Specific features of legal proceedings on administrative offences against foreigners by bodies of federal migration agency

Tretyakova J.Yu.

The article describes specific features and problems of trials on administrative offences by bodies of FMA of Russia against foreigners and states some organisational and legal measures.

Keywords: foreignersresponsibilityproceedings.

В соответствии с КоАП РФ должностные лица органов Федеральной миграционной службы (далее ФМС России) обладают полномочиями по рассмотрению дел об административных правонарушениях, составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и полномочиями по совершению ряда иных процессуальных действий в рамках производства.

Подведомственность дел об административных правонарушениях, совершенных иностранными гражданами, органам ФМС России определена КоАП РФ (ст. 23.67) [1]: статья 18.8 (нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации); части 2,3 статьи 18.9 (нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации); статья 18.10 (незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации); статья 18.15 (незаконное осуществление иностранным гражданином или лицом без гражданства трудовой деятельности в Российской Федерации); часть 2 статьи 18.17 (несоблюдение установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности); статья 19.27 (представление ложных сведений при осуществлении миграционного учета).

В то же время органы ФМС России не наделены исключительным объемом полномочий при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях в отношении иностранных граждан. Полномочиями по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и полномо­чиями по совершению ряда иных процессуальных действий в рамках производства КоАП РФ наделяет также должностных лиц органов внутренних дел. В ряде вышеназванных составов административных правонарушений законодатель предусмотрел альтернативную подведомственность рассмотрения дел – должностным лицам органов ФМС России и судьям. Таким образом, должностные лица органов ФМС России могут как возбуждать дела об административных правонарушениях в отношении иностранных граждан, так и вступать в производство в случае получения протокола об административном правонарушении, составленным должностным лицом органов внутренних дел.

Рассматриваемая категория дел возбуждается путем составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, а также путем составления протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и вынесения постановления по делу в случае назначения наказания на месте совершения административного правонарушения (ч. 4 ст. 28.1 КоАП РФ). Путем вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ, рассматриваемая категория дел не может быть возбуждена. Данная особенность возбуждения дела обусловлена тем, что указанные дела не закреплены в статье 28.7 КоАП РФ в перечне составов, по которым допустимо проведение административного расследования.

Должностными лицами органов ФМС России в соответствии с частью 1 статьи 28.3 КоАП РФ составляются протоколы об административных правонарушениях по ст. 17.7, 17.9 КоАП РФ, ч. 1 ст. 20.25, а также по составам, перечисленным в ч. 1 ст. 23.67, п. 15 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. Протоколы могут оставлять: директор ФМС России, первый заместитель, заместители директора ФМС России; начальник (заместитель начальника управления, отдела) старший инспектор по особым поручениям, инспектор по особым поручениям, старший инспектор, инспектор; начальник, заместитель начальника управления, отдела, территориального межрайонного отдела, отделения (территориального межрайонного отделения, поста иммиграционного контроля, территориального пункта, старший инспектор по особым поручениям, инспектор по особым поручениям, старший инспектор, инспектор главный специалист-эксперт, ведущий специалист-эксперт, специалист-эксперт. Таким образом, все должностные лица органов ФМС России полномочны составлять протоколы по одним и тем же административным правонарушениям. При этом и государственные гражданские служащие органов ФМС России наделены полномочиями по состав­лению протоколов об административных правонарушениях. Данное правило является эффективным нововведением [2].

Статистические данные свидетельствуют о том, что в 2007 году должностными лицами органов ФМС России составлено 2121 тыс. протоколов по делам об административных правонарушениях, а должностными лицами органов внутренних дел – 1362 тыс., что составляет более 30 % от всех составленных протоколов о нарушении миграционного законодательства. При этом качество процессуальных документов, составляемых должностными лицами органов внутренних дел является крайне низким, что обусловлено формальным подходом сотрудников ОВД к данным полномочиям, отсутствием ответственности за результаты и заинтересованности в исходе дела не подведомственного им, а так же отношением к данной функции как лишней и нехарактерной для ОВД. В результате такого некачественного выполнения процессуальных функций многие нарушители остаются безнаказанными. Устранение данной ситуации возможно лишь предоставлением должностным лицам ФМС России полномочий по оставлению протоколов по всем делам, которые они в праве рассматривать.

