Improvement perspectives of an organization managing municipal entities property according to the concepts of neoinstitutionalism

Demidov E.I.

UDK 332.13
BBK 65.44-14

To reach common goals of managing municipal property within the framework local problems solving it is necessary to organize effective cooperation of local administrations, organizations of municipal and sometimes private sector of economy. Methodology of neoinstitutionalism on the basis of external and internal transaction cost analysis allows to the author to make a conclusion about the necessity to coordinate the activity of the above mentioned subjects using the principles of outsourcing and integrated organizational structures.

Keywords: outsourcingmunicipal propertyneoinstitutionalismorganizational structuresorganizationintegrated structurestransaction costmunicipal property management.

В соответствии с неоинституциональным подходом иерархия на основе формальных отношений «власти – подчинения» рассматривается лишь как одна из форм организации трансакций между экономическими субъектами, наравне с рыночной координацией и установлением контрактных отношений. Такая форма организации взаимодействия представляет собой частный случай механизмов минимизации так называемых трансакционных затрат, то есть затрат на осуществление рыночного взаимодействия экономических субъектов [1, 2].

Небесплатность рыночных трансакций обусловлена необходимостью поиска информации о ценах и качестве товаров и услуг, проведения переговоров об их условиях, контроля добросовестности их выполнения партнерами, а в случае нарушения условий соглашения со стороны контрагентов – усилиями по получению соответствующей компенсации потерь. В этой связи совершение сделок может требовать значительных затрат и сопровождаться серьезными потерями. Эти издержки и получили название «трансакционных». Часть такого рода затрат, которую можно считать предварительной, относится к моменту до совершения сделки (например, расходы на сбор информации), другая приходится на момент ее оформления (переговоры и заключение контракта), третья носит постконтрактный характер (меры по обеспечению исполнения обязательств контрагентами, меры по восстановлению нарушенных прав собственности).

В той мере, в какой механизм прямого, директивного управления позволяет экономить трансакционные издержки, фирма (или координация в форме иерархии) вытесняет координацию на основе рыночных трансакций.

Однако следует выделить еще один вид издержек, трансакционных по своей природе, – это так называемые внутренние трансакционные издержки. Они возникают в связи с тем, что лицо, принимающее решение о создании организации, не только выбирает между рынком и контрактной системой, а еще и учитывает возможность сделать данную трансакцию частью внутрифирменной иерархии. К ним следует отнести издержки, возникающие в связи с формированием внутрифирменной структуры: затраты на внутрифирменное управление и координацию деятельности всех структурных подразделений компании в рамках общей стратегии.

Указанные затраты неизбежно возрастают ввиду усложнения условий среды, роста масштабов деятельности организаций. Сложность структуры организации, большое количество уровней управления ведет к неспособности оперативного принятия решений и, как следствие, снижению способностей гибко реагировать на меняющиеся условия среды, использовать возможности и минимизировать угрозы. В этой связи целесообразно говорить об определении границ эффективного применения иерархических механизмов контроля и координации деятельности лиц, работающих над достижением общих целей.

Эффективность механизмов координации на основе иерархии, как показал Р. Коуз, определяется границей, где издержки рыночной (ценовой) координации сравниваются с издержками централизованного бюрократического контроля. До этой границы выгодна иерархия, после — рынок [3].

Методология неоинституционального подхода объясняет эволюцию структур формальных организаций. Анализ существующих тенденций в сфере организационного проектирования свидетельствует, что в условиях стабильного внешнего окружения эффективным был механистический подход, при котором приоритет отдавался специализации по технологическому принципу. По мере роста динамизма среды, связанного с ростом требований потенциальных потребителей к разнообразию и качеству потребляемых товаров, процессами глобализации, сопровождаемой, с одной стороны, усилением международного разделения труда, с другой – обострением международной конкуренции, произошло смещение акцентов в сторону формирования так называемых адаптивных структур. Характерной особенностью относящихся к категории адаптивных дивизиональных и матричных структур является попытка соединения двух принципов департаментализации: традиционного функционального деления организации и ориентации на потребителя.

Следует, однако, отметить, что при использовании указанных подходов, по-прежнему, не исключается традиционный способ вертикального разделения управленческого труда в сфере координации разнородной специализированной деятельности, т.е. построения системы координации по иерархическому принципу. В этой связи дальнейшее повышение динамизма и необходимость учета большого количества факторов среды привело к появлению новых концептуальных подходов к проектированию организаций. Ряд исследователей выделяет так называемые сетевые организации и виртуальные организации.

