Generel strategy of municipal property management: key aspects of its elaboration and realisation

Vassin V.V. , Fominykh K.A.

UDK 347.23
BBK 67.400.74

“Strategy-2020” defines the long-term goals for sustainable improvement of human wellbeing. Under such conditions a transfer from the reproduction of municipal services on a simple scale to their adaptation regarding the potential requirements of the population is needed. And according to the new tasks the local bodies’ property potential should be fully transformed. The suggested approaches to elaborating and realizing the strategy of the municipal property management allows for allocating municipal assets following the new priorities while maximizing the general efficiency of using them.

Keywords: methods of strategy elaborationmunicipal propertystrategic managementstrategy of managementmunicipal property management.

Новые приоритеты и ориентиры долгосрочного развития Российской Федерации лежат в плоскости устойчивого повышения благосостояния населения. Основной стратегической целью является достижение уровня экономического и социального развития, соответствующего статусу России как ведущей мировой державы XXI века, с привлекательным образом жизни, занимающей передовые позиции в глобальной экономической конкуренции и надежно обеспечивающей национальную безопасность и реализацию конституционных прав граждан. В 2015-2020 годах Россия должна войти в пятерку стран-лидеров по объему ВВП (по паритету покупательной способности).

Достижение этой цели подразумевает обеспечение уровня доходов и качества жизни россиян к 2020 году, сопоставимого с показателями США и стран Европы. Это означает высокие стандарты личной безопасности, доступность высококачественных услуг образования и здравоохранения, необходимый уровень обеспеченности жильем, доступ к культурным благам и высокий уровень экологической безопасности [1].

Многие аспекты решения указанных задач относятся к вопросам местного значения, поэтому разрабатываемые в соответствии с вышеназванным документом стратегии социально-экономического развития муниципальных образований на период до 2020 года детализируют и конкретизируют целевые установки с учетом территориальных особенностей.

На основе анализа «стратегического» люка, то есть разрыва между желаемым и фактическим уровнем благосостояния населения, необходима разработка действий органов местного самоуправления, ориентирующих экономику на инновационный тип развития в соответствии с установленными приоритетами. Потенциал органов местного самоуправления и организаций муниципального сектора экономики, характеризуемый их способностью обеспечивать необходимые масштабы деятельности, а также соответствие производимых муниципальных товаров или услуг потребностям населения и установленным стандартам качества, должен быть адаптирован к новым целям и задачам.

Стратегический потенциал в целом может быть как условно положительным, так и условно отрицательным. Положительный стратегический потенциал представляет собой возможность организации реализовать поставленные стратегические цели без привлечения дополнительных ресурсов или организационно-технических и социально-экономических преобразований. Отрицательный стратегический потенциал выражает дополнительные потребности организации в ресурсах для реализации стратегических целевых установок.

В соответствии с новыми ориентирами развития избыточный потенциал отдельных направлений деятельности должен быть сокращен, в то время как потенциал иных направлений, имеющих более приоритетное значение, должен наращиваться.

В этих условиях стратегическое управление муниципальной собственностью предполагает переосмысление подходов к управлению муниципальной собственностью: переход от оптимизации использования имущества в рамках сложившихся подсистем и направлений деятельности органов местного самоуправления к созданию гибких механизмов адаптации имущественного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и подведомственных им организаций путем распределения активов между видами деятельности в составе муниципального сектора.

Учитывая вышесказанное, ключевыми задачами разработки и реализации стратегии управления муниципальной собственностью в современных условиях являются:

1) выбор состава видов экономической деятельности, подлежащих осуществлению с использованием муниципальных активов;

2) идентификация приоритетов инвестирования отдельных видов деятельности, определяющих последовательность удовлетворения их потребностей в материальных и финансовых ресурсах;

3) определение объема активов, дополнительно необходимых для их дальнейшего развития.

