The problems of combating corruption in the bodies of local goverment

Plenkin V.A.

UDK 34с
BBK 67.400.7

The author of the article analyses common features and interrelation of the demonstrations of propensity for corruption in the bodies of local self-government with organized crime at the municipal level in particular cases and considers that corruption in the local bodies is breeding grounds for the organized crime. Clans and monopolized authority are characteristics of the local organized crime in smaller and middle municipalities. The author gives practical advice on weakening and then eliminating of corruption in the bodies of local government.

Keywords: clanspropensity for corruptionmonopolized authorityorganized crimelocal administrative bodies.

На сегодняшний день в Российской Федерации насчитывается около 25 тысяч муниципальных образований. В каждом из них, согласно требованиям статьи 34 Федерального закона от 6.10.2003 г. № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», созданы и действуют три обязательных органа местного самоуправления: представительный орган, глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган (местная администрация, возглавляемая в большинстве муниципальных образований главой муниципального образования). Органами местного самоуправления проводится значительная работа по становлению и развитию местного самоуправления в России, решению вопросов местного значения.

Однако наряду с отдельными органами государственной власти некоторые органы местного самоуправления все более втягиваются в коррумпированную систему власти и тем самым являются не только питательной средой для организованной преступности, но и в ряде мест пытаются даже создать организованные преступные группы в органах местного самоуправления. Органы власти всех уровней всегда были лакомой приманкой для руководителей организованных преступных групп, особенно экономической направленности, которые пытаются использовать их главным образом в целях крупного и незаконного обогащения. В настоящее время наиболее опасным симбиозом организованной преступной группы на уровне муниципальных образований является единство преступных действий уголовных элементов, коррумпированных представителей правоохранительных органов и органов местного самоуправления, начиная с главы муниципального образования. Это явление еще не получило, на наш взгляд, глубокого научного исследования и адекватной оценки, поскольку глубоко законспирировано и пытается всегда быть в «тени». Все же в редких случаях это пятно мелькает на поверхности. Например, 20 мая 2008 года прокурор Томской области утвердил обвинительное заключение по уголовному делу в отношении отстраненного мэра города Томска А. Ма­карова и его родственницы, бывшего директора ОАО» «Томскстройтранс» Н. Егоренковой, которые вымогали 3 млн рублей у граждан под угрозой уничтожения их недвижимого имущества и утраты прав на его восстановление. Кроме того, Макаров получил две взятки на общую сумму около 12 млн рублей [1]. Если бы они не были вовремя остановлены правоохранительными органами, скорее всего, в эту группу были бы втянуты и другие лица. Или, например, в Кемеровской области под руководством бывшего депутата Собрания представителей г. Кузнецка Пиунова была организована преступная группа из числа 6 местных жителей, которая занималась вымогательством, разбоем и убийствами. Бывший депутат Пиунов осужден к 16 годам лишения свободы [1].

Как верно заметили Я.И. Гилинский и Я.В. Кос­тю­ковский организованная преступность – это качественно новое состояние преступности, когда она встроена в социальную систему, оказывает существенное влияние на другие элементы системы: на экономику и политику [3, с. 369]; от себя можно здесь добавить – зачастую через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Каким образом коррупция связана с организованной преступностью? Под коррупцией законодатель понимает: а) злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег ценностей или услуг имущественного характера, иных имущественных выгод для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; б) совершение деяний, указанных выше, от имени или в интересах юридического лица [4, ст. 6228]. Анализ данного понятия свидетельствует о том, что частично он охватывается составами преступлений, предусмотренных статьями 201, 204, 285, 286 291, 292 Уголовного кодекса Российской Федерации. А что законодатель понимает под иным незаконным использованием физическим лицом своего должностного положения? Каким образом и кем это будет выявляться и какая ответственность постигнет это должностное лицо, если не уголовная и не административная? Как это будет применено на практике к коррумпированным главам муниципальных образований и депутатам представительных органов муниципальных образований? Путем отрешения от должности или в порядке отзыва населением муниципальных образований, как это предусмотрено действующим законодательством. Непредставление сведений о доходах или сообщение о конфликте интересов – слабое утешение для борцов с коррупцией. Что понимается в законе под обращением к муниципальному служащему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений? А если к нему обратился его непосредственный руководитель или глава муниципального образования? Уведомит ли об этом он органы прокуратуры, если к тому же поручение ему дано в устной дружеской форме-рекомендации следовать просьбе должностного лица органа местного самоуправления? Вряд ли, поскольку муниципальный служащий должен уведомлять об этом в первую очередь представителя работодателя, то есть главу муниципального образования. Замкнутый круг, реанимирующий коррупционные проявления как в органах местного самоуправления, так и в органах государственной власти.