Ф. Котлер и Р. Ачол так определяют понятие «сетевая организация»: «коалиция взаимозависимых специализированных экономических единиц со своими целями (независимые фирмы или автономные организации), которые действуют без иерархического контроля, но задействованы в системе с общими целями, через многочисленные горизонтальные связи, взаимную зависимость и обмен» [4].

Р. Патюрель трактует сетевую организацию как организацию и поддержание совокупности связей между независимыми организациями в соответствии с потребностями и ожиданиями партнеров и деловой конъюнктуры [5, с. 76-81].

Построение сетевых организаций осуществляется путем аутсорсинга, то есть ликвидации собственных бизнес-процессов и перенос функций по их осуществлению за пределы организации, если затраты на их приобретение у сторонних производителей при сопоставимом или более высоком качестве превышают собственные затраты на поддержание данных процессов. Менеджеры при таком подходе к организации, по сути, осуществляют координацию и контроль совокупности внешних связей. Опыт функционирования компаний розничной торговли, построенных по такому принципу (например, компания H&M's), свидетельствует о беспрецедентной гибкости ее стратегии низких издержек по сравнению с аналогичными традиционно организованными фирмами.

Необходимо выделить следующие характерные черты такого подхода к построению организаций [6]:

  • непостоянный характер функционирования элементов,

  • осуществление связей и управленческих действий на базе интегрированных и локальных систем и телекоммуникаций,

  • взаимоотношения со всеми партнерами и другими заинтересованными организациями на основе серии соглашений, договоров и взаимного владения собственностью,

  • образование временных альянсов организаций в смежных областях деятельности,

  • частичная интеграция в материнскую компанию и сохранение отношений собственности до тех пор, пока это считается выгодным.

По мнению Б. Мильнера сетевые организации эффективным образом сочетают в себе специализацию функциональных структур, автономность и инициативность дивизиональных и гибкость в оперировании ресурсами и полномочиями, характерную матричным структурам [6].

Наиболее перспективным концептуальным подходом к построению организаций является создание виртуальных структур на основе принципа размытости границ между уровнями управления, функциональными областями, равно как и географических барьеров. По сути, это симбиоз командных структур и сетевых организаций, выстраиваемый, в отличие от указанных видов структур, на временной основе. Примером такой организации является Ikea. Компания взаимодействует с поставщиками, предоставляя лизинговые и консалтинговые услуги, а также использует новый подход в обслуживании клиентов, переложив на них функции доставки и сборки предлагаемой продукции.

Для достижения общих целей управления муниципальной собственностью необходима организация эффективного взаимодействия различных специализированных субъектов, к числу которых относятся подразделения местных администраций, осуществляющие базовые функции муниципального управления, а также организации муниципального и, в ряде случаев, частного секторов экономики, создаваемые для производства муниципальных товаров и услуг, использующие в качестве экономической основы своей деятельности муниципальные активы.

Существующий в настоящее время подход к управлению муниципальной собственностью предполагает непосредственное участие муниципального образования в организации производства товаров и услуг, относящихся к категории общественных благ, связанных с решением вопросов местного значения, а, следовательно, и владение специфическими производственными активами, необходимыми для его осуществления. При этом задачи организации управления муниципальной собственностью решаются в рамках классических механизмов построения формальных организаций, обеспечивающих координацию индивидуальных или коллективных действий подразделений местных администраций и организаций муниципального сектора экономики по использованию муниципального имущества на основе делегирования властных полномочий и ответственности по вертикали «власти-подчинения». Указанные процессы сопровождаются формированием многоуровневых структур управления, которые характеризуются сложной архитектурой процессов.

Процессы основной деятельности в сфере управления муниципальной собственностью заключаются в осуществлении функций оперативного и текущего управления путем реализации правомочий владения, пользования и распоряжения в отношении отдельных объектов муниципальной собственности. Данные процессы обусловлены необходимостью производства муниципальных товаров или услуг в связи с решением вопросов местного значения и ориентированы на обеспечение имущества необходимого количества, в нужном месте и в нужное время по допустимой цене.

Необходимость осуществления функций оперативного и текущего управления муниципальными активами в рамках органов местного самоуправления и муниципальных организаций определяется выбранной формой использования муниципальных активов и связана с принятием решения «покупать или производить» при решении задач обеспечения населения муниципального образования товарами или услугами в рамках решения вопросов местного значения.

Координация процессов производства муниципальных товаров на основе иерархии и владение специфическими активами, необходимыми для производства муниципальных товаров и услуг, обеспечивают минимизацию затрат на осуществление рыночных трансакций по выбору поставщика. Кроме того, в этом случае сводится к нулю риск недобросовестного поведения со стороны сторонних производителей таких товаров, заключающийся в возможности снижения качества или попытки неконтролируемого повышения цен и тарифов.

