Урегулирование конфликта интересов в системе муниципальной службы

Слюсаренко Т.В.

УДК 30
ББК 66.041

В статье автор раскрывается понятие «конфликта интересов» на муниципальной службе и анализируются основные нормативные акты, предусматривающие данный институт. Кроме того, характеризуется деятельность субъектов, на которых Закон возлагает обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов.

Ключевые слова: конфликт интересовмуниципальная службамуниципальное правоурегулирование и предотвращение.

Ранее муниципальному служащему запрещалось заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, педагогической и иной творческой. С 1 июня 2007 года, момента вступления в силу нового закона «О муниципальной службе в РФ» муниципальный служащий, за исключением служащего, замещающего должность главы местной администрации по контракту, вправе с предварительным письменным уведомлением представителя нанимателя (работодателя) выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов [1, ч. 2 ст. 11].

Термин «конфликт» (от лат. conflictus – столкновение) определяется как столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия. В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому-либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний оппонентов и т.п. [2, с. 187].

Понятие «конфликт интересов» в российском законодательстве появилось изначально в законодательстве о предпринимательской деятель­ности, например, Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (ст. 3) и ряде других актов.

Применительно к государственным служащим впервые понятие «конфликт интересов» было закреплено в Федеральном законе «О системе государственной службы в РФ». В настоящее время определение данного понятия, а также порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов содержится в Федеральных законах «О государственной гражданской службе РФ» [3, ст. 19] и «О противодействии коррупции» [4, ст. 10, 11].

Вполне логично, что авторы Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ (в ред. от 17.07.2009) «О муниципальной службе в РФ» распространили указанный институт и на муниципальных служащих. В указанном законе под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, РФ, субъекта РФ, муниципального образования, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, РФ, субъекта РФ, муниципального образования. Личная заин­тересованность – это возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или иных лиц (родителей, супруги, детей, братьев, сестер, а также братьев, сестер, родителей и детей супругов), а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами [1, ч. 1,2 ст. 14.1].

По мнению разработчиков закона «О проти­водействии коррупции», надлежащим признается служебное поведение, обеспечивающее исполнение и соблюдение установленных обязанностей и ограничений, позволяющих избежать коррупционно опасных ситуаций. В целом для конфликта интересов на муниципальной службе характерно наличие (или возможность наличия) личной заинтересованности чиновника, которая влияет или может повлиять на беспристрастное исполнение служебных обязанностей.

В то же время с учетом того, что личная заинтересованность была определена в названных выше законом посредством получения только ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав, определение конфликта интересов было сужено по сравнению с гражданским законодательством, где в личную заинтересованность попадают и имущественные и личные неимущественные интересы.

На взгляд автора, расширительный подход в толковании личной заинтересованности с включением личной выгоды был бы более верным. В подтверждение своих мыслей, хочется отметить, что в международном праве конфликт интересов связывается не только с выгодами материального характера. Так, например, в ч. 5 ст. 8 «Кодексы поведения публичных должностных лиц» Конвенции ООН против коррупции, ратифицированной Россией 17 февраля 2006 года, наряду с материальными выгодами конфликт интересов связывается и с возможностью получения выгод, связанных с внеслужебной деятельностью, занятиями, инвестициями, активами или иными выгодами. Здесь же в п. «б» ст. 2 «Термины» под имуществом понимаются любые активы как материальные, так и не материальные. В Меж­ду­народ­ном кодексе поведения государственных должностных лиц, принятом ООН 12 декабря 1996 г. при формули­ровании конфликта интересов в ст. 4 раздела 2 финансовые и личные выгоды также специально разделяются [5, с. 9].

В сфере противодействия конфликтам интересов Закон «О противодействии коррупции» наделяет муниципальных служащих следующими обязанностями:

1. Принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, что подразумевает необходимость муниципального служащего воздерживаться от контактов с различными организациями, сферы деятельности которых пересекаются с его должностными обязанностями, а также максимально уйти от личных предпочтений при принятии управленческих решений и т.п.

2. Письменно уведомить непосредственного руководителя о возникновении или угрозе возникновения конфликта интересов, как только об этом станет известно. Но оценочный характер конфликта на практике может вызвать трудности с реализацией данной нормы, так как сам муниципальный служащий может и не видеть наличие предконфликтной ситуации.

