Improvement of theoretical basics of the public and municipal financial control in the aspect of reforming public management in finaces

Danilenko N.I.

UDK 336
BBK 65.261.8

The article considers the theoretical and methodological approaches to the development of public and municipal control in finances management in modern conditions. It is necessary to adopt the general concept of the public financial control in the RF, to unify rules of procedure and to work out a generally codified system of control standards, reporting forms with reference to the authorized criteria and control results and also working out the method of assessing the level of achieving the goals and the results of budget money spending.

Keywords: public and municipal controlfinance management.

В бюджетном послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию, определяющем ориентиры и направления бюджетной политики в 2009–2011 гг., поставлены основные задачи, на решении которых надлежит сосредоточиться правительству страны для повышения эффективности и результативности бюджетной политики. Одной из них является «совершенствование структуры и механизмов государственного и муниципального финансового контроля, исключение параллелизма и дублирования в этой сфере» [1, с. 6]. Проект закона о включении в Бюджетный кодекс РФ соответствующих современных норм должен быть внесен в Государственную Думу уже в 2008 г.

Государственный финансовый контрольпредставляет собой деятельностьорганов государственной власти и управления, их должностных лиц, а также специально созданных ими органов (организационных структур) за соблюдением экономическими субъектами законодательных и других нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил по эффективному использованию государственных средств.

Необходимо отметить, что существуют разные подходы к определению понятия «государственный финансовый контроль». Один из них, с теоре­тической точки зрения, – это финансовый контроль, который осуществляется государством в процессе управления финансами.

С практической точки зрения следует исходить из того, что организация государственного финансового контроля связана с определенным типом государственного устройства, следовательно, является объектом нормативного правового регулирования. Поэтому для Российской Федерации это – государственный и муниципальный финан­совый контроль, который включает в себя: государственный финансовый контроль, то есть контроль, осуществляемый на федеральном уровне и уровне субъектов российской Федерации (или региональном уровне) и муниципальный финансовый контроль.

Другими словами, раскрывая содержание государственного и муниципального финансового контроля через его цели, задачи, принципы и т.п., с научной точки зрения допустимо использование понятия «государственный финансовый контроль».

Государственный финансовый контрольвключает в себя контроль за:

  • исполнением государственного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
  • организацией денежного обращения;
  • состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов;
  • эффективностью предоставления и законности использования льгот по налогообложению и полученных дотаций;
  • эффективностью использования государственной собственности;
  • обращением средств бюджета и внебюджетных фондов в банках и иных кредитных учреждениях;
  • пресечение финансовых злоупотреблений.

На общегосударственном уровне государственный финансовый контроль включает в себя контроль: за доходами юридических и физических лиц в целях налогообложения; соблюдением законодательно установленных форм бухгалтерской отчетности всеми субъектами хозяйствования; соблюдения установленных норм права внешнеэкономической и банковской деятельности.

Государственный финансовый контроль на территориях государственных образований(субъектов, областей, краев) включает в себя контроль за бюджетными и внебюджетными финансовыми средствами государственно-территориальных образо­ваний, финансовой эффективностью использования государственного имущества на территории, использованием кредитных ресурсов и заемных средств, движением финансовых средств государственно-терри­ториальных образований в финансово-кредитных организациях.

Государственный финансовый контроль в муниципальных образованиях осуществляется в отношении использования органами местного самоуправления финансовых и материальных ресурсов, переданных им в той или иной форме органами государственной власти различных территориальных уровней, в том числе в виде финансовой помощи, для исполнения отдельных государственных функций и в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Государственный финансовый контроль можно рассматривать как совокупность взаимосвязанных элементов, взаимодействующих друг с другом и образующих целостное единство в процессе достижения целей контроля, то есть как систему (рис. 1).

Рис. 1. Система государственного финансового контроля.

В системе государственного финансового контроля можно выделить основные и вспомо­гательные элементы, образующие его. К основным элементам относят: теоретическую базу; информационно-коммуникативную систему; организационные структуры; нормативную базу и методическое обеспечение; в качестве вспомогательных элементов выделяют финансовое, материально-техническое, кадровое обеспечение контроля и другие элементы.