Между тем, попытка централизации указанных функций ведет к значительному росту внутренних затрат на осуществление функций текущего и оперативного управления муниципальными активами. Владение специфическими активами ограничивает гибкость и оперативность принятия решений по распределению муниципальных активов с учетом приоритетов инвестирования отдельных направлений деятельности по решению вопросов местного значения в связи с меняющимися потребностями местного населения.

При аутсорсинге производства муниципальных товаров или услуг муниципальные активы могут использоваться в их неспецифической форме, то есть в виде денежных средств, направляемых на оплату приобретаемых муниципальных товаров или услуг. При этом отпадает необходимость координации процессов приобретения, использования и множества видов ресурсов, оборудования, то есть в управлении муниципальным имуществом в виде индивидуально определенных вещей.

Таким образом, необходимо обеспечить выбор оптимальной формы использования муниципальных активов. Выбранный вариант организации должен обеспечивать экономическую эффективность функционирования системы управления муниципальными активами и гарантировано обеспечивать достижение целей управления муниципальной собственностью.

Различные виды муниципальных товаров или услуг обладают различными характеристиками в отношении особенностей их потребления и уровня специфичности активов, необходимых для их производства. Данное обстоятельство может обусловливать необходимость использования различных подходов к организации процессов управления муниципальными активами, используемыми в их производстве.

Производимые муниципальными образованиями товары или услуги можно классифицировать по основаниям принадлежности к категориям общественных благ (потребление которых носит коллективный характер и характеризуется неисключаемостью отдельных лиц из процесса их потребления) и частных благ (товары или услуги, потребление которых индивидуально). При этом важно также идентифицировать различия в отношении субъектов, которые выступают заказчиками и непосредственными плательщиками производителю таких товаров или услуг. Кроме того, существенное значение в рассматриваемом нами случае будут играть различия в уровне специфичности используемых для их производства активов.

Полученная классификация муниципальных товаров и услуг по указанным выше основаниям приведена в приложении 1.

Ресурсы муниципальных образований ограничены. Данное обстоятельство, очевидно, обусловливает необходимость выбора направлений их использования в рамках полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые обеспечат максимальный социально-экономический эффект для населения муниципального образования. Муниципальные активы должны направляться исключительно на решение проблем, решение которых невозможно без участия органов местного самоуправления.

Товары и услуги, являющиеся по своим свойствам частными благами, заказчиком которых являются индивидуальные потребители или домохозяйства, не обладающих высоким уровнем специфичности используемых при их производстве активов, должны производиться в рамках частного сектора экономики. Используемые в рамках таких направлений деятельности муниципальные активы должны быть переориентированы и направлены на формирование имущественного потенциала производства товаров, требующего участия органов местного самоуправления.

Для товаров, заказчиком которых является муниципальное образование и производство которых не предполагает использование высоко специфичных активов, риск недобросовестного поведения со стороны потенциальных поставщиков минимален. В этой связи наиболее эффективным способом координации производства товаров или услуг, относящихся к данной категории, являются рыночные трансакции. Наиболее эффективным способом их организации будет аутсорсинг, приобретение на основе рыночных трансакций или контрактных отношений. Затраты на осуществление трансакций по их приобретению будут ниже трансформационных затрат и затрат на координацию при их производстве внутрихозяйственным способом.

В свою очередь отдельные товары первой и третьей групп характеризуется высоким уровнем специфичности используемых в их производстве активов. Это, в частности, относится к услугам, являющимся продуктами естественных монополий: газо-, водо- и электроснабжение. Передача функций по оказанию таких услуг частному сектору экономики создает условия для злоупотреблений со стороны их производителя. В ситуации, когда имеет место монопольное владение специфическими ресурсами, может возникать оппортунистическое поведение со стороны поставщика.

В отношении муниципальных товаров, требующих специфических активов, вне зависимости являются ли их заказчиком администрация муниципального образования или частные лица, координация субъектов, задействованных в их производстве, требует соответствующих механизмов защиты трансакций. Такими механизмами могут являться формирование вертикально интегрированных корпоративных структур с долей муниципального образования в уставном капитале, создание муниципальных предприятий или муниципальных бюджетных учреждений.