Вторым субъектом, на которого Закон возлагает обязанность принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, является представитель нанимателя. Главным способом получения представителем нанимателя сведений о возникновении конфликта интересов выступает уведомление его самим служащим, у которого возник конфликт интересов, либо непосредственным начальником такого служащего. Помимо этого, С. Чанов называет и иные источники информации:

– декларации о доходах, подаваемые муниципальными служащими, и иные представляемые ими сведения;

– заявления, включая анонимные, граждан и организаций, в том числе считающих себя пострадавшими от неправомерных действий муниципального служащего;

– материалы публикаций в средствах массовой информации;

– результаты служебных проверок и т.п. [6, с. 15].

В ч. 4 и 5 ст. 11 Закона «О противодействии коррупции» содержится указание на основные способы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной или муниципальной службе:

– изменение должностного или служебного положения, вплоть до отстранения муниципального служащего от исполнения должностных (служебных) обязанностей;

– отказ от выгоды, явившейся причиной возникновения конфликта интересов;

– отвод или самоотвод муниципального служащего;

– передача принадлежащих ему ценных бумаг, акций (доли участия, пая в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в случае, если муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций.

Рассмотрим некоторые наиболее спорные способы более подробно.

Некоторые недоумения вызывает п. 3 ст. 14.1 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ», где представитель нанимателя (работодатель) обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения этого муниципального служащего от замещаемой должности муниципальной службы на период урегулирования конфликта интересов с сохранением за ним денежного содержания на все время отстранения от замещаемой должности. Думается законодатель имел в виду не весь период урегулирования конфликта интересов, а только ситуации когда, собственно говоря, еще только решается вопрос о наличии или отсутствии конфликта вообще.

Кроме того, требует урегулирования процесс отвода (самоотвода) муниципального служащего. Понятие отвода (самоотвода) ранее в законодательстве о муниципальной службе не использовалось и было характерно для процессуального законодательства в отношении судей, экспертов, специалистов, прокуроров и т.д. По аналогии можно предположить, что отвод (самоотвод) муниципального служащего может касаться недопущения его к рассмотрению конкретного дела, принятия определенного управленческого решения и т.п. В любом случае применение данного способа невозможно до тех пор, пока случаи и порядок отвода (самоотвода) муниципальных служащих не будут подробно регламентированы муниципальным законодательством.

В отличие от закона «О государственной гражданской службе РФ», Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ не установлены конкретные способы урегулирования конфликта интересов при устройстве муниципального служащего на работу по совместительству, что вряд ли оправдано.

В результате не имеет законодательного решения вопрос о последствиях уведомления муниципальным служащим представителя нанимателя о своем намерении работать по совместительству в том случае, если последний усмотрит наличие конфликта интересов. В отличие от аналогичной ситуации на государственной гражданской службе, на муниципальной у представителя нанимателя отсутствуют властные рычаги не только для того, чтобы определить наличие или отсутствие конфликта интересов, но даже и для того, чтобы запретить муниципальному служащему работать по совместительству при выявлении такого конфликта.

Как совершенно справедливо отмечает С.Е. Чаннов, Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ», разрешив гражданским служащим работать по совместительству, если это не вызывает конфликт интересов, вместе с тем устанавливает серьезные санкции в случае злоупотребления данным правом. Государственный гражданский служащий, продолжающий работать по совместительству, несмотря на принятое комиссией решение о наличии конфликта интересов, тем самым нарушает обязанность, предусмотренную п. 12 ч. 1 ст. 15 закона, что в соответствии с п. 13 ч. 1 ст. 33 является основанием прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности и увольнения с гражданской службы. А вот ст. 19 Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» предусматривает возможность расторжения трудового договора с муниципальным служащим по инициативе представителя нанимателя (работодателя) только в случаях несоблюдения ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. Однако наличие конфликта интересов не относится ни к ограничениям, ни к запретам [7, с. 19].

Представляется, что указанные положения закона нуждаются в совершенствовании, причем именно на федеральном уровне. Решить этот вопрос путем регионального или муниципального правотворчества невозможно, так как он связан с ограничением прав муниципальных служащих, что допускается в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции только федеральным законом.