Активы муниципальных образований ограничены, что обусловливает необходимость оптимизации их использования. При этом их аллокация должна быть произведена таким образом, чтобы обеспечить состояние органов местного самоуправления и организаций муниципального сектора экономики, соответствующее максимально возможной способности выполнять предписанные или вероятные задачи, с целью достижения в рамках заданных ограничений максимального роста благосостояния населения соответствующей территории.

Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003–2004 годах» в качестве приоритетного направления административной реформы определено ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования. В этой связи ставится задача упразднения избыточных и дублирующих функции, осуществляемых органами исполнительной власти [2]. Решение аналогичных задач сохраняет свою значимость и при решении вопросов местного самоуправления. Особую актуальность в условиях ограниченности ресурсов, таким образом, приобретает ликвидация практики использования муниципальных активов при организации видов деятельности, несвойственных муниципалитетам. В этой связи следует также отметить, что важной задачей административной реформы является концентрация усилий исключительно на решении задач, где участие органов местного самоуправления необходимо и может создать дополнительную ценность для общества.

С целью недопущения распыления муниципальных активов Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены ограничения, в соответствии с которыми муниципальные активы должны направляться исключительно на формирование экономической основы для осуществления видов деятельности, обусловленных реализацией специфических функций по решению вопросов местного значения [3, ст. 14-16, ст. 50]. Число вопросов местного значения достаточно велико и существует ряд особенностей в их составе и содержании для различных видов муниципальных образований: городских округов, поселений и муниципальных районов. Для целей данного исследования важна, однако, только их общая содержательная и сущностная направленность. В этой связи, все вопросы местного значения можно представить в виде следующих укрупненных направлений:

1) сохранение среды проживания – организация мероприятий по охране окружающей среды; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального образования;

2) создание инфраструктуры – организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов; организация благоустройства и озеленения территории; создание условий для обеспечения жителей городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

3) обеспечение проведения досуга и культурного развития – создание условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры;

4) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам;

5) организация оказания на территории городского округа первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, скорой медицинской помощи, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

6) содействие развитию малого и среднего предпринимательства.

Кроме того, следует отметить, что экономической наукой обоснована необходимость осуществления публичными образованиями функций производителя только строго определенных категорий благ и услуг. Необходимость такого вмешательства в экономические процессы обусловлена возникновением так называемых провалов рынка, когда рациональное поведение людей, адекватно реагирующих на порождаемую рынком информацию, не обеспечивает достижения Парето-эффективной аллокации ресурсов в экономике. В этом случае хозяйствующие субъекты, использующие рыночный механизм, не могут или не имеют стимулов производить блага в социально оптимальных объемах и/или с должным качеством. Во-первых, к данной категории относятся так называемые общественные блага, которые рыночная система вообще не намерена производить, так как они обладают свойствами неделимости, то есть состоят из крупных единиц, которые не могут быть проданы индивидуальным потребителям и они характеризуются неисключаемостью в потреблении, то есть отсутствует техническая невозможность или запретительно высоки издержки предотвращения доступа к благу дополнительных потребителей [4, с. 96-100]. Во-вторых, к числу таких товаров или услуг следует отнести частные блага, производство которых сопровождается внешними эффектами (или экстерналиями), когда производитель блага имеет возможность переложить на других часть своих издержек или, напротив, создать для них дополнительную стоимость, не располагая возможностями потребовать адекватной платы за их предоставление.

К указанной категории относятся частные блага, которые по своему влиянию на функционирование системы рынков и характеру функционирования в экономике во многом схожи с общественными, поскольку предоставляются потребителям бесплатно или по ценам, заведомо не покрывающим издержки их производства. При этом к внешним эффектам относятся выгоды и издержки, не отраженные в системе складывающихся на рынке цен. Внешний эффект производства частного блага является положительным, если потребление данного блага способствует производству стоимости у экономических агентов, непосредственно не участвующих в трансакции по поводу данного блага, и отрицательным – в противоположном случае [4, с. 96-100].