Результаты проведенного исследования пока­зали, что основные сложности на стадиях возбуждения и рассмотрения дел об административных правонарушениях, совершенных иностранными гражданами, у должностных лиц органов ФМС возникают в связи с установлением их личности. Законодательство не представляет достаточных и эффективных возможностей для такового, что обусловлено спецификой производства по делам об административных правонарушениях. Правовые и организационные средства установления личности иностранного гражданина существенно ограничены, особенно в условиях умышленного сокрытия иностранцем сведений о себе.

В связи с этим представляется необходимым закрепление допустимости в качестве доказательств показаний свидетелей, которым известна личность иностранного гражданина, подлежащая установлению как на стадии возбуждения дела, так и на стадии его рассмотрения.

Кроме того, крайне важно решить и ряд организационных вопросов прежде всего с повсеместным внедрением единых и доступных баз данных по иностранным гражданам с биомет­рическими показателями, устраняющими возможность сокрытия личности.

Также существенные трудности у должностных лиц органов ФМС возникают с поиском и назначением переводчика по делу, поскольку часть 2 статьи 25.10 КоАП РФ непосредственно вменяет это им в обязанность. Учитывая смешанный принцип комплектования органов ФМС России государст­венными гражданскими служащими и сотрудниками органов внутренних дел, одним из возможных вариантов решения данной проблемы, в том числе и вопросов оплаты, может стать введение в штат территориальных органов ФМС России должностей переводчиков.

Возникают трудности и с оповещением правонарушителя о месте и времени рассмотрения дела, ввиду незакрпленности в КоАП способа надлежащего оповещения и трудностями в фактическом отыскании иностранцев. Представ­ляется, что надлежащим является извещение о времени и месте рассмотрения дела путем вручения повестки иностранному гражданину как должностным лицом органов ФМС России, уполномоченным рассматривать дело, так и по его поручению сотрудниками органов внутренних дел.

Для предотвращения искусственного затягивания производства по делу возможно введение нормы в КоАП РФ о приостановлении производства в пределах срока давности привлечения к административной ответственности в случае уклонения лица (иностранного гражданина) от явки на рассмотрение дела.

Представляется, что качество рассмотрения дел об административных правонарушениях может повысится при включении в круг участников производства по делам об административных правонарушениях должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. Указанных субъектов производства следует наделить правами по представлению доказательств по делу, по заявлению ходатайств и отводов, по обжалованию постановления по делу. Участие указанных лиц в производстве обеспечит его состязательность, повысит ответственность должностных лиц за качество составленных процессуальных документов и выступит гарантией антикоррупционности принятого решения по делу.

Отдельно следует остановиться на вопросе применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.

Из всех закрепленных в КоАП РФ мер обеспечения производства, должностные лица органов ФМС России вправе применять: доставление; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; временный запрет деятельности. Характерной особенностью является то, что должностные лица органов ФМС России не вправе применять административное задержание. Функцию применения административного задержания в таких случаях осуществляют должностные лица органов внутренних дел.

Согласно статье 27.2 КоАП РФ доставление – это принудительное препровождение физического лица в целях составления протокола об административном правонарушении при невозможности его составления на месте выявления административного правонарушения, если составление протокола является обязательным. Должностные лица органов ФМС России применяют доставление при выявлении административных правонарушений, дела о которых в соответствии со статьей 23.67 КоАП РФ рассматривают эти органы, либо административных правонарушений, по делам о которых эти органы составляют протоколы об административных правонарушениях. При этом доставление осуществляется в служебное помещение органа внутренних дел (милиции) или в помещение органа местного самоуправления сельского поселения. Назначение данной меры и практика ее применения позволяют сделать вывод, что доставление иностранных граждан всегда предшествует административному задержанию, так как, во-первых, после доставления последует составление протокола об административном правонарушении, которое займет определенное время, а, во-вторых, осуществить задержание физического лица в помещении органа внутренних дел без предварительного доставления фактически невозможно. Именно этим и обусловлено то обстоятельство, что доставление должно осуществляется именно в помещение органов внутренних дел, а не органов ФМС России, так как должностные лица органов ФМС России не вправе применять административное задержание, а сотрудники органов внутренних дел могут, причем по составам правонарушений, подведомственных органам ФМС России.