Кроме того, в законе лишь отмечается возможность в порядке, определяемом муниципальным правовым актом, образовывать комиссии по урегулированию конфликта интересов. Вопросы работы подобной комиссии на государственном уровне определены Указом Президента РФ от 03.03.2007 № 269 [8]. Думается, что в соответствии с принципом взаимосвязи государственной и гражданской службы основные требования к деятельности комиссии могут быть применены и на муниципальном уровне.

При анализе ряда нормативных актов муниципальных образований Уральского федерального округа обнаруживается однобокий подход к принципу формирования данной комиссии, а именно, не включение в ее состав независимых экспертов из числа лиц, не связанных служебными отношениями; что, несомненно, не позволит избежать проблем при принятии решений данной комиссией [9, с. 71].

Даже если указанные комиссии и создаются в муниципальных образованиях, на практике они часто носят формальный характер, во многом по причине эпизодического характера их работы, обусловленного тем, что единственным основанием для проведения заседаний является поступившая информация о наличии личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов: нет информации – комиссия не работает [10, с. 35]. Кроме того, рекомендательный характер решений комиссий, предусмотренный законодателем, также не способствует ее плодотворной работе. Отсутствие возможности применения определенных мер воздействия к нарушителям правовых предписаний сведет к нулю коэффициент полезного действия данной комиссии, поскольку любой муниципальный служащий будет заранее знать о простой формальности решений, принимаемых комиссиями, отсутствии неблагоприятных последствий вследствие нарушения предписаний закона и ответственности как таковой, и у него не будет мотивации (в отличие от ситуаций, складывающихся в области норм, регламентирующих дисциплинарную, административную или, тем более, уголовную ответственность) к недопущению возникновения конфликта интересов.

В результате сказанного основным субъектом предотвращения и урегулирования конфликта интересов на муниципальной службе пока остается руководитель. По мнению автора, законодателю следовало бы предусмотреть именно коллегиальное, а не единоличное решение вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов.

В заключение хочется отметить, что конфликт интересов в системе муниципальной службы нельзя рассматривать односторонне, как простое противоречие личных интересов служащего и общества, граждан и их объединений. В его основе находятся различные факторы, определенные условия исполнения муниципальным служащим должностных обязанностей, институциональные погрешности в организации системы муниципальной службы и др. Только запретительными и рекомендательными мерами исключить появление конфликтов интересов в системе муниципальной службы невозможно [11, с. 19]. Необходимо обратить внимание и на формирование адекватной государственным, муниципальным, общественным интересам внутренней и внешней среды муниципальной службы, профессиональной личности муниципального служащего, в основе мотивации должностного поведения которой будут находиться принципы служения обществу, соблюдение законности и уважение гражданских прав и свобод личности.

Литература

  1. О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 17.07.2009) // Собрание законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.
  2. Психологический лексикон. Энциклопедический словарь в шести томах / Ред.- сост. Л.А. Карпенко. Под общ. ред. А.В. Петровского. М.: ПЕР СЭ, 2007.
  3. О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ (ред. от 18.07.2009) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.
  4. О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.
  5. Дементьев А.Н., Качушкин С.В. Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2008.  № 2.
  6. Чаннов С. Конфликт интересов по-новому // ЭЖ-Юрист. 2009. № 23.
  7. Чаннов С.Е. Конфликт интересов на муниципальной службе: проблемные аспекты реализации нового закона // Российская юстиция. 2007.  № 7.
  8. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов: Указ Президента РФ от 03.03.2007 № 269 // Собрание законодательства РФ. 2007. № 11. Ст. 1280.
  9. Методические рекомендации по применению Федерального закона от 02.03.2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ» / Под ред. И. Куле­шова и Г. Герловского. Ханты-Мансийск: ОАО «Информационно-издательский центр», 2008.
  10. Шувалова Н. Почему бездействуют комиссии по соблюдению требований к служебному поведению в конфликте интересов // Государственная служба. 2009. № 2. С. 34–37.
  11. Корченов В. Конфликт интересов в законодательстве // Государственная служба. 2008. № 5.