимодействия органов пограничного контроля и органов иммиграционного контроля при его осуществлении" // Собрание законодательства РФ. 2008. № 8. Ст. 735.