Представляется, что закономерной является фиксация факта применения мер обеспечения тем должностным лицом, которое данные меры принуждения осуществляет. Юридическое оформление результатов применения меры обеспечения непосредственным исполнителем повысит ответственность должностных лиц за принятое решение, выступит реальной гарантией осуществления прав и свобод человека и гражданина в соответствии с требованиями современной эпохи, а также показателем цивилизованности деятельности органов исполнительной власти. Следовательно, при применении должностными лицами органов ФМС России доставления, досмотра транспортных средств, логичным является непосредственное составление ими протокола применения мер обеспечения, а не запись в протоколе задержания, сделанная сотрудником органов внутренних дел.

В соответствии со статьей 27.3 КоАП РФ административное задержание – это кратковременное ограничение свободы физического лица, применяемое в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении в отношении лица, нарушившего порядок пребывания на территории Российской Федерации, целью задержания может являться необходимость установления личности нарушителя или выяснение обстоятельств административного правонарушения. Данная особенность закреплена частью 2 статьей 27.5 КоАП РФ и непосредственно касается правонарушений, подведомственных должностным лицам органов ФМС России.

Кроме того, особенность применения административного задержания при производстве в отношении иностранных граждан, осуществляемом должностными лицами органов ФМС России, является также то, что оно может применяться сроком до 48 часов, тогда как по общему правилу КоАП РФ применяется на срок до 3 часов.

Особенностью также является то, что сотрудники ФМС России законодательством не наделены правом самостоятельно применять административное задержание при выявлении административных правонарушений, дела о которых рассматриваются этими органами, либо по которым эти органы составляют протоколы об административных правонарушениях. Сотрудники ФМС России вправе осуществлять лишь доставление для составления протокола, задержание же осуществляется должностными лицами органов внутренних дел, а значит, и доставление должно осуществляться в соответствии со статьей 27.2 КоАП РФ в служебные помещения данных органов.

Учитывая специальную цель административного задержания, полагаем, что, при очевидности личности правонарушителя и ясности обстоятельств дела, оснований для административного задержания на срок до 48 часов нет. При этом, в случае совершения правонарушения, за которое может быть назначено административное выдворение, следует обязательно применять административное задержание в целях правильного и своевременного рассмотрения дела, поскольку в соответствии с частью 3 статьи 25.1 КоАП РФ присутствие иностранного гражданина при рассмотрении дела является обязательным.

Представляется, что оправдано внести изменения в КоАП РФ и наделить полномочиями по применению административного задержания должностных лиц органов ФМС России. Указанная мера позволит упорядочить деятельность должностных лиц органов ФМС России в рамках производства об административных правонарушениях и более четко разграничит полномочия органов внутренних дел и органов ФМС России.

Личный досмотр, досмотр вещей, находящихся при физическом лице, то есть обследование вещей, проводимое без нарушения их конструктивной целостности, осуществляются в случае необходимости в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Изначально предполагается, что досмотр выполняет две функции: функцию обнаружения и закрепления доказательств по делу, орудий и предметов совершения правонарушения и функцию пресечения административного правонарушения, то есть лишения возможности досматриваемых продолжать противоправное деяние, используя эти орудия и предметы.

Осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов. Данная мера применяется исключительно к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям и направлена на обнаружение, изъятие, процессуальное закрепление доказательств по делу об административном правонарушении. Объекты осмотра (помещения, территории) в соответствии со статьей 27.8 КоАП РФ используются для осуществления предпринимательской деятельности. Данная мера фактически применяется при привлечении к ответственности по статьям 18.15 и 18.16, т.е. в связи с трудовой деятельностью иностранцев. Как правило, применение осмотра является следствием выявления деяний, содержащих признаки административного правонарушения, в рамках контрольно-надзорных производств (проверок, профилактических мероприятий и т.п.) по контролю за соблюдением положений законодательства Российской Федерации в сфере миграции, осуществляемых должностными органов ФМС России, проводимых как в плановом, так и внеплановом порядке.

Осмотр осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых. В случаях, не терпящих отлагательства, осуществление осмотра допускается в отсутствие собственника осматриваемого помещения (лица, пользующегося данным помещением на иных законных основаниях), иного законного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, но при обязательном присутствии представителя юридического лица, представителя индивидуального предпринимателя, а также понятых. Представляется целесообразным в этой связи, в статье 27.8 КоАП РФ четко установить, что осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов должен осуществляется в присутствии именно «законного представителя» юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В соответствии со статьей 27.9. КоАП РФ досмотр транспортного средства любого вида, то есть обследование транспортного средства, проводимое без нарушения его конструктивной целостности, осуществляется в целях обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Необходимо понимать, что должностными лицами органов ФМС России данная принудительная мера применяется нечасто. Ее прежде всего применяют должностные лица, осуществляющие функции по надзору в сфере безопасности дорожного движения. Должностные лица же органов ФМС России, применяя досмотр транспортных средств, преследуют цель обнаружения и закрепления доказательств по делам о нарушении миграционного законодательства.

Законодатель не закрепил требования об обязательном составлении специального протокола досмотра транспортного средства и факт досмотра транспортного средства, и его результаты могут фиксироваться как в протоколе досмотра, так и в протоколе об административном задержании соответствующей записью. В этой связи должностные лица органов ФМС России не могут осуществлять административное задержание то должны оформлять досмотр отдельным протоколом.

Изъятие вещей и документов есть принудительное лишение возможности лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, права владения, пользования, распоряжения определенной вещью (предметом) или документом. Подлежат изъятию только те предметы, которые явились орудием или предметами правонарушения, а также документы, имеющие значение доказательств по делу и обнаруженные на месте совершения административного правонарушения личного досмотра, досмотра вещей, находящихся при физическом лице, и досмотра транспортного средства.

Данная мера имеет многофункциональное назначение и применяется должностными лицами органов ФМС России как в целях пресечения правонарушения, так и в целях получения и обеспечения сохранности доказательного материала, необходимого для всестороннего и объективного разрешения дела об административном правонарушении.

Временный запрет деятельности в соответствии со статьей 27.16 КоАП РФ заключается в кратковременном, установленном на срок до рассмотрения дела судом прекращении деятельности филиалов, представительств, структурных подразделений юридического лица, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг. Временный запрет деятельности может применяться должностными лицами органов ФМС России только в исключительных случаях, если это необходимо для устранения допущенных нарушений, выразившихся в незаконном привлечении к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, либо в несоблюдении установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, либо в нарушении правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), и если предотвращение указанных обстоятельств другими способами невозможно. К сожалению, в КоАП РФ не определен срок, в течение которого соответствующее юридическое лицо должно фактически прекратить свою деятельность после составления протокола о временном запрете деятельности. В результате эти лица имеют возможность продолжать свою деятельность после составления протокола о временном запрете деятельности.

Литература

  1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации 2002. № 1 (часть I). Ст. 1.
  2. Приказ Федеральной миграционной службы от 3 июня 2008 г. № 137 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. № 27.

Bibliography

  1. The RF Code on administrative, December 30, 2001. № 195-FL // The RF Legislation 2002. № 1
    (part I). Ст. 1.
  2. The order of the Federal Migration Agency, June 3, 2008. № 137 // The bulletin of normative acts of the Federal executive bodies. 2008. № 27.
  • Modern aspects of juridical science and practice


Яндекс.Метрика