Основные результаты реформы местного государственного управления и самоуправления в Великобританиии

Лангинен А.В.

УДК 30
ББК 66.041

Статья посвящена исследованию основных мер и результатов реформы местного государственного управления и местного самоуправления в Великобритании. Автор рассматривает особенности новой территориально-административной структуры государства, региональные аспекты реформы в Англии, Шотландии, Уэльсе, Северной Ирландии, структуру, организацию и взаимодействие органов местного самоуправления, полномочия местных Советов.

Ключевые слова: Великобританияместное самоуправлениеПарламент ШотландиирегионыреформаСовет.

В настоящее время в Российской Федерации проводится реформа местного самоуправления. Ввиду этого, исследование основных мер по реформированию данной сферы и результатов, достигнутых в зарубежных государствах, могут быть актуальными для России.

В данном контексте представляет интерес реформа местного государственного управления и самоуправления, которая осуществляется в Соединенном Королевстве Великобритании и Север­ной Ирландии. Исторически Великобритания состоит из 4 регионов, которые носят официальное название стран: Англия, Уэльс, Шотландия, Северная Ирландия (Ольстер).

Формально Великобритания, как и 400 лет назад, – единое (унитарное) государство, в состав которого входит 4 области или региона. Это подчеркивается во всех официальных документах: законах, актах правительства: каждый регион – неотъемлемая часть государства; гарантируется участие населения всех регионов в выборах в Палату Общин Британского Парламента; налоги, устанавливаемые Палатой Общин, и законы ею принимаемые, общеобязательны для населения всех регионов. [3]

Фактически с конца 1990-х Великобритания является государством автономий (регионали­зованным государством), где отдельные регионы получили право на внутреннее самоуправление в различном объеме, в т.ч. на издание законов в пределах своей компетенции.

Население Англии, центрального в полити­ческом отношении региона составляет 85 % от численности населения всего государства. Другие Национальности, давшие названия соответствующим регионам, составляют меньшинство. Соответственное место занимают их представители и в органах государственной власти (Парламент, Правительство).

Объем и список передаваемых полномочий определяется индивидуально для каждого автоном­ного региона на основе: А) референдума Б) частного закона, принимаемого Британским Парламентом (действует только на территории данного региона). Соответственно различаются объем и источники предоставляемых регионам ресурсов.

Двум регионам, Шотландии и Северной Ирландии, предоставлено право законодательного регулирования ряда вопросов (политическая автономия), Уэльсу – автономия административная (право издания региональным представительным органом подзаконных актов – постановлений – во исполнение актов Британского Парламента).

Присутствует 1 регион, лишенный автономии: в данном случае Англия, населенный национальным большинством, на том основании, что его интересы и так защищены большинством голосов в общенациональном Британском Парламенте.

Регионы, имеющие статус автономий получают государственные полномочия постепенно, поэтапно, данный процесс деволюции занимает десятилетия. В Северной Ирландии имел место т.н. «теневой период», когда региональные органы (Национальная Ассамблея, Правительство) были сформированы, но в течение года не осуществляли свои полномочия. Список вопросов, отнесенных к законодательной компетенции регионов, в каждом отдельном случае определяется специальным частным законом, в отношении Шотландии он содержит следующие вопросы:

1)     сельское и лесное хозяйство;

2)     образование;

3)     окружающая среда;

4)     родной язык;

5)     здравоохранение;

6)     жилищное строительство;

7)     местное самоуправление;

8)     экономическое планирование и развитие;

9)     полиция и пожарная охрана;

10)   тюрьмы;

11)   социальная защита;

12)   спорт, транспорт, туризм.