Теоретическая базавключает в себя определение понятий, значение, функции, цели, задачи, принципы, классификация, критерии эффективности и др.

Организационные структурыэто система органов государственного финансового контроля, их структура, статус, разграничение полномочий, направления взаимодействия.

Нормативная база, включающая законы, подза­конные акты, принимаемые во исполнение законов, и методическое обеспечение:

  • система нормативных правовых актов, стандартизация, методики, контрольные процедуры и др.;
  • стандарты (нормативно-технические доку­менты, утверждаемые компетентным органом и устанавливающие комплекс норм, правил по отношению к предмету стандартизации) тех или иных процедур контроля;
  • методические документы (содержат кон­крет­ные вопросы организации финансового контроля, разъясняют конкретные способы и приемы практического осуществления

Деятельность органов государственного и муниципального финансового контроля в Российской Федерации осуществляется в соответствии с установленными нормами права, основными источниками которого являются: Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ, подзаконные нормативные правовые акты и др.

Информационно-коммуникативная системавклю­чает в себя:

  • статистическую, планово-экономическую, учетную, отчетную, справочную информацию;
  • системы баз данных;
  • унифицированные и специальные системы документооборота;
  • обмен информацией и процедуры взаимо­действия между органами государственного финансового контроля;
  • механизм взаимодействия с правоохранительными органами, гражданами, государст­венными и негосударственными организациями.

Реформирование системы государственного управления является важнейшим условием ускорения социально-экономического развития страны [2, с. 5]. Необходимым условием повышения качества управления государственными и муниципальными финансами является функционирование действенной и эффективной системы государственного и муниципального финансового контроля.

Основными направлениями развития и совершенствования государственного и муници­пального финансового контроля, по нашему мнению, являются:

  • приведение теоретической базы и методологического обеспечения государственного и муниципального финансового контроля в РФ в соответствии с требованиями современной экономики;
  • совершенствование законодательного и нормативного правового регулирования финансового контроля в РФ;
  • унификация регламентов и стандартов деятельности контрольных органов;
  • разработка адекватного характеру решаемых задач методического обеспечения деятельности контрольных органов;
  • внедрение в практическую деятельность органов государственного и муниципального финансового контроля РФ аудита эффективности государственных расходов;
  • разработка механизма взаимодействия органов государственного и муниципального финансового контроля как внутри системы, так и с правоохранительными органами, органами негосударственного финансового контроля;
  • четкое разграничение полномочий и ответственности между органами государственного и муниципального финансового контроля в РФ;
  • совершенствование действующего механизма ответственности за нарушение бюджетного законодательства;
  • повышение эффективности системы управления в органах государственного и муниципального финансового контроля;
  • повышение роли государственного и муниципального финансового контроля для создания эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами государственной власти в Российской Федерации;
  • развитие информационных технологий в деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля.

Создание единой методологии государственного и муниципального финансового контроля в РФ позволит всем субъектам контроля и субъектам хозяйствования получить четкие ориентиры в процессе определения и реализации своих задач, функций, полномочий, а также определить цели, задачи, принципы, этические нормы финансового контроля [3, с. 78–89]. Должны быть законодательно определены: виды, субъекты и объекты контроля, сферы внешнего и внутреннего контроля. Отсутствие общих подходов к классификации государственного и муниципального финансового контроля, стандартизации контрольных процедур, единой терминологии создает трудности в разработке и применении нормативно-правовых актов, методических документов контролирующих органов, способствует возникновению ряда спорных ситуаций.

Ключевым направлением совершенствования государственного и муниципального финансового контроля должно стать принятие единой Концепции государственного финансового контроля в РФ, которая позволит определить единые методоло­гические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации. Предлагаемая концепция также должна содержать определение места и роли государственного финансового контроля в обеспечении финансовой безопасности государства.

В рамках концепции, например, следует: определить сферы государственного и муници­пального финансового контроля с целью решения вопроса о «границах» распространения его на негосударственный сектор экономики; определить систему органов, осуществляющих контроль, а также направления их взаимодействия.