Кроме того, система мероприятий по повышению эффективности муниципального управления и минимизации вмешательства муниципалитетов в экономические процессы должна предусматривать отказ от осуществления отдельных функций органов местного самоуправления и их подведомственных организаций, сопровождаемый их передачей субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции [2]. Развитие публично-частного партнерства, предполагающего аутсорсинг отдельных видов деятельности и замещение муниципальных организаций частными, может являться важным условием повышения эффективности использования муниципальных активов.

Таким образом, основными критериями осуществления отдельных видов деятельности с использованием муниципальных активов, на наш взгляд, должны являться их соответствие функциям местного самоуправления, общественный характер благ и высокая социальная значимость, заключающаяся в наличии явно выраженных внешних эффектов.

После того, как выявлены направления, привлекательные для сохранения в составе муниципального сектора экономики и требующие реинвестирования, возникает необходимость определения приоритетов инвестирования и объема активов, дополнительно необходимых для их дальнейшего развития.

Для решения указанных задач необходимо установление стратегических ориентиров развития отдельных направлений деятельности из числа отобранных на предыдущем этапе разработки стратегии для осуществления в составе муниципального сектора экономики с позиции достигнутых и желаемых значений следующего набора показателей: 

1) масштабы деятельности – объем продаж, количество оказываемых муниципальных услуг в сравнении с общим потенциалом рынка (доля рынка);

2) соответствие товаров (работ, услуг) потребностям населения и установленным стандартам качества. Оценка видов деятельности по данному критерию может осуществляться путем расчета параметрических индексов, представляющих собой процентное соотношение фактического (воспринимаемого потребителем) присутствующего уровня выраженности отдельного атрибута товара или услуги к его эталонной величине:

                                   (1) 

где Bi – индивидуальный параметрический индекс;

Xi – оценка потребителем фактического уровня выраженности i-го атрибута товара;

Xэт – эталонный уровня выраженности i-го атрибута товара (установленный стандартом оказания услуги или полученный на основе опросов потребителей).

На основе индивидуальных параметрических индексов может быть получена сводная оценка отношения потребителей к уровню качества рассматриваемого товара или услуги [5, с. 140-142]:

                              (2)

где B – сводная оценка потребителей уровня качества товара или услуги;

Wi – весовые коэффициенты, характеризующие относительную значимость каждой характеристики товара в соответствии с потребностями потребителей;

3) уровень материального обеспечения организаций, осуществляющих соответствующий вид деятельности (в том числе технический уровень находящегося в их распоряжении оборудования).

С целью формализации полученных оценок совокупности видов деятельности осуществляемых или подлежащих осуществлению с использованием муниципальных активов предлагается использование дихотомической аналитической матрицы «масштабы деятельности/ потенциал» (рис. 1).

Рис. 1 Матрица «масштабы деятельности/ потенциал»:

Примерный состав возможных целей и потенциальных направлений развития анализируемых видов деятельности в зависимости от их положения в координатах представленной аналитической модели приведен в таблице 1.

Таблица 1


На основе установленных ориентиров (целей) развития вида деятельности подразделениями местных администраций, координирующими деятельность организаций муниципального сектора экономики соответствующей отраслевой направленности, осуществляется разработка программ развития соответствующего вида деятельности в рамках муниципального сектора.

Поскольку активы муниципалитетов ограничены, возникает необходимость установления приоритетов развития и инвестирования различных видов деятельности в составе муниципального сектора, определяющих последовательность удовлетворения их потребностей в материальных и финансовых ресурсах.

Как отмечалось ранее, основной целью оптимизации управления муниципальной собственностью является максимизация благосостояния населения за счет производства муниципальных товаров и услуг. В этой связи, при установлении приоритетов инвестирования видов деятельности в составе муниципального сектора экономики целесообразно руководствоваться следующими критериями:

1) маржинальная полезность вследствие реализации проекта развития направления деятельности;

2) уровень удовлетворенности в соотношении с уровнем значимости вида деятельности для населения [5, с. 163-168].