На наш взгляд, коррупциогенные проявления, связанные с органами местного самоуправления РФ, необходимо рассматривать в нескольких аспектах: 1. По сфере действия: а) в самих органах местного самоуправления (внутренняя коррупция); б) в отношениях с другими субъектами, находящимися на территории муниципального образования (предпринимательскими организациями, индивидуальными предпринимателями, населением и другими). 2. По направленности: а) уголовные преступления, охватываемые понятием «коррупция», в первую очередь, должностные и экономические; б) должностные правонарушения; в) должностные проступки. 3. По субъектам: а) главы муниципальных образований и главы местных администраций, либо главы муниципальных образований, являющихся одновременно главами местных администраций; б) муниципальные служащие, находящиеся на муниципальной службе; в) председатели и заместители председателей представительных органов муниципальных образований; г) депутаты представительных органов муниципальных образований.

Обратимся к анализу отдельных внешних проявлений коррупционности со стороны должностных лиц органов местного самоуправления, получивших уже свою оценку со стороны компетентных органов государства. Речь идет об отношениях с предпринимательскими организациями и индивидуальными предпринимателями. Так, к главе администрации Онохинского муниципального образования Тюменского района Тюменской области Валерию Коробейникову обратился индивидуальный предприниматель с просьбой оказать содействие в решении вопроса о предоставлении земельного участка площадью 1500 кв. м для ведения личного подсобного хозяйства в деревне Головино Тюменского района. Коробейников дал согласие, оценив стоимость своих услуг в 500 тысяч рублей. В результате Коробейников был осужден на 5 лет лишения свободы с отбыванием наказания в исправительной колонии строгого режима (за получение взятки должностным лицом в крупном размере). Приговор суда первой инстанции был оставлен в силе Судебной коллегией по уголовным делам Верховного суда РФ [1]. Бывший глава администрации города Удомля Тверской области В. Деркач в период с января 2006 года по марта 2007 года через доверенных лиц управлял деятельностью ООО «Асирис». Учредителями данного общества с ограниченной ответственностью в разное время являлись он и его супруга. Доверенным лицам Деркач давал распоряжения, обязательные для исполнения, контролировал финансовые операции, принимал решения по кадровым вопросам. В январе 2006 года Деркач заключил договор беспроцентного займа с ООО «Севзапатомэнергострой» на сумму 1 млн рублей. Данные денежные средства в бюджет города не поступили, а по указанию Деркача направлены на поддержание деятельности ООО «Асирис». В октябре 2006 года Деркач распорядился перечислить со счета администрации города Удомля более 125 тысяч рублей на счет ООО «Асирис» в качестве оплаты за уборку города. Затем он, используя свое служебное положение, оформил фиктивные документы о якобы выполненных работах по уборке [1].

Проверкой прокуратуры Волгоградской области в администрации Серафимовичского района выявлены незаконные договоры, согласно которым предприниматели в течение нескольких лет должны были вносить дополнительные платежи на внебюджетный счет администрации. По материалам прокурорской проверки в отношении бывшего главы администрации Серафимовичского района возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 286 УК РФ (превышение должностных полномочий). В январе 2007 года бывший глава администрации Канавинского района Нижнего Новгорода Сатаев незаконно потребовал прекратить работу принадлежавшего индивидуальной предпринимательнице Федюниной зала игровых автоматов, а после ее отказа организовал снос двух козырьков и рольставней над входами в зал игровых автоматов, и еще при этом лично руководил действиями машиниста экскаватора [1].