Совершенствование законодательного и нормативного правового регулирования государст­венного и муниципального финансового контроля предполагает, во-первых, разработку и принятие федерального закона «О государственном финансовом контроле в РФ». В законе необходимо дать определение государственному финансовому контролю; определить такие понятия как «внешний» и «внутренний» финансовый контроль; определить теоретические и методологические основы контроля; четко определить полномочия контрольных органов в установленной сфере деятельности.

Повышению действенности государственного финансового контроля будет способствовать разра­ботка и принятие федерального закона «Об основах организации и деятельности контрольно-счетных органов в субъектах РФ». Кроме того, законодательного регулирования требует организация и проведение внешнего финансового контроля муниципальных образований как составной части единого финансового контроля, следует решить вопрос о создании межмуниципальных контрольных органов.

Унификация регламентов и стандартов деятельности контрольных органов также позволит повысить эффективность системы государственного и муниципального финансового контроля.

Разработка единой кодифицированной системы стандартовгосударственного и муниципального финансового контроля даст возможность установить единые требования и правила к организации и проведению контрольных мероприятий. Следует также решить вопрос, касающийся «унификация» форм отчетности органов государственного финансового контроля, в том числе с учетом установленных критериев и показателей контрольной деятельности.

При разработке адекватного характеру решаемых задач методического обеспечения деятельности контрольных органов особое внимание должно быть уделено таким направлениям, как: разработка методического обеспечения проведения аудита эффективности; разработка методики оценки уровня достижения намеченных целей и результатов расходования средств федерального бюджета; определение методов оценки качества внутри­ведомственного и регионального бюджетного планирования.

В целях повышения эффективности расхо­дования государственных средств необходимо внедрять в практическую деятельность органов государственного и муниципального финансового контроля аудита эффективности государственных расходов.

Аудит эффективности государственных расходов, который представляет собой направление деятельности контрольных органов, предполагающее анализ результативности и экономности использования государственных средств, оценку возможных резервов их роста и обоснованности расходования. В настоящее время в бюджетном законодательстве не регламентировано само понятие эффективности использования бюджетных средств, не определены критерии и показатели эффективности их использования. Кроме того, на сегодняшний день отсутствует единая методика определения эффек­тивности расходования бюджетных средств. Одновременно требует завершения работа по конкретизации и законодательному закреплению критериев эффективного и неэффективного использования бюджетных средств, распоряжения государственной собственностью, а также ответственность за их неэффективное использование.

Совершенствование направлений взаимо­дейст­вия органов государственного и муниципального финансового контроля как внутри системы, так и с правоохранительными органами и органами негосударственного финансового контроля является важным направлением совершенствования государственного и муниципального финансового контроля.

В современных условиях механизм взаимо­действия органов государственного и муниципального финансового контроля законо­дательной (представительной) и исполнительной власти является не достаточно результативным.

Кроме того, необходимо четко определить статус органов государственного и муниципального финансового контроля по отношению к органам аудиторского контроля, законодательно закрепив их приоритет в вопросах методологии финансового контроля. До сих пор не решен вопрос о необходимости разработки основополагающих правовых актов, таких как Федеральный закон о государственном финансовом контроле в РФ, о статусе контрольно-счетных органов.

Важным вопросом совершенствования контроля является исключение дублирования действий контрольных органов, заключающееся в совершение контрольных действий различными органами в отношении одних и тех же объектов контроля. Необходима разработка механизма взаимодействия между органами государственного и муниципального финансового контроля и правоохранительными органами с целью своевременного предупреждения, выявления и пресечения нарушений в финансовой сфере.

Примером организации такого взаимодействия может служить осуществление текущего контроля органов Федерального казначейства и Прокуратуры РФ за деятельностью бюджетных организаций [4, с. 20]. Взаимодействие в данной области включает в себя: обмен информацией, связанной с осуществлением бюджетными организациями финансовых операций; предоставление такой информации по запросу органов Прокуратуры РФ; пресечение легализации доходов, полученных преступным путем, в результате нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств.