Сравнительный анализ указанных форм использования муниципальных активов при организации производства муниципальных товаров и услуг, относящихся к категории общественных благ, свидетельствует, что наиболее предпочтительным вариантом является создание организаций в форме открытого акционерного общества. При этом следует отметить следующие преимущества такого подхода:

  1. замещение части используемых для производства муниципальных товаров и услуг муниципальных активов частными;

  2. отказ от владения специфическими активами, возможные направления использования которых ограничены строго определенными видами производства, и переход к управлению совокупностью активов в их стоимостном выражении. Объектом управления становятся не индивидуально определенные объекты муниципальной собственности, а совокупность активов в их стоимостном выражении. Данное обстоятельство значительно минимизирует функции текущего и оперативного управления муниципальным имуществом;

  3. сохранение контроля над принимаемыми создаваемым хозяйственным обществом решений.

Таким образом, для обеспечения необходимой гибкости и экономической эффективности управления муниципальной собственностью на смену традиционным механистическим структурам управления должны прийти современные адаптивные сетевые организации на основе принципов публично-частного партнерства, предусматривающие использование аутсорсинга производства муниципальных товаров и услуг, а также широкое использование механизмов формирования корпоративных структур с участием частных и муниципальных активов. Использование такого подхода, помимо прочего, обеспечивает разнообразие оснований для дифференциации деятельности по производству муниципальных товаров или услуг: пространственный, по виду производимых товаров или услуг, категории потребителей и т.д. При этом за счет минимизации объема функций текущего и оперативного управления активами затраты на координацию процессов управления активами оказываются значительно ниже, чем при организации производства муниципальных товаров и услуг внутрихозяйственным способом и использовании для организации управления традиционных функциональных или дивизиональных структур.

Приложение 1. Классификация муниципальных товаров и услуг и рекомендуемые формы использования муниципальных активов при их производстве

Вид блага

Потребитель товаров или услуг

Заказчик и плательщик за потребляемые товары или услуги

Уровень специфичности используемых в производстве товара или услуги активов

Примерный перечень муниципальных товаров

Рекомендуемый способ организации производства и оптимальная форма использования муниципальных активов

1

2

3

4

5

6

Товары или услуги, являющиеся общественными благами

 

Население муниципального образования

 

Администрация муниципального образования

Высокий уровень специфичности

Уличное освещение

Публично-частное партнерство, формирование корпоративных структур с участием муниципального образования

Администрация муниципального образования

Низкий уровень специфичности

Благоустройство, ремонт дорожного фонда

Аутсорсинг, использование муниципальных активов в форме средств городского бюджета для приобретения услуг

Домохозяйства

Население муниципального образования (домохозяйства)

Низкий уровень специфичности

Вывоз бытовых отходов, ремонт жилого фонда, благоустройство придворовых территорий

Приватизация, отказ от использования муниципальных активов

Товары или услуги, являющиеся частными благами

 

 

Индивидуальные субъекты

 

Население муниципального образования (индивидуальные субъекты)

Низкий уровень специфичности

Услуги пассажирского транспорта,

Приватизация, отказ от использования муниципальных активов

Население муниципального образования (индивидуальные субъекты)

Высокий уровень специфичности

Водо-, электро-, теплоснабжение

Публично-частное партнерство, формирование корпоративных структур с участием муниципального образования


Литература

  1. Капелюшников Р.И. Экономическая теория прав собственности. М., 1990.

  2. Уильямсон О. Экономические институты капитализма: Фирмы, рынки, «отношенческая» контрактация: Пер. с англ. СПб, 1996.

  3. Коуз Р.Г. Фирма, рынок и право. М.: Дело ЛТД, 1993.

  4. Коттлер Ф., Ачол Р. Маркетинг в условиях сетевой экономики // Маркетинг и маркетинговые исследования в России. № 2. 2000.

  5. Патюрель Р. Создание сетевых организационных структур // Проблемы теории и практики управления. 1997. № 3. С. 76-81.

  6. Мильнер Б. Теория организаций (Курс лекций). М., 1998.

Bibliography

  1. Kapelyushnikov R.I. Economy theory of property rights. M., 1990.

  2. Williamson O. Economic institutes of capitalism: firms, markets, “relationship” counteractation: Transl. from English. St.Petersburg, 1996.

  3. Cose R.G. Firms, market and law. M., Delo Ltd, 1993.

  4. Cottler F., Achole R. Marketing in the conditions of integrated economy // Marketing and marketing research in Russia. №2. 2000.

  5. Patyurel R. Development of integrated organizational structures // Problems of theory and practice of management. 1997. №3. P.76-81.

  6. Milner B. Theory of organizations (Course of lectures). M., 1998.

  • Control of social-economic development of districts


Яндекс.Метрика