Отдельные главы администрации муниципальных образований, пользуясь своим должностным положением, беззастенчиво похищают бюджетные средства. Так, в сентябре 2006 года бывший глава администрации поселка Заполярный Зайцев заключил фиктивный договор с руководителем ООО «Для всех» об обустройстве детских площадок в поселке. Никаких работ фирма не производила. На основании подписанных главой администрации фиктивных актов о выполненных работах на счета ООО «Для всех» были перечислены около 250 тыс. рублей. Руководитель предприятия обналичил указанные денежные средства и по ранее достигнутой договоренности с Зайцевым передал ему половину полученных денег, которые глава администрации использовал по своему усмотрению. Таким же образом Зайцевым были похищены средства в размере 80 тыс. рублей по договоренности с руководителем ООО «Технокомп». Зайцеву назначено наказание в виде лишения свободы сроком на 5 лет условно с испытательным сроком 4 года и штрафом в размере 30 тыс. рублей [1].

Практика порождает и новые формы коррупции в органах местного самоуправления, когда пытаются вручить взятку депутатскому корпусу, а не отдельным депутатам. Так, советник главы города Твери И. Массарский, действуя в интересах городской администрации и ООО «Росводоканал», в ноябре 2005 года передал депутатам Тверской городской думы 22 тыс. долларов США за принятие на внеочередном заседании решения «Об одобрении соглашения о сотрудничестве организации эффективной системы водоснабжения и водоотведения в городе Твери». Соучастником являлся председатель Тверской областной думы А. Борисенко, который оказывал содействие в передаче взятки, а именно: вел переговоры с заинтересованными лицами о размере, времени, месте ее передачи [1].

Не только главы местных администраций или главы муниципальных образований посягают на права предпринимателей, но и отдельные муниципальные служащие муниципальной службы. 1 октября 2007 года чиновник администрации города Новокузнецка Маслов выдал Новокузнецкому домостроительном у комбинату разрешения на ввод в эксплуатацию десяти объектов капитального строительства. При этом он в разрешительных документах указал, что эти объекты якобы были полностью возведены данным предприятием в Центральном районе города. В действительности это были производственные помещения (склады, производственные цеха, бытовые помещения, гаражные боксы), ранее построенные и эксплуатируемые. Из них часть находилась в полуразрушенном состоянии. Однако Маслов поручился за техническую безупречность зданий, хотя документов, на основании которых выдаются подобные разрешения, представители комбината не представили. Располагая подписями чиновника, ООО «Новокузнецкий домостроительный комбинат» зарегистрировало право собственности на указанное недвижимое имущество, после чего продало некоторые из этих помещений. Между тем у части указных объектов уже был собственник – местный предприниматель, который их ранее возводил и реконструировал. По мнению следствия, действия Маслова повлекли за собой причинение имущественного ущерба собственнику названных строений на сумму более 11 млн. рублей. Уголовное дело направлено в Центральный районный суд г. Новокузнецка [1].

Отдельные исследователи коррупции выделяют ее следующие признаки: а) она носит должностной характер; б) коррупция характеризуется корпоративностью; в) это организация, т.е обладает признаками устойчивости и координации усилий; г) несовместимость коррупции и интересов службы; г) размер предоставляемых благ и преимуществ должностному лицу несоизмерим с тем, что ему может предоставить государство за верную и честную службу [2]. Эти признаки объединяют и коррупцию в органах местного самоуправления и организованную преступность на местном уровне. Организованная преступность тоже частично носит должностной характер, она характеризуется корпоративностью, признаками организованности; члены организованной преступной группы на жалованье не ропщут. Единственное отличие от коррупции заключается в том, что им не обязательно находиться на государственной или муниципальной службе, и эта группа в случае необходимости может пойти и идет на совершение любых тяжких насильственных преступлений, вплоть до заказных убийств, похищений людей и прочих.