В связи с проводимой бюджетной реформой и смещением акцентов в бюджетном процессе с «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «упра­вление результатами», с нашей точки зрения, необходимо предусматривать осуществление независимой экспертизы деятельности органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления.

Функции по независимой экспертизе частично исполняют контрольно-счетные палаты, имеющие статус органов государственного и муниципального финансового контроля. Наряду с осуществлением основных функций контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальные контрольно-счетные органы должны осуществлять оценку результативности и эффективности управления государственными и муниципальными финансами. Для реализации задач повышения эффективности управления государственными и муниципальными финансами необходимо расширить функции независимой экспертизы в области расходования бюджетных средств путем подтверждения финансовой отчетности органов исполнительной власти с выражением независимого экспертного мнения о ее достоверности, а также систем внутреннего контроля и результативности управления государственными и муниципальными финансами.

Совершенствование действующего механизма ответственности за нарушение бюджетного законо­дательства является актуальным направлением реформирования государственного и муници­пального финансового контроля.

Значительную долю в объеме финансовых нарушений, выявляемых в ходе осуществления контрольных мероприятий, составляет нецелевое использование бюджетных средств.

Кроме того, следует создать предпосылки и законодательно закрепить иной подход к использованию бюджетных средств, при котором целью будет являться не само расходование средств, а достижение определенного результата.

Важнейшим аспектом деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля является обеспечение единого подхода к выявлению и оценке нарушений, недостатков и их последствий при осуществлении полномочий в установленной сфере деятельности. Последствиями нарушений и недостатков является ущерб государству, выявляемый в ходе государственного финансового контроля в соответствии с законами Российской Федерации, наличие (или отсутствие) которого необходимо проверить в случае выявления соответствующего нарушения (недостатка).

В Бюджетном кодексе РФ, других нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения, не содержатся нормы, опре­деляющие понятия «реальный материальный ущерб», «материальный, имущественный или финансовый ущерб, причиненный государству, федеральному бюджету или федеральной собственности», а так же критерии, основания возникновения ущерба и оценку его размера.

Для унификации и систематизации нарушений, выявленных в результате проведения контрольных мероприятий, в 2007 году в Федеральном казначействе России был разработан ведомственный классификатор нарушений. Содержащиеся в нем данные позволят влиять на причины возникновения нарушений.

Следует отметить, что задача разработки и утверждения единого классификатора нарушений и недостатков, выявляемых в ходе государственного и муниципального финансового контроля,на сегодняшний день в полном объеме не решена.

Важной проблемой осуществления контроля является низкий процент возврата бюджетных средств по результатам проведенных ревизий и проверок.

В связи с этим необходимо принятие комплекса мер по повышению уровня результативности контрольных мероприятий, направленного на уточнение ответственности государственных долж­ност­ных лиц за нарушение требований закона при исполнении бюджетов и внебюджетных фондов и распоряжении государственной собственностью; повышение ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний контрольных органов; установление правовых норм, закрепляющих механизм возврата бюджетных средств и ответственность должностных лиц за предоставление необеспеченных бюджетных кредитов, ссуд и т.п.

Повышение эффективности системы управления в органах государственного и муниципального финансового контроля является важной задачей реформирования государственного управления.

Существующий порядок проведения контрольных мероприятий органами государственного и муниципального финансового контроля не позволяет в достаточной степени контролировать качество, результативность и эффективность осуществления полномочий в установленной сфере деятельности.

В связи с этим необходимо внедрять в практику деятельности органов государственного и муници­пального финансового контроля осущест­вление внутреннего контроля и аудита.

В настоящее время в ряде органов государственного финансового контроля определены концептуальные основы, разрабатываются и реализуются организационные мероприятия, а также соответствующее методическое обеспечение разви­тия системы внутреннего контроля и аудита [5, с. 58–63].

Важнейшим направлением совершенствования государственного и муниципального финансового контроля является разработка системы качественных и количественных показателей, позволяющая оценить эффективность деятельности контрольного органа в целом.