В 1999 г. на основе проведенного в регионе референдума был воссоздан Парламент Шотландии. Срок полномочий Парламента составляет 4 года, в настоящий момент парламент состоит из одной палаты, численность 129 депутатов. Формирование данного органа происходит путем всеобщих прямых выборов на смешанной основе (сочетание мажоритарной и пропорциональной систем): 73 депутата от 73 избирательных округов (мажоритарная система с униноминальным голосованием, «first-past-the-post»); по 7 депутатов избираются от 8 регионов Шотландии с про­порциональным голосованием по партийным спискам или за независимых кандидатов (всего 56). Каждый избиратель имеет 2 голоса и получает по 2 беллютеня для голосования. На выборах 2003 г ни одна из партий не получила абсолютного большинства голосов.

Председатель и 2 его заместителя избираются депутатами из своего числа. Государственные полномочия Парламента Шотландии в целом аналогичны полномочиям британского Парламента, они включают:

  1. Законодательные полномочия (рассмотрение и издание законов), но законодательная компетенция ограничена специальным (частным) законом, принятым центральным органом. Правом на законодательную инициативу обладают Правительство Шотландии («исполнительные законопроекты»), Комиссии Парламента («законо­проекты комиссий») и отдельные депутаты («частные законопроекты»).
  2. Исполнительные полномочия, а именно формирование из своего числа регионального правительства.
  3. Контрольные полномочия, при этом контроль осуществляется за региональным органом испол­нительной власти – Правительством Шот­ландии и отдельными департаментами. Парламент создает следственные комиссии, может привлекать к политической ответственности правительство.

За период с 1999 по 2003 годы, в течение первой сессии Шотландского Парламента, были приняты 62 законопроекта, которые стали законами Шот­ландского Парламента. Среди них были следующие:

  1. Закон 2001 года «Об обеспечении жильем», обеспечивший улучшенный комплекс мер в части минимального набора прав и возможностей для бездомных людей;
  2. Закон 2002 года «Об общественном медицинском обеспечении и здравоохранении» внедрил комплекс мер, разработанных для удов­летворения нужд пожилых людей Шотландии в части медицинского ухода, включая бесплатные персональный и медсестринский уходы для пожилых людей;
  3. Закон 2002 года «О защите диких млекопитающих» отменил виды охоты, при которых для преследования, нападения и убийства диких млекопитающих использовались собаки, приме­нялась охота на зайцев с гончими и использование терьеров для нападения на млекопитающих под землей;
  4. Закон 2002 года «О браке» предусматривает возможность проведения торжественной процедуры бракосочетания для гражданских браков в месте, отличном от места официальной регистрации;
  5. Закон 2003 года. «О комиссаре по делам детей и молодежи»учредил должность независимого Комиссара по делам детей и молодежи, отвечающего за внедрение и защиту их прав;
  6. Закон 2003 года. «О земельной реформе» создал право подотчетного доступа к земле, позволил сельским сообществам покупать землю, когда она выставляется на торги, и позволил фермерским сообществам покупать землю в любое время. [1]

В индивидуальном порядке автономия любого региона может быть приостановлена на неопределенный период времени ввиду чрезвычайных обстоятельств. Переданные государственные полномочия в таком случае возвращаются центру и осуществляются центральным Правительством (в данном случае Британский Кабинет и Министерство по делам Северной Ирландии). Законодательством закреплен как список «зарезервированных» за государством полномочий, так и исключительных полномочий государства. Это означает, что на практике есть вопросы, которые будут переданы местным органам только в будущем, а есть полномочия, которые центр безусловно оставит за собой (безопасность, суды, полиция, пенсионные гарантии, внешняя политика, Вооруженные Силы).

Организация Местного самоуправления в 4-х регионах достаточно существенно различается. В отношении каждого региона принят особый частный закон, регулирующий местное самоуправление. Различается территориально-административное деление регионов, различается устройство органов местного самоуправления, весьма различается их компетенция – круг вопросов, которые решают органы местного самоуправления. Поэтому затруднительно давать общую характеристику местного самоуправления в Великобритании в целом.

Великобритания делится на 4 региона. Регионы (регионы – неофициальное название, официальное – Страны / Countries) имеют от 1 до 3-х уровней территориально-административного деления, органы каждого уровня – со своими полномочиями (табл. 1).