Особенностью организованной преступности на местном уровне является ее клановость и монополизм власти, который не стремится к обновлению своих рядов. Эти черты всячески поддерживаются местными преступными группировками, которые тоже умеют считать деньги и время для того, чтобы не терять их на новых непредсказуемых чиновников, которые могут оказаться во власти и помешать им в преступной деятельности, или создать какие-либо помехи для преступной и неограниченной никакими рамками алчности, корыстолюбия.

В статье 5 Федерального закона «О проти­во­действии коррупции» закреплена норма о том, что органы местного самоуправления должны осуществлять противодействие коррупции в пределах своих полномочий. Что это за полномочия? Они указаны в статье 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в Федеральном законе «О муни­ципальной службе». Вопрос противодействия коррупции – это не вопрос местного значения (согласно пункта «б» статьи 72 Конституции РФ вопросы обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации), это вопрос жизни или смерти государства, поэтому органы местного самоуправления должны быть наделены какими-либо существенными полномочиями по противодействию коррупции, в первую очередь, в своих рядах, а также на территории муниципального образования. Организованная преступность обладает мощным материально-техническим и кадровым потенциалом, поэтому в условиях дефицитности местных бюджетов государство должно оказать целевую помощь муниципальным образованиям для выполнения программ по борьбе с коррупцией и организованной преступностью. Как известно, преступность не знает национальных границ и национальностей, всех членов преступной группы объединяют общие интересы, тем более она не знает и границ муниципальных образований.

Выводы и предложения:

1. На наш взгляд, коррупциогенные проявления, связанные с органами местного самоуправления РФ, необходимо исследовать в нескольких аспектах: 1 По сфере действия: а) в самих органах местного самоуправления (внутренняя коррупция); б) в отношениях с другими субъектами, находящимися на территории муниципального образования (предпринимательскими организациями, индивидуальными предпринимателями, населением и другими). 2. По направленности: а) уголовные преступления, охватываемые понятием «коррупция», в первую очередь, должностные и экономические; б) должностные правонарушения; в) должностные проступки. 3. По субъектам: а) главы муниципальных образований и главы местных администраций, либо главы муниципальных образований, являющихся одновременно главами местных администраций; б) муниципальные служащие, находящиеся на муниципальной службе; в) председатели и заместители председателей представительных органов муниципальных образований; г) депутаты представительных органов муниципальных образований.

2. В целях предупреждения коррупции и распространения организованной преступности в отдельных органах и среди должностных лиц местного самоуправления внести дополнения в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничив срок избрания глав муниципальных образований и назначения глав местных администраций с целью занятия этой должности не более чем на два срока подряд одним и тем же лицом, особенно в тех муниципальных образованиях, где уставами муниципальных образований предусмотрен пятилетний срок их избрания или назначения на должность по контракту.

3. Правоохранительным органам шире использовать возможности Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», разрешающего заключать контракты для получения конфиденциальной информации в органах местного самоуправления (кроме депутатов), с целью предупреждения коррупции и сращивания должностных лиц органов местного самоуправления с организованными преступными группировками.

4. Привести многочисленные ограничения и запреты муниципальной службы в соответствие с их денежным вознаграждением, обеспечивающим достойное прохождение муниципальной службы в органах местного самоуправления.

5. Правоохранительным органам обратить особое внимание на деятельность преступных группировок в сфере «теневой» экономики с целью лишения преступности экономической основы, подпитывающей и воспроизводящей антисоциальные проявления во всех их уродливых формах.

6. С целью выявления фактов сращивания некоторых должностных лиц органов местного самоуправления с лидерами преступных группировок на местном уровне, необходимо создавать специальные профессионально грамотные и опытные оперативные подразделения правоохранительных органов на уровне федерального центра или субъектов РФ, которые могли бы эффективно проводить оперативно-розыскную работу в муниципальных образованиях независимо от местных властей, хотя по двум направлениям: должностные преступления (глава 30 УК РФ) и частично – преступления в сфере экономической деятельности (главы 23 и 24 УК РФ), активизировав одновременно деятельность служб собственной безопасности органов внутренних дел в тех
ГорОВД, где на протяжении ряда лет отмечается низкий уровень зарегистрированных преступлений в экономической сфере.