Главный приоритет в поставленных задачах принадлежит развитию системы внутреннего конт­роля [3, с. 100–102] по таким направлениям, как:

  • методическое обеспечение;
  • процессный подход к проведению контрольных мероприятий и его регламентация и стандартизация;
  • контроль и аудит процессов, контроль за соответствием выполнения процедур техноло­гическим регламентам;
  • разработка критериев для оценки показателей деятельности и уровней рисков (операционных, информационно-технических, организационно-правовых как наиболее важных в системном планировании);
  • обеспечение действенной обратной связи: «управленческое решение – организация выполнения возложенных функций – аудит».

В рамках реформирования государственного и муниципального финансового контроля необходимо повышать роль государственного и муниципального финансового контроля для создания эффективной, устойчивой и прозрачной системы финансовых взаимоотношений между органами государственной власти в Российской Федерации.

В целях создания стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты необходимо законодательно установить условия осуществления бюджетного процесса для субъектов РФ в зависимости от уровня их дотационности.

Кроме того, внедрение на региональном уровне принципов бюджетирования, ориентированного на результат, требует изменения законодательства РФ в части создания систем текущего мониторинга и контроля за результатами.

Использование новыхинформационных технологий является фактором повышения эффективности государственного финансового контроля. Необходимым условием эффективной деятельности контрольных органов сегодня является создание систем электронного документооборота.

Важным направлением в развитии информационных технологий в деятельности органов государственного и муниципального финансового контроля, с наше точки зрения, является создание информационного обеспечения системы внутреннего контроля.

Использование информационной системы «Внут­ренний контроль и аудит» позволит создать информационную базу нарушений, недостатков и неэффективного использования ресурсов при осуществлении контрольными органами полномочий в установленной сфере деятельности с целью их минимизации.

Информатизация деятельности органов госу­дарственной власти, государственного и муниципального финансового контроля на основе передовых технологий с использованием опера­тивной информации открывает перспективы повышения эффективности реализации государственных средств.

Решение данных задач позволит повысить эффективность контрольных мероприятий, снизить количество злоупотреблений и правонарушений в финансово-хозяйственной деятельности, улучшить общую экономичес­кую и социальную ситуацию в стране.

Литература

  1. Медведев Д.А. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23 июня 2008 года «О бюджетной политике в 2009–2011 гг.» URL: www.garant.ru .
  2. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг.: Распо­ряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 года № 467-р // Собрание законодательства Российской Федерации от 10 апреля 2006 г. № 15 ст. 1640.
  3. Зырянова Т.В., Даниленко Н.И., Терехова О.Е. Финансовый контроль: аспекты теории и практики: «Библиотечка журнала «Чиновник Ъ». Уральская академия государственной службы. Екатеринбург, 2007. 272 с.
  4. Зырянова Т.В., Даниленко Н.И., Даниленко Д.Н. Федеральное казначейство в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2005. № 10. С. 16–23.
  5. Зырянова Т.В., Даниленко Н.И., Терехова О.Е. Система внутреннего контроля: цели, методы, интересы // Чиновник Ъ. 2006. № 6. С. 58–63.

Bibliography

  1. Medvedev D.A. The RF President’s message to the RF FA on budget of 23.06.2008 “On budget policy in 2009–2011”. URL: www.garant.ru .
  2. The concept of increasing efficiency of the inter-budget relations and the quality of public and municipal finances management in the RF in 2006–2008: The RF Government Regulation of 3.04.2006 № 467-р // The RF collection of laws of 10.04. 2006 № 15 art.1640.
  3. Zyryanova T.V., Danilenko N.I., Terekhova O.E. Financial control: aspects of theory and practice: UAPA “A set of books of the “Chinovnik” journal”. Ekaterinburg, 2007. 272 p.
  4. Zyryanova T.V., Danilenko N.I., Danilenko D.N. Federal Treasury in the system of bodies of the RF financial control // Accountancyin budget and non-commercial organizations. 2005. № 10. Р. 16–23.
  5. Zyryanova T.V., Danilenko N.I., Terekhova O.E. The system of internal control: aims, methods, interests // Chinovnik. 2006. № 6. Р. 58–63.
  • Social-economic development of municipal entities in the Russian Federation


Яндекс.Метрика