В качестве показателя маржинальной полезности в данном случае может использоваться показатель фондоотдачи инвестиций, рассчитываемый как отношение прироста количества производимых товаров (работ, услуг) вследствие реализации проекта к объему инвестиций на реализацию проекта.

Все проекты развития видов деятельности необходимо ранжировать в порядке убывания показателя фондоотдачи инвестиций. При этом к финансированию следует принимать проекты, чья суммарная потребность в инвестициях (муниципальных активах и средствах областного бюджета) не превышает установленные бюджетные ограничения.

Помимо внедрения развитого аналитического инструментария разработки стратегии управления собственностью муниципального образования важным фактором успеха является создание эффективного механизма ее реализации. В собственности муниципальных образований находятся движимое и недвижимое имущество муниципальной казны, (то есть имущество, не закрепленное за какими-либо муниципальными организациями), включая средства местных бюджетов, так и закрепленное в хозяйственном ведении муниципальных унитарных предприятий или оперативном управлении муниципальных бюджетных учреждений. При этом с целью максимизации общей полезности от использования собственности и недопущения проблемы субоптимизации следует руководствоваться одним из основополагающих принципов методологии математического программирования, получившим название принципа оптимальности Беллмана: какого бы не было состояние системы перед очередным этапом выбора ее состояния, надо выбрать управление на этом этапе так, чтобы выигрыш на данном этапе плюс оптимальный выигрыш на всех последующих этапах был максимальный [6, с. 310]. В этой связи задача распределения муниципальных активов должна решаться относительно всей указанной совокупности активов, включая возможности распределения в денежной или натурально-вещественной форме также и имущества уже существующих муниципальных предприятий и учреждений. При таком подходе весь объем активов, находящихся в собственности муниципального образования, по сути, представляет собой единый инвестиционный фонд. При этом все формы приватизации муниципальных активов, виды реорганизации юридических лиц, распределение бюджетных инвестиций, использование нераспределенной прибыли муниципальных предприятий могут рассматриваться как единая система и формируют единый механизм реализации стратегии управления муниципальной собственностью.

Литература

  1. О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 г. № 1662-р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  2. О концепции административной реформы в 2006-2010 годах: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-Р. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный Закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
  4. Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: Принципы, проблемы, политика.:В 2 т. :Пер. с англ. 13-го изд. :Учеб – Т.1.  М.: ИНФРА-М, 2001. 974 c.
  5. Ламбен Ж.-Ж. Стратегический маркетинг. Европейская перспектива. /Пер с франц. С-Пб.: Наука, 1996. 589 с.
  6. Акулич Л.И. Математическое программирование в примерах и задачах. М.: Знание, 1993. 336 с.

Bibliography

  1. On the Concept of the RF long-term social-economic development up to 2020: the Government Executive Order № 1662-r of 17.11.2008. Access from the reference-legal system “Consultant Plus”.
  2. On the Concept of the 2006-2010 administrative reform: the RF Government Executive Order № 1789-R of October 25, 2005. Access from the reference-legal system “Consultant Plus”.
  3. On general principles of organizing local government in the Russian Federation: Federal Law № 131- FL of October 6, 2003. Access from the reference-legal system “Consultant Plus”.
  4. MacConnel К.R., Brue S.L. Economics: Principles, problem, policy.: 2 v. :Translated from 13-th edition. :Course-book – V.1. M.: INFRA-М, 2001. 974 p.
  5. Lamben G.-G. Strategic management. European perspective. /Transl. from French. S-Pb.: Nauka, 1996. 589 p.
  6. Akulich L.I. Mathematic programming in exercises and problems. М.: Znanie, 1993. 336 p.
  • State and municipal regulation of property relations


Яндекс.Метрика