7. Необходимо принять меры по усилению открытости уголовной статистики по отношению к государственным и муниципальным служащим, давать развернутую криминологическую характеристику преступлений, совершенных с их участием, а также количественную и качественную характеристику личностей их совершивших (по занимаемым должностям и т.п.). Для этого хотя бы один раз в полугодие публиковать данные статистические материалы в «Российской газете» в разрезе субъектов РФ и муниципальных образований, расположенных на территориях данных субъектов РФ. Анализ статистических сведений позволяет раскрывать закономерности проявления активности организованных преступных групп в том или ином регионе, в той или иной сфере экономической деятельности. Вряд ли преступная группа будет внедряться в сельское хозяйство там, где оно не развито, например, в нефтегазовых регионах страны. Естественно, она будет стремиться туда, где можно получить криминальную сверхприбыль особенно «не потея».

8. Необходимо более четко отслеживать движение «криминальных денежных средств», перекрывать каналы их поступления в органы власти и наоборот; оперативно выявлять и пресекать занятие предпринимательской деятельностью не только должностных лиц и муниципальных служащих органов местного самоуправления, но и их близких родственников с целью искоренения покровительства и пресечения монополизации на местном уровне.

9. Необходимо, на наш взгляд, институт отзыва населением в результате утраты доверия распространить не только на глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований, но и в отношении назначаемых должностных лиц органов местного самоуправления. Население всегда лучше знает, кто из местных чиновников коррумпирован, особенно в сельских и городских поселениях, а также в малых городах.

10. Прекратить практику назначения на должности муниципальной службы без проведения предварительного конкурса среди претендентов и тщательного изучения их деловых и моральных качеств.

11. Борьба с коррупцией должна быть не кратковременной кампанией, а ежедневной, последовательной и будничной работой всех правоохранительных органов, органов государственной власти, органов местного самоуправления и структур гражданского общества.

В результате реализации этих мер будет утрачено или в значительной мере подорвано основное средство безопасности организованной преступности: коррумпирование органов власти и управления, правоохранительных органов, а также стремление к монополизации своей преступной деятельности на определенной территории. Организованная преступность – это многоголовая гидра, отрубив ее одну голову в лице коррупции в государственном и муниципальном аппарате власти, гораздо легче будет решать вопросы с ее оставшимися головами, на что и нацелена сегодня политика российского государства, сначала противодействие коррупции с целью ее ослабления, а затем, по возможности, ее полная ликвидация.

Литература

  1. Официальный сервер Генеральной прокуратуры РФ. Новости. URL: http://genroc.gov.ru/.
  2. Каменецкий Ю.Ф., Кунцевич П.В., Юбко Т.Ю. Коррупция: экономико-криминологический подход // «Юрист-онлайн. Электронный юридический журнал. URL: http://www.shkolny.com/2007/04/11/.
  3. Частная криминология / Отв. ред. д-р юрид. наук, проф., засл. деят. науки РФ Д.А. Шестаков. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007. С. 369.
  4. Федеральный закон от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О про­тиводействии коррупции» // СЗ РФ. 2008. № 50 (часть I). Ст. 6228.

Bibliography

  1. The Official server of the RF Prosecutor General Office. News. URL: http://genroc.gov.ru/.
  2. Kamenetskiy Ju.F., Kuntsevich P.V., Jubko T.Ju. Corruption: economica-criminological approach // «Lawy­er-online». Legal e-journal. URL: http://www. shko­lny.com/2007/04/11/.
  3. Private criminology / еdited by Law Prof., the RF honored worker of science Shestakov D.A. SPb.: R.A. Aslanov’s Publ. «Legal center Press», 2007. Р. 369.
  4. Federal Law of 25.12.2008. № 273-FL «On combating corruption» // The RF CL. 2008. № 50 (part I). Art. 6228.
  • Resistance of State authorities to organized crime


Яндекс.Метрика