Схема организации и взаимодействия органов местного самоуправления на уровне Общины или города (муниципалитета) примерно соответствует тому, что понимается под «Комиссионной моделью» местного самоуправления в Европе и США. [3].

Особенностью является то, что на местном уровне строгое разделение властей на представительные и исполнительные органы отсутствует (что, в общем, не нарушает основных принципов, установленных «Европейской Хартией местного самоуправления»).

Члены Совета принимают все важнейшие решения в пределах полномочий органов местного самоуправления (Местный бюджет, программы развития, формирование Муниципальных Департаментов) и сами же обеспечивают и контролируют их исполнение, возглавляя Муниципальные Департаменты и представляя отчеты на заседаниях Совета. Советники работают на общественных началах. Срок полномочий Совета – 4 года.

Таблица 1. Уровни территориально-административного деления в Великобритании

Схема 1. Структура органов местного самоуправления в Великобритании.

 

До 1990-х годов основной территориально-административной единицей Англии было графство (county), которое включало как сельскую территорию, так и крупные города (г. Лондон фактически приравнивался к одному из Графств). Смысл начатой в 1996 г и проведенной к 2000-м годам реформы местного самоуправления сводится к тому, чтобы:

А) выделить из территории Графств города с прилегающими территориями;

Б) на основе выделенных городских территорий формируются новые единицы – Унитарные образования со своими органами МС Унитарными Советами, полномочиями, ресурсами, при этом новые единицы занимают только часть территории страны, на остальной территории продолжает действовать старая система: Графство ® Округ;

В) в оставшихся 34 Графствах реальные административные функции и полномочия МС передаются Округам (территориальная основа – избирательные округа);

Г) таким образом, традиционные Графства остаются в основном на карте, в целом задумана 2-х уровневая система местного самоуправления, вместо существовавшей 3-х уровневой;

Д) город Лондон образует самостоятельную единицу со своими органами местного самоуправления (всенародно избираемые Ассамблея Большого Лондона, состоящая из 25 человек и Мэр) и полномочиями: социально-экономическое планирование, транспорт, полиция и др. Лондон в свою очередь делится на Округа;

Е) Низовая территориально-административная единица в Англии - Приход (заимствовано от церковной организации населения) или Городской Совет (town council).* Приход соответствует Поселку / Маленькому городу с прилегающей территорией.

Население приходов с численностью от 150 до 200 человек может самостоятельно решать вопрос о создании Совета или замене его – на общее Собрание граждан, при численности населения менее 150 человек – формирование Общего Собрания обязательно.

Всего в Англии 10 тыс. приходов, из которых 8 тысяч имеют свои Советы.

Собрание избирает на определенный срок своего Председателя, который осуществляет текущее управление в периоды между Собраниями. Он отчитывается о своей деятельности перед Собранием и может быть переизбран досрочно [2, с. 177].

Вопросы компетенции Совета Прихода: отвечает за сбор местных налогов и сборов, жизнеобеспечение общины, места отдыха, экологию, участвует в планировании застройки.

Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию реформа местного самоуправления затронула незначительно. С 1996 года Уэльс состоит из 22 единиц местного самоуправления: 12 Графств и 10 округов (до этого – 13 Графств). Полномочия – см. ниже общий список.

Таким образом, в Уэльсе действует 2 уровня местного самоуправления, на обоих создаются Советы. Низовая территориально-административная единица в городах, на селе – Община. Общинные Советы полномочны в вопросах: сбор местных налогов и сборов, жизнеобеспечение населения общины, места отдыха, экологическое состояние территории, участие в социально-экономическом планировании развития (дают рекомендации Совету Графства / Округа).

Шотландия разделена на 32 Территории (council areas), каждая управляется Местным Советом (local council). Крупные города, например Глазго, также имеют статус Территорий. Территории значительно различаются как по своей общей площади, так и по численности населения. Например, Хайленд, является крупнейшей Территорией Шотландии по площади (26 тысяч кв. км), крупнейшая по численности населения – Глазго (600 тысяч человек). Территории состоят из Общин. Общину может составлять небольшой город, поселок. Население избирает Совет Общины. Советники работают на общественных началах, Совет исполняет в основном консультативные функции (т.е. закон не пред­писывает ему обязательных полномочий) – компетенция: экологическое состояние территории и социально-экономическое планирование.

Территориальное деление Северной Ирландии – 26 Округов с выборными Советами. В 2-х Городах – Белфаст, Дерри – население избирает Городские Советы. Особенностью является то, что в Северной Ирландии, в отличие от других регионов, действует только один уровень местного самоуправления.

В компетенцию Окружных и Городских Советов входит: выдача лицензий на торговую деятельность, управление парками и местами отдыха, контроль за экологическим состоянием территории, уборка мусора и отходов, регулирование туризма, искусство и культура, экономическое развитие Округа или города.

Также Местные Советы имеют право давать рекомендации региональным органам по вопросам социально-экономического планирования, образо­вания, жилищного строительства, здравоохранения.

Органы местного самоуправления Великобритании имеют право издавать подзаконные акты во исполнение законов, принятых Британским Парламентом, Парламентом Шотландии, Национальной Ассамблеей Северной Ирландии. Органы местного самоуправления в Великобритании имеют полномочия взимать налоги на собственность (property taxes) в пределах, установленных центральным правительством. Также источником финансирования является плата за социальное обслуживание и трансферты из государственного бюджета. В компетенцию местного самоуправления в Великобритании входят в частности следующие вопросы:

  1. Коммунальное обслуживание
  2. Вопросы окружающей среды
  3. Образование и школы
  4. Транспорт
  5. Дороги (скоростные магистрали)
  6. Регулирование дорожного движения
  7. Социальное обслуживание
  8. Пожарная охрана
  9. Санитария
  10. Cоциально-экономическое планирование
  11. Жилищное строительство
  12. Парки и места отдыха
  13. Организация выборов в государственные органы (в т.ч. регистрация избирателей).

Охрана общественного порядка является функцией Полиции. В отличие от государств континентальной Европы, в Великобритании Полиция не подчиняется министерству внутренних дел в административном плане. Фактически, управление полицией осуществляется органами местного самоуправления. Несколько Советов на уровне Округа либо Унитарного Образования путем делегирования представителей из своего числа формируют Управление Полиции. Управление имеет полномочия назначать и смещать с должности Главного Констебля, который руководит полицейскими силами на территории данных Округов или Унитарных Образований. В Лондоне Полиция подчинена Мэру. Численность сил государственной полиции сравнительно невелика. Организация медицинского обслуживания населения, снабжение газом и водой, электричеством и канализация в настоящее время не входят в полномочия британских органов местного самоуправления. Эти функции осуществляются правительством Великобритании посредством формируемых им Национальных и Региональных советов, являющихся органами государственного управления на местах.

Таким образом, рассмотрев в данной статье основные направления и результаты реформирования местного самоуправления в Великобритании, можно отметить, что данное направление государственной политики учитывает региональные особенности политического и социального развития этого государства. Анализ британского опыта позволяет по-новому оценить возможные результаты и перспективы реформирования системы местного самоуправления России в свете общеевропейских и мировых тенденций.

Литература

  1. 1999–2003 Parliament Acts [сайт]. Режим доступа: URL: http://www.scottish.parliament.uk (official site).
  2. Local Government Act. 1972 // Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. Под ред. Проф. А.С. Прудникова. М.: «Юнити», 2007.
  3. State government in Scotland, Ulster and Wales [сайт]. Режим доступа: URL: www.government.uk.com (official site).
  4. Евдокимов В.Б., Старцев Я.Ю. Органы мест­ного управления в США и Западной Европе./ В.Б. Ев­докимов, Я.Ю. Старцев. Екатеринбург: УрАГС